EMENTA AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. LEI Nº 14.230, DE 25/10/2021. PROPORCIONALIDADE NECESSÁRIA. RECURSO PROVIDO. DECISÃO REFORMADA. 1. Com o advento da Lei 14.230/21, e de acordo com as novas disposições do art. 16, e seus parágrafos, da Lei 8.429/92, restou afastada a natureza jurídica de tutela de evidência especial da medida de indisponibilidade de bens na ação de improbidade. Isso porque, de acordo com a nova sistemática, um dos requisitos para o seu deferimento é a demonstração no caso concreto do perigo de dano irreparável ou com a presença de risco ao resultado útil do processo (art. 16, § 3º), não podendo a urgência ser presumida (art. 16, § 4º, parte final). 2. Cumpre ressaltar que o simples ajuizamento da ação civil pública por ato de improbidade não é suficiente para implicar a indisponibilidade de bens dos envolvidos. É cediço que a medida pretendida, pelo seu caráter marcadamente drástico e invasivo, desafia indícios robustos da responsabilidade, sob o risco de se permitir constrangimento desnecessário de bens do processado. 3. A medida de indisponibilidade dos bens do agravante não demonstra, portanto, ter guardado proporcionalidade com o pretendido ressarcimento do suposto prejuízo advindo da conduta, a qual, segundo consta na documentação acostada é na ordem de R$ 639,65 (seiscentos e trinta e nove reais e sessenta e cinco centavos). 4. Agravo de Instrumento provido. Decisão reformada. (TJPI - AGRAVO DE INSTRUMENTO 0754675-59.2021.8.18.0000 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 22/03/2023 )

 

 

EMENTA

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. LEI Nº 14.230, DE 25/10/2021. PROPORCIONALIDADE NECESSÁRIA. RECURSO PROVIDO. DECISÃO REFORMADA.

1. Com o advento da Lei 14.230/21, e de acordo com as novas disposições do art. 16, e seus parágrafos, da Lei 8.429/92, restou afastada a natureza jurídica de tutela de evidência especial da medida de indisponibilidade de bens na ação de improbidade. Isso porque, de acordo com a nova sistemática, um dos requisitos para o seu deferimento é a demonstração no caso concreto do perigo de dano irreparável ou com a presença de risco ao resultado útil do processo (art. 16, § 3º), não podendo a urgência ser presumida (art. 16, § 4º, parte final).

2. Cumpre ressaltar que o simples ajuizamento da ação civil pública por ato de improbidade não é suficiente para implicar a indisponibilidade de bens dos envolvidos. É cediço que a medida pretendida, pelo seu caráter marcadamente drástico e invasivo, desafia indícios robustos da responsabilidade, sob o risco de se permitir constrangimento desnecessário de bens do processado.

3. A medida de indisponibilidade dos bens do agravante não demonstra, portanto, ter guardado proporcionalidade com o pretendido ressarcimento do suposto prejuízo advindo da conduta, a qual, segundo consta na documentação acostada é na ordem de R$ 639,65 (seiscentos e trinta e nove reais e sessenta e cinco centavos).

4. Agravo de Instrumento provido. Decisão reformada.

 

ACÓRDÃO

 

 Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER do Agravo de Instrumento e DAR PROVIMENTO para reformar a decisão de primeiro grau, afastando a medida de indisponibilidade de bens decretada nos autos da Ação de Improbidade nº 0801635-74.2021.8.18.0032 em face do agravante, na forma do voto do Relator.

 

 

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator): 

Trata-se de Agravo de Instrumento interposto por ANTÔNIO BORGES NETO nos autos da Ação de Improbidade Administrativa n. 0801635-74.2021.8.18.0032 proposta pelo MUNICÍPIO DE GEMINIANO-PI, visando, liminarmente, a indisponibilidade dos bens do ora Agravante, como meio de viabilizar o ressarcimento de suposto dano ao erário público por atos de improbidade administrativa – irregularidades na execução financeira de convênio firmado com o FNDE. 

O juízo a quo deferiu a tutela provisória de urgência para determinar a indisponibilidade de bens do requerido, que corresponda a R$ 123.000,00 (cento e vinte e três mil reais), por meio das ferramentas Sisbajud e Renajud.

Irresignado com a determinação constante no decisum, o agravante interpôs o presente recurso, onde, pleiteando liminarmente a concessão de efeito suspensivo, alegou: a) inexistência de lesão ao erário ou de enriquecimento ilícito e excepcionalidade da medida de indisponibilidade de bens.

Intimado para apresentar contrarrazões, o MUNICÍPIO DE GEMINIANO deixou transcorrer in albis o prazo.

Encaminhados os autos ao Ministério Público Superior, este opina pelo conhecimento e não provimento do recurso (Id. 6873185).

Determinada a intimação do juízo de origem para informar acerca do impacto da superveniente edição da Lei n.º 14.230/2021 no caso concreto, especialmente em relação à manutenção, ou não, da medida de indisponibilidade de bens e valores de titularidade do agravante, este afirmou que permanece em vigor (Id. 9289073).

É o relatório.

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator): 

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Preenchidos os pressupostos processuais exigíveis à espécie, conheço do presente recurso.

II. PRELIMINAR

Não há preliminar a ser analisada.

III. DO MÉRITO

Cinge-se a questão debatida nos autos deste Agravo de Instrumento acerca da medida de indisponibilidade de bens decretada pelo Juízo singular de origem, em acolhimento ao requerimento liminar do MUNICÍPIO DE GEMINIANO nos autos de Ação Civil de Improbidade Administrativa nº 0801635-74.2021.8.18.0032, ajuizada em face de ANTÔNIO BORGES NETO, em razão de supostas irregularidades na gestão municipal, visando resguardar valores necessários à garantia da integral reparação do suposto dano sofrido pelo ente público.

No presente caso, a decisão de 1º grau recorrida restou assim consignada, litteris:

“No presente caso, nota-se que o Município de Geminiano – PI se encontra inadimplente, desde 01/07/2019, em decorrência de possível irregularidade na execução financeira do convênio nº 653891, firmando junto ao FNDE, durante a gestão do demandado, o que pode ser considerado um possível ato de improbidade ao final desta ação.

O comando constitucional garante que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, entre outros (Art. 205 da CF).

Ademais, a Lei n° 8.429/92 prevê em seu art. 12 que o responsável por praticar ato de improbidade poderá ser penalizado com a perda de seus bens, ressarcimento integral do dano ao erário, entre outras.

Em função, pois, da importância do uso e da destinação correta das verbas públicas pelos seus gestores, no presente caso, cumpre ao Poder Judiciário interferir para que o Município requerente não seja prejudicado e consiga reaver os recursos financeiros que lhe foram repassados, tendo como base o convênio feito entre o ente municipal e o FNDE, o qual restou evidente por meio da documentação acostada a inicial e, em princípio, podem não ter sido regularmente aplicados pelo requerido.

Não basta ao cumprimento do comando constitucional o reconhecimento formal de tal direito; é essencial que, para além da simples declaração constitucional desse direito, seja ele integralmente respeitado e plenamente garantido, sob pena de restar configurada situação de flagrante ilegalidade, que acaso não cumprida pelos responsáveis, deve ser suprida pelo Poder Judiciário.

Outro requisito à concessão da tutela de urgência é o perigo de dano, ou risco ao resultado útil do processo.

Diante dos fatos narrados, observa-se que o Município requerente teme que, os recursos financeiros advindos do convênio firmado com o FNDE, os quais, provavelmente, foram aplicados de forma incorreta, não retornem mais aos cofres públicos do ente municipal, causando assim sérios prejuízos à gestão pública e a própria população.

Ademais, eventual direito individual do requerido, em ter seu patrimônio preservado em detrimento de risco de prejuízo para todos os cidadãos do seu munícipio não pode ser empecilho ao deferimento da liminar, pois o seu direito não é de maior estatura do que aquele que todos os cidadãos da municipalidade têm de ver todos os recursos públicos aplicados conforme a lei.

Dessa forma, faz-se necessário proceder com medidas constritivas, em face do réu, a fim de que o Município possa ter alguma garantia de que poderá ser ressarcido de possível desvio ou má-aplicação de verbas públicas praticados pelo mesmo, inclusive já indicadas por documentos de órgãos federais, com os quais foi celebrado o convênio.

Outrossim, o STJ já decidiu que a indisponibilidade de bens serve como forma assecuratória do ressarcimento do erário, independente da comprovação de dilapidação do patrimônio pela pessoa investigada, in verbis:

[jurisprudência] 

Assim, pelo acervo probatório constante nos autos, ainda que em fase de cognição sumária, algumas das medidas judiciais requestadas na inicial merecem acolhimento, como forma de salvaguardar o patrimônio público e evitar que, ao final, os próprios munícipes que, em princípio, já são vítimas das ilegalidades apontadas, sejam novamente atingidos por não serem localizados bens do requerido para o ressarcimento que venha a ser, possivelmente, determinado no final do processo.

ANTE O EXPOSTO, com arrimo no art. 300 do CPC, e por ser a medida reversível a qualquer tempo, concedo, em parte, a tutela provisória de urgência para determinar:

1. A indisponibilidade de bens do requerido, que corresponda a R$ 123.000,00 (cento e vinte e três mil reais), por meio das ferramentas Sisbajud e Renajud.

Sendo insuficiente ou infrutífera a tentativa, oficiem-se aos Cartórios de Registro Imobiliário de Picos/PI e Teresina/PI para, em caso de existência de imóveis em nome do requerido, proceder a averbação da indisponibilidade, com obrigatoriedade de remessa da(s) certidão(ões) atualizadas em 15 dias, respeitado o limite acima indicado.

Intimem-se as partes para ciência da decisão e cite-se o requerido para contestar a presente Ação, no prazo do art. 335, do CPC.

Expedientes necessários.

Cumpra-se com URGÊNCIA”. 

Inicialmente, faz-se necessário destacar a natureza secundum eventum litis do recurso de agravo de instrumento, no sentido de que o seu objeto de apreciação deve limitar-se ao conteúdo da decisão guerreada, sem qualquer incursão nos demais pontos relacionados ao mérito da causa, sob pena de supressão da instância ínsita ao primeiro grau.

Assim, por não comportar a ampla devolutividade da matéria sob litígio, no caso em apreço, resta inviável qualquer análise sobre a prática ou não de ato de improbidade administrativa, cuja apreciação fica reservada à cognição exauriente do Juízo a quo, após a devida instrução probatória, limitando-se este Juízo ad quem a verificar se estão presentes, in casu, os requisitos autorizadores para a decretação da indisponibilidade dos bens do agravante

O deferimento de liminar de indisponibilidade de bens na Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa encontra previsão no artigo 37, §4º, da CF e, na redação anterior da Lei nº 8.429/1992, encontrava-se em seu art. 7º, parágrafo único, prevalecendo, à época, o entendimento segundo o qual o instrumento prescrito neste último dispositivo tinha natureza de tutela de evidência, dispensando até mesmo a presença do periculum in mora, que, nessa fase, militava a favor da sociedade. 

Todavia, com o advento da Lei 14.230/21, e de acordo com as novas disposições do art. 16, e seus parágrafos, da Lei 8.429/92, restou afastada a natureza jurídica de tutela de evidência especial da medida de indisponibilidade de bens na ação de improbidade. Isso porque, de acordo com a nova sistemática, um dos requisitos para o seu deferimento é a demonstração no caso concreto do perigo de dano irreparável ou com a presença de risco ao resultado útil do processo (art. 16, § 3º), não podendo a urgência ser presumida (art. 16, § 4º, parte final). E ainda, o §8º do art. 16 dispõe que aplica-se a ela, no que for cabível, o regime da tutela provisória de urgência (tutela de urgência cautelar), nos exatos termos do artigo 300 do Código de Processo Civil. 

Senão vejamos os dispositivos aludidos:

Lei nº 8.429/92 (com redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Art. 16. Na ação por improbidade administrativa poderá ser formulado, em caráter antecedente ou incidente, pedido de indisponibilidade de bens dos réus, a fim de garantir a integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito.       

§ 1º (Revogado).   

§ 1º-A O pedido de indisponibilidade de bens a que se refere o caput deste artigo poderá ser formulado independentemente da representação de que trata o art. 7º desta Lei.     

§ 2º Quando for o caso, o pedido de indisponibilidade de bens a que se refere o caput deste artigo incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.     

§ 3º O pedido de indisponibilidade de bens a que se refere o caput deste artigo apenas será deferido mediante a demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, desde que o juiz se convença da probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento nos respectivos elementos de instrução, após a oitiva do réu em 5 (cinco) dias.     

§ 4º A indisponibilidade de bens poderá ser decretada sem a oitiva prévia do réu, sempre que o contraditório prévio puder comprovadamente frustrar a efetividade da medida ou houver outras circunstâncias que recomendem a proteção liminar, não podendo a urgência ser presumida.        

§ 5º Se houver mais de um réu na ação, a somatória dos valores declarados indisponíveis não poderá superar o montante indicado na petição inicial como dano ao erário ou como enriquecimento ilícito.    

§ 6º O valor da indisponibilidade considerará a estimativa de dano indicada na petição inicial, permitida a sua substituição por caução idônea, por fiança bancária ou por seguro-garantia judicial, a requerimento do réu, bem como a sua readequação durante a instrução do processo.

§ 7º A indisponibilidade de bens de terceiro dependerá da demonstração da sua efetiva concorrência para os atos ilícitos apurados ou, quando se tratar de pessoa jurídica, da instauração de incidente de desconsideração da personalidade jurídica, a ser processado na forma da lei processual.

§ 8º Aplica-se à indisponibilidade de bens regida por esta Lei, no que for cabível, o regime da tutela provisória de urgência da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil). 

§ 9º Da decisão que deferir ou indeferir a medida relativa à indisponibilidade de bens caberá agravo de instrumento, nos termos da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil).

§ 10. A indisponibilidade recairá sobre bens que assegurem exclusivamente o integral ressarcimento do dano ao erário, sem incidir sobre os valores a serem eventualmente aplicados a título de multa civil ou sobre acréscimo patrimonial decorrente de atividade lícita.

§ 11. A ordem de indisponibilidade de bens deverá priorizar veículos de via terrestre, bens imóveis, bens móveis em geral, semoventes, navios e aeronaves, ações e quotas de sociedades simples e empresárias, pedras e metais preciosos e, apenas na inexistência desses, o bloqueio de contas bancárias, de forma a garantir a subsistência do acusado e a manutenção da atividade empresária ao longo do processo.

§ 12. O juiz, ao apreciar o pedido de indisponibilidade de bens do réu a que se refere o caput deste artigo, observará os efeitos práticos da decisão, vedada a adoção de medida capaz de acarretar prejuízo à prestação de serviços públicos.

§ 13. É vedada a decretação de indisponibilidade da quantia de até 40 (quarenta) salários mínimos depositados em caderneta de poupança, em outras aplicações financeiras ou em conta-corrente.

§ 14. É vedada a decretação de indisponibilidade do bem de família do réu, salvo se comprovado que o imóvel seja fruto de vantagem patrimonial indevida, conforme descrito no art. 9º desta Lei. 

 

Assim, em face de sua natureza cautelar e, portanto, de seu caráter de reversibilidade, passou o legislador a exigir a presença dos requisitos inerentes à tutela de urgência — probabilidade de dano e perigo na demora — para a respectiva decretação, de modo que a imposição de tais medidas nas ações de improbidade administrativas depende da comprovação contemporânea e simultânea de ambos os requisitos, sob pena de indeferimento ou de reversão da medida, neste último caso quando decretadas antes da vigência da Lei 14.230/21.

Observa-se que na decisão recorrida o magistrado a quo, ao deferir a medida constritiva por meio do provimento cautelar, afirmou a existência indícios de que o requerido, à frente da Prefeitura Municipal de Geminiano – Piauí, causaram prejuízos ao erário. Em sua fundamentação, pautou-se pela orientação jurisprudencial então dominante de que o perigo de demora decorria de presunção legal (art. 7º da Lei n.º 8.429/1992); e que “a indisponibilidade de bens serve como forma assecuratória do ressarcimento do erário, independente da comprovação de dilapidação do patrimônio pela pessoa investigada”.

Esta Corte possui precedentes considerando temerário determinar o bloqueio de bens dos agravados sem a necessária dilação probatória, dada a gravidade das consequências da medida constritiva. Vejamos:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. INDEFERIDO. MANTIDA A DECISÃO AGRAVADA. 

1. Nos termos do art. 7º da Lei nº 8.429/1992, a concessão de medida cautelar de indisponibilidade de bens pressupõe fortes indícios de responsabilidade pela prática de ato ímprobo que cause dano ao erário, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo, atendendo ao disposto no §4º, do art. 37, da Constituição Federal; 

2. Destarte, a medida liminar de indisponibilidade de bens visa preservar uma futura recomposição do erário em decorrência do aviltamento pela conduta do agente ímprobo, exigindo a demonstração do fumus boni iuris, que, no caso em espeque, corresponde à existência de fundados indícios da prática do ato de improbidade administrativa; 

3. É cediço que a medida pretendida, pelo seu caráter marcadamente drástico e invasivo, desafia indícios robustos da responsabilidade, sob o risco de se permitir constrangimento desnecessário de bens do processado; 

4. Temerário seria determinar o bloqueio de bens dos agravados sem a necessária dilação probatória, levando-se em conta, ainda, que a possibilidade de inexigibilidade de licitação estar prevista em lei; 

5. Agravo conhecido, porém improvido. Decisão unânime. 

(TJPI | Agravo de Instrumento Nº 0750199-12.2020.8.18.0000 | Relator: Joaquim Dias De Santana Filho | 6ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO | Data de Julgamento: 12/03/2021 )

O Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp. 1.366.721.⁄BA, sob a sistemática dos Recursos Repetitivos, estabeleceu ser imprescindível a demonstração dos seguintes elementos:

(a) sejam demonstrados fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que tenha causado lesão ao patrimônio público ou ensejado enriquecimento ilícito;

(b) seja adequadamente fundamentada pelo Magistrado, sob pena de nulidade (art. 93, IX da Constituição Federal);

(c) esteja dentro do limite suficiente, podendo alcançar tantos bens quantos forem necessários a garantir o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, levando-se em consideração, ainda, o valor de possível multa civil como sanção autônoma; e

(d) seja resguardado o valor essencial para subsistência do indivíduo.

Cumpre ressaltar que o simples ajuizamento da ação civil pública por ato de improbidade não é suficiente para implicar a indisponibilidade de bens dos envolvidos. É cediço que a medida pretendida, pelo seu caráter marcadamente drástico e invasivo, desafia indícios robustos da responsabilidade, sob o risco de se permitir constrangimento desnecessário de bens do processado. Analisando a documentação anexada pelo Agravante, lê-se no parecer conclusivo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação de Id. 4084764:

“VII - Conclusão

7.1 Considerando o disposto neste Parecer, e com o vencimento do prazo concedido nos Ofícios encaminhados aos responsáveis, sugerimos a aprovação com ressalva do valor de R$ 121.130,35 e a não aprovação do valor de R$ 639,65. [...]

7.2 Sugerimos, ainda, a adoção das medidas cabíveis para recuperação do débito apurado, no valor R$ 639,65”.

A medida de indisponibilidade dos bens do agravante não demonstra, portanto, ter guardado proporcionalidade com o pretendido ressarcimento do suposto prejuízo advindo da conduta, a qual, segundo consta na documentação acostada é na ordem de R$ 639,65 (seiscentos e trinta e nove reais e sessenta e cinco centavos).

Nesse contexto, considerando a séria repercussão da medida em face do patrimônio do agravante, entendo necessária a reforma da decisão monocrática de primeiro grau, ora agravada.

DISPOSITIVO

Em face do exposto, CONHEÇO do Agravo de Instrumento e DOU PROVIMENTO para reformar a decisão de primeiro grau, afastando a medida de indisponibilidade de bens decretada nos autos da Ação de Improbidade nº 0801635-74.2021.8.18.0032 em face do agravante.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

 

 

Teresina, 22/03/2023