EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATRASO NA APRESENTAÇÃO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS PELA VIA ELETRÔNICA. ANO 2009. PRESTAÇÕES DE CONTAS APRESENTADAS DE MODO CONVENCIONAL E APROVADAS PELO TCE/PI. AUSÊNCIA DE PROVAS DO DOLO GENÉRICO OU ESPECÍFICO. CONDUTA ÍMPROBA NÃO EVIDENCIADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. No caso em foco, o ato tido como ímprobo se refere ao atraso quanto a apresentação da prestação de contas pelo requerido na condição de ex-prefeito do Município de Cajueiro da Praia – PI no ano de 2009, na medida que as versões eletrônicas do balancete daquele ano foram entregues apenas em agosto de 2010. 2. De fato, os autos atestam que o apelante deixou de apresentar apenas a via eletrônica da prestação de contas durante o ano de 2009, tendo sido, todavia, apresentadas as vias físicas devidamente protocoladas, cujas prestações de contas foram aprovadas pelo TCE/PI. 3. A sentença recursada condenou o apelante em Perda da função pública; Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 3 (três) anos; Pagamento de multa civil no valor de 2 (duas) remunerações mensais e, por fim, proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, pelo prazo de 3 (três) anos. 4. O Ministério Público alega que ocorreu a prática de ato que configura a improbidade administrativa. 5. Na verdade, de acordo com os preceitos legais, art. 11, da Lei nº 8.429/92, constatada a ofensa à lei é o bastante para o reconhecimento da improbidade, sendo irrelevante a existência de dano quando confirmada a violação aos princípios administrativistas. 6. Examinando os autos, evidencia-se que as provas que delineiam a conduta do recorrente são contundentes, visto que houve o atraso na apresentação da prestação de contas apenas na modalidade eletrônica, as quais foram apresentadas regularmente na forma convencional. 7. Mesmo assim, a improbidade administrativa se associa à noção de desonestidade, de má-fé do agente público como enuncia os precedentes do e. STJ: “I. Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "para a configuração do ato de improbidade prevista no art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, sendo necessário demonstrar a má-fé ou o dolo genérico na prática de ato tipificado no aludido preceito normativo" (STJ, AgRg no REsp 1.223.106/RN, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 20/11/2014). 8.. Assim, é imprescindível a prova do dolo genérico ou específico do Prefeito, associada ao enriquecimento ilícito, que justifique o atraso na prestação de contas para que possa configurar ato de improbidade administrativa amoldada à tipologia do artigo 11 da Lei nº 8.429/1992. 9. Assim, mero retardo na apresentação das prestações de contas, apenas na modalidade eletrônica, não se subsume a uma conduta ímproba. 10. Do exposto e o mais que dos autos consta, em desacordo com o opinativo ministerial voto pelo conhecimento e provimento do apelo para reformar a sentença recorrida, dando-se pela improcedência da ação em sua origem, o que faço com escopo no art. 487, I, CPC. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000738-13.2012.8.18.0059 - Relator: JOSE JAMES GOMES PEREIRA - Vice-Presidência do Tribunal de Justiça - Data 15/02/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 2ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0000738-13.2012.8.18.0059

APELANTE: GIRVALDO ALBUQUERQUE DA SILVA

Advogado(s) do reclamante: MAURO OQUENDO DO REGO MONTEIRO, JOSINO RIBEIRO NETO

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

RELATOR(A): Desembargador JOSÉ JAMES GOMES PEREIRA

 

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATRASO NA APRESENTAÇÃO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS PELA VIA ELETRÔNICA. ANO 2009. PRESTAÇÕES DE CONTAS APRESENTADAS DE MODO CONVENCIONAL E APROVADAS PELO TCE/PI. AUSÊNCIA DE PROVAS DO DOLO GENÉRICO OU ESPECÍFICO. CONDUTA ÍMPROBA NÃO EVIDENCIADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. No caso em foco, o ato tido como ímprobo se refere ao atraso quanto a apresentação da prestação de contas pelo requerido na condição de ex-prefeito do Município de Cajueiro da Praia – PI no ano de 2009, na medida que as versões eletrônicas do balancete daquele ano foram entregues apenas em agosto de 2010. 2. De fato, os autos atestam que o apelante deixou de apresentar apenas a via eletrônica da prestação de contas durante o ano de 2009, tendo sido, todavia, apresentadas as vias físicas devidamente protocoladas, cujas prestações de contas foram aprovadas pelo TCE/PI. 3. A sentença recursada condenou o apelante em Perda da função pública; Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 3 (três) anos; Pagamento de multa civil no valor de 2 (duas) remunerações mensais e, por fim, proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, pelo prazo de 3 (três) anos. 4. O Ministério Público alega que ocorreu a prática de ato que configura a improbidade administrativa. 5. Na verdade, de acordo com os preceitos legais, art. 11, da Lei nº 8.429/92, constatada a ofensa à lei é o bastante para o reconhecimento da improbidade, sendo irrelevante a existência de dano quando confirmada a violação aos princípios administrativistas. 6. Examinando os autos, evidencia-se que as provas que delineiam a conduta do recorrente são contundentes, visto que houve o atraso na apresentação da prestação de contas apenas na modalidade eletrônica, as quais foram apresentadas regularmente na forma convencional. 7. Mesmo assim, a improbidade administrativa se associa à noção de desonestidade, de má-fé do agente público como enuncia os precedentes do e. STJ: “I. Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "para a configuração do ato de improbidade prevista no art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, sendo necessário demonstrar a má-fé ou o dolo genérico na prática de ato tipificado no aludido preceito normativo" (STJ, AgRg no REsp 1.223.106/RN, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 20/11/2014). 8.. Assim, é imprescindível a prova do dolo genérico ou específico do Prefeito, associada ao enriquecimento ilícito, que justifique o atraso na prestação de contas para que possa configurar ato de improbidade administrativa amoldada à tipologia do artigo 11 da Lei nº 8.429/1992. 9. Assim, mero retardo na apresentação das prestações de contas, apenas na modalidade eletrônica, não se subsume a uma conduta ímproba. 10. Do exposto e o mais que dos autos consta, em desacordo com o opinativo ministerial voto pelo conhecimento e provimento do apelo para reformar a sentença recorrida, dando-se pela improcedência da ação em sua origem, o que faço com escopo no art. 487, I, CPC.

 

DECISÃO: “Acordam os componentes da 2ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em desacordo com o opinativo ministerial votar pelo conhecimento e provimento do apelo para reformar a sentença recorrida, dando-se pela improcedência da ação em sua origem, o que faço com escopo no art. 487, I, CPC, nos termos do voto do Relator.”

 

    RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta por GIRVALDO ALBUQUERQUE DA SILVA, qualificado nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo MM. Juiz de Direito da Comarca de Luís Correia-PI, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, ora apelado.

Na sentença, Id 754437, pag. 102/107, foi dado pela procedência da ação condenado o apelante nas sanções do artigo 12, inciso III, da Lei 8.429/92, assim especificadas: a) Perda da função pública; b) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 3 (três) anos; c) Pagamento de multa civil no valor de 2 (duas) remunerações mensais percebida pelo réu no período em que ocorreram os fatos, devidamente corrigida e, ao final, revertida para os cofres públicos do Município de Cajueiro da Praia / PI; d) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica de que seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos. Deixou de condenar o requerido ao ressarcimento do dano, vez que não houve prejuízo direto ao erário.

Inconformado o requerido apelou (d 754437, pag. 110/125), aduzindo que a sentença inova “admitindo que um simples atraso na prestação na via eletrônica da prestação de contas é motivo suficiente para caracterizar ato de improbidade administrativa, sendo irrelevante a análise da culpabilidade e da existência de má-fé”, em contrariedade ao entendimento firmado pelo STJ e TJ/PI.

Acentua que os autos atestam que o requerido “no exercício do cargo de Prefeito Municipal de Cajueiro da Praia – PI, deixou de apresentar apenas a via eletrônica da prestação de contas referentes aos meses de janeiro a março de 2009, tendo sido a via física devidamente protocolada”. Acrescenta que referidas prestações de contas foram aprovadas pelo TCE/PI e que o atraso na prestação não foi doloso, inexistindo, portanto, irregularidade formal, assim como ausente o ato de improbidade administrativa.

Defende a necessidade da existência, ao menos, de dolo genérico para configuração do ato dito improbo.

Depois de apontar ampla fundamentação requer o conhecimento e provimento do apelo para reformar a sentença, declarando a inexistência de ato administrativo.

O Ministério Público apresentou contrarrazões, (Id 754437, pag. 143/149), rechaçando os termos do recurso e pede o seu desprovimento.

Nesta instância o Ministério Público emitiu parecer, Id 4529069 opinando pelo desprovimento do apelo.

 

É o relatório.

Passo ao voto. 

 

 

Versam os autos sobre apelação cível interposta contra sentença que condenou o apelante por ato de improbidade administrativa, cujo recurso foi regularmente processado obedecendo-se aos requisitos necessários à sua admissibilidade.

Argumenta o Apelante que não praticou ato de improbidade administrativa a justificar a condenação imposta na sentença.

No caso em foco, o ato tido como ímprobo se refere ao atraso quanto a apresentação da prestação de contas pelo requerido na condição de ex-prefeito do Município de Cajueiro da Praia – PI no ano de 2009, na medida que as versões eletrônicas do balancete daquele ano foram entregues apenas em agosto de 2010.

De fato, os autos atestam que o apelante deixou de apresentar apenas a via eletrônica da prestação de contas durante o ano de 2009, tendo sido, todavia, apresentadas as vias físicas devidamente protocoladas, cujas prestações de contas foram aprovadas pelo TCE/PI.

No ponto, é de se consignar que o artigo 37, caput, § 4º, da Constituição Federal prevê os princípios básicos da Administração Pública, estabelecendo que a ofensa a tais princípios configura ato de improbidade.

Em face dessas circunstâncias, desencadeou a ação de improbidade da qual sobreveio a sentença, conclusiva pela procedência da pretensão ministerial, que em suas argumentações, sustentou a ocorrência de violação às normas capituladas no art. 11, inciso II e VI, da Lei nº 8.429/92, cuja penalidade, gera a gradação da improbidade punida com as penas do artigo 12, inciso III da LIA.

Os atos a ensejar o reconhecimento de improbidade administrativa, vêm descritos no art. 11, inciso, da Lei nº 8.429/92.

Por esse dispositivo tem-se que:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I – (omissis).

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

III – (omissis).

VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo.

(...).

O art. 37, caput, da Constituição Federal, estabelece que Administração Pública obedeça aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, cujos princípios indispensáveis à estruturação da Administração, sendo que as condutas praticadas por agente público em contrariedade a esses pressupostos causa dano à Administração, desde que o agente administrativo pratique ato com dolo ou culpa, uma vez que a própria Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92) especifica que o ato de improbidade administrativa se configura se importar em enriquecimento ilícito do agente público (art. 9º); que cause prejuízo ao erário (art. 10); e que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11).

No caso dos autos, o ato dito ímprobo, consiste apenas no atraso do pagamento dos salários dos servidores públicos municipais.

Da análise do conjunto probatório acostado aos autos, infere-se que a ex-prefeita, ora Apelante deixou de pagar em dia os salários do funcionalismo público municipal, tendo, inclusive, descumprindo Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o Ministério Público.

Com efeito, a conduta da ex-prefeita pode ser enquadrada na hipótese prevista no inciso II do artigo 11 da Lei nº 8.429/92, havendo a violação do dever de legalidade. Todavia, ainda que assim o seja, importa apurar se tal fato é suficiente a gerar a responsabilização e a punição prevista pela legislação correlata.

Nos termos do citado artigo 11 da LIA, constatada a ofensa à lei é o bastante para o reconhecimento da improbidade, sendo irrelevante a existência de dano quando confirmada a violação aos princípios administrativistas.

Mesmo assim, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça associa a improbidade administrativa à noção de desonestidade, de má-fé do agente público, visto que a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/92 somente se justifica quando o agente público, no seu agir, é refratário, provocando dano ao erário e recebendo correspondente vantagem em detrimento de Ente Público.

Não havendo enriquecimento ilícito e nem dano ao erário, mas mero atraso no pagamento dos salários, sem que ocorra o dolo e o prejuízo para o Poder Público, ainda que no campo doutrinário, não há que se falar em improbidade administrativa.

Na lição de PRADO¹ (2001:126), “A violação dos deveres enumerados [art. 11] deverá ser sempre dolosa, vale dizer, a conduta do agente público precisa caracterizar-se como violação consciente desses deveres”.

A esta conclusão se chegou, também, pela análise sistemática do texto. Afinal, sendo três as modalidades de ilícito e se em apenas uma há a menção de que ele se concretiza com a culpa, este fato indicaria que os demais não se contentam com ela, exigindo o dolo.

MARCELO FIGUEIREDO² (1995:60), conjecturando acerca da excessiva generalidade do art. 11, destaca que esse dispositivo equipara o ato ilegal ao ato de improbidade, acentuando que:

Será preciso esforço doutrinário para trazer aos seus limites o conceito de improbidade. O art. 11, tal como redigido, afirma o que constitui ato de improbidade: é ato de improbidade praticar ações ou omissões que violem a ... legalidade. Assim, temos que, em princípio (segundo a lei), improbidade = violação à legalidade. Não é correta a lei e destoa dos conceitos constitucionais. Ademais, não pode o legislador, a pretexto de dar cumprimento à Constituição, juridicizar e equiparar legalidade a improbidade.

Nos dizeres de EMERSON GARCIA E ROGÉRIO PACHECO ALVES³ (2008:267), tem-se que:

Partindo-se da premissa de que a responsabilidade objetiva pressupõe normatização expressa neste sentido, consta-se que: a) a prática dos atos de improbidade previstos nos arts. 9º e 11 exige o dolo do agente; b) a tipologia inserida no art. 10 admite que o ato seja praticado com dolo ou com culpa; c) o mero vínculo objetivo entre a conduta do agente e o resultado ilícito não é passível de configurar a improbidade.

Nessa senda, é de se admitir que só ocorra o ato ilícito previsto na lei de improbidade administrativa quando ficar comprovado que o agente público agiu com dolo ou culpa, enriquecendo-se, provocando dano material ao erário.

Da análise dos autos, verifico que não há prova de qualquer ato de desonestidade praticado pela Apelada na conduta considerada ilícita. Houve apenas o atraso no pagamento dos salários

Assim, a alegada infração é, no mínimo, de duvidosa caracterização, já que não existem nos autos elementos suficientes para ensejar a procedência da ação de improbidade proposta, exatamente por que ausente o dolo e a má-fé, assim como o prejuízo ao erário municipal.

A propósito trago à colação posicionamento jurisprudencial recente do e. STJ, assim ementado:

Ementa: ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO. REPASSE DE VERBAS FEDERAIS. INTEMPESTIVA PRESTAÇÃO DE CONTAS. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE, À LUZ DA PROVA DOS AUTOS, CONCLUIU PELA AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO E PELA REGULARIDADE NA APLICAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. I. Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, sendo necessário demonstrar a má-fé ou o dolo genérico na prática de ato tipificado no aludido preceito normativo" (STJ, AgRg no REsp 1.223.106/RN, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 20/11/2014). Em igual sentido: STJ, AgRg no AREsp 488.007/RN, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 14/05/2014; AgRg no AREsp 526.507/PE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 19/08/2014. II. Na hipótese, o Tribunal de origem, após exame das provas e circunstâncias fáticas da causa, na qual se apurou a correta aplicação dos recursos oriundos do repasse de verba federal, decidiu que "não ficou demonstrada a conduta dolosa do agente, por ato de improbidade, que atente contra os princípios da administração, consistente em omissão do dever de prestar ou a prestação de contas tardia, sendo, por conseguinte, descabida condenação do agente como incurso nas reprimendas do art. 12, III, da LIA". A sentença - confirmada pelo acórdão ora recorrido - registrou que "não há nenhuma dúvida que o réu, enquanto Prefeito de Novo Lino, não apresentou no tempo devido prestação de contas dos valores recebidos do Programa Sentinela, em 2004, contudo resta verificar a presença de desonestidade, má-fé em sua conduta. Nos autos não há prova de que o réu tenha descumprido o dever de prestar contas por desonestidade ou má-fé, tanto que nos itens 7/10 da manifestação do Tribunal de Contas, as contas foram consideradas compatíveis com os recursos financeiros do Programa Sentinela (fls. 157/159) (...). Com efeito, denoto que as provas documentais aqui colacionadas (fls. 101/154;157/161) são suficientes para formar meu convencimento, levando-me a crer que a omissão do réu em prestar contas não foi praticada por desonestidade, mas por desorganização e/ou negligência, o que afasta a existência de improbidade administrativa". III. Nesse contexto, infirmar os fundamentos do acórdão, para acolher a pretensão do agravante e reconhecer a prática de ato de improbidade administrativa, demandaria o reexame de matéria fática, o que é vedado, em Recurso Especial, nos termos da Súmula 7/STJ. IV. Agravo Regimental improvido.( AgRg no AREsp 522831 / AL AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL 2014/0127350-8. Relator(a): Ministra ASSUSETE MAGALHÃES (1151). Órgão Julgador. T2 - SEGUNDA TURMA. Data do Julgamento. 10/03/2016. Data da Publicação/Fonte. DJe 17/03/2016). (Negrito é nosso).

Evidencia-se que a jurisprudência da Corte Superior de Justiça é no sentido de que para a configuração do ato de improbidade prevista no art. 11, VI, da Lei nº 8.429/92, não basta o mero atraso no pagamento dos salários do servidor municipal, sendo necessário demonstrar a má-fé ou o dolo genérico na prática de ato tipificado no aludido preceito normativo, situação não configurada na espécie.

Vislumbra-se, assim, que a pura incidência nos artigos citados não é suficiente para penalizar o sujeito ativo nos termos da norma. Imprescindível assim, a configuração do prejuízo ao erário e a má-fé do agente.

Ora, sem olvidar os deveres do administrador de obediência aos princípios constitucionais, não há como considerar ímprobo o ato descrito nos autos, visto que, não houve má-fé do Apelante em atrasar a apresentação da prestação de contas, apenas na modalidade eletrônica. À evidência, a conduta do requerido não se caracteriza como ato desonesto, tampouco lesivo ao patrimônio público.

De fato, é algo irregular atrasar a apresentação da prestação de contas, fato que não ocorreu, visto que o apelante apresentou-as na modalidade convencional, não havendo o dolo genérico ou específico.

No ponto, a jurisprudência em nossos tribunais assim se manifesta:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER CUMULADA COM IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E PEDIDO DE LIMINAR. ATRASO NO PAGAMENTO DE SALÁRIO DE SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. AUSÊNCIA DE PROVAS DO DOLO GENÉRICO OU ESPECÍFICO. CONDUTA ÍMPROBA NÃO EVIDENCIADA. I- É imprescindível a prova do dolo genérico ou específico do Prefeito, associada ao enriquecimento ilícito, que justifique o atraso no pagamento do salário dos servidores públicos para que possa configurar ato de improbidade administrativa amoldada à tipologia do artigo 11 da Lei federal n° 8.429/1992. II- Mero retardo na quitação das verbas de natureza alimentar não se subsume a uma conduta ímproba. III- Sentença de improcedência mantida. APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA. (ProcessoA 04373835320128090113 - Órgão Julgador: 6A CAMARÁ CIVEL^ Partes APELANTE: MINISTÉRIO PUBLICO, APELADO: RONAN ROSA BATISTA E OUTRO - Publicação: DJ 2125 05/10/2016 - Julgamento: 27 de Setembro de 2016 - Relator: DR(A). MARCUS DA COSTA FERREIRA). [n. g.]

Remarque-se que o administrador público deve apresentar as prestações de contas com regularidade. Contudo, mero atraso na modalidade então exigida, sem qualquer intenção dolosa, associado a ausência de prejuízo ao erário, evidencia-se a inexistência de ato de improbidade administrativa.

Do exposto e o mais que dos autos consta, em desacordo com o opinativo ministerial voto pelo conhecimento e provimento do apelo para reformar a sentença recorrida, dando-se pela improcedência da ação em sua origem, o que faço com escopo no art. 487, I, CPC.

É o voto.

Des. José James Gomes Pereira

Relator