PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRAMA DE MELHORIA DO ACESSO E DA QUALIDADE DA ATENÇÃO BÁSICA (PMAQ-AB). MUNICÍPIO DE COLÔNIA DO GURGUÉIA/PI. LEI MUNICIPAL Nº 252/2015. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CUMPRIMENTO DE METAS. BASE DE CÁLCULO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO LOCAL. ENTENDIMENTO STF. 1. O Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB condiciona-se ao recebimento de incentivo financeiro pago pelo Governo Federal, sendo imprescindível que o município atinja metas previamente determinadas, bem como à satisfação de metas a serem impostas aos respectivos servidores, o que não ficou demonstrado nos autos. 2. Com efeito, os requisitos impostos pela Lei Municipal 252/2015 são fatos constitutivos do direito da autora, ora Apelante, que não se desincumbiu de comprová-los, consoante disposto no art. 373, I, do CPC. 3. Noutro norte, consoante entendimento firmado pelo STF (SV-4), é vedado ao Poder Judiciário fixar base de cálculo diversa às vantagens conferidas aos servidores públicos, não se impedindo, entretanto, havendo expressa previsão legal, que se reconheça base de cálculo diversa, o que não se verifica no caso em comento. 4. Recurso conhecido, mas não provido. Sentença mantida. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000242-45.2018.8.18.0100 - Relator: EDVALDO PEREIRA DE MOURA - 5ª Câmara de Direito Público - Data 23/02/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 5ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0000242-45.2018.8.18.0100

APELANTE: SUELI GUARINO DE BRITO SILVA

Advogado(s) do reclamante: VICTOR NAGIPHY ALBANO DE OLIVEIRA, FLAVIO ALMEIDA MARTINS, PATRICIA MARTINS DA ROCHA BARROS

APELADO: MUNICIPIO DE COLONIA DO GURGUEIA
REPRESENTANTE: MUNICIPIO DE COLONIA DO GURGUEIA

Advogado(s) do reclamado: LARISSA ILANA SOARES LOPES RIBEIRO GONCALVES, PAULO HENRIQUE BEZERRA DA SILVA

RELATOR(A): Desembargador EDVALDO PEREIRA DE MOURA

EMENTA

 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRAMA DE MELHORIA DO ACESSO E DA QUALIDADE DA ATENÇÃO BÁSICA (PMAQ-AB). MUNICÍPIO DE COLÔNIA DO GURGUÉIA/PI. LEI MUNICIPAL Nº 252/2015. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CUMPRIMENTO DE METAS. BASE DE CÁLCULO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO LOCAL. ENTENDIMENTO STF.

1. O Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB condiciona-se ao recebimento de incentivo financeiro pago pelo Governo Federal, sendo imprescindível que o município atinja metas previamente determinadas, bem como à satisfação de metas a serem impostas aos respectivos servidores, o que não ficou demonstrado nos autos.

2. Com efeito, os requisitos impostos pela Lei Municipal 252/2015 são fatos constitutivos do direito da autora, ora Apelante, que não se desincumbiu de comprová-los, consoante disposto no art. 373, I, do CPC.

3. Noutro norte, consoante entendimento firmado pelo STF (SV-4), é vedado ao Poder Judiciário fixar base de cálculo diversa às vantagens conferidas aos servidores públicos, não se impedindo, entretanto, havendo expressa previsão legal, que se reconheça base de cálculo diversa, o que não se verifica no caso em comento. 

4. Recurso conhecido, mas não provido. Sentença mantida.

ACÓRDÃO

 Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHEÇO da APELAÇÃO CÍVEL, por atender aos requisitos legais de admissibilidade, mas NEGO-LHE PROVIMENTO,  a fim de manter a sentença recorrida em sua integralidade. E, com fulcro no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro em 2% (dois por cento) os honorários fixados na sentença, passando do valor de 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa para 12% (doze por cento), suspendendo-se a cobrança dos valores pelo prazo de 5 (cinco) anos, ou até ser comprovada a possibilidade em arcar com a condenação aplicada, nos termos do art. 98, § 3º do CPC, sem parecer ministerial, na forma do voto do Relator.

 

RELATÓRIO

Trata-se de Recurso de Apelação interposto por Sueli Guarino de Brito Silva contra a sentença proferida pelo juízo da Vara Única da Comarca de Manoel Emídio/PI nos autos da Ação de Cobrança c/c Tutela de Urgência por ela ajuizada em desfavor do Município de Colônia do Gurguéia/PI.

A sentença impugnada julgou totalmente improcedentes os pedidos da autora, ora apelante, visto que a gratificação pretendida (Prêmio de Qualidade e Inovação - PMAQ-AB), instituída pela Lei Municipal 252/2015, previa, expressamente, dois pressupostos para que fosse recebida, os quais a autora não comprovou o efetivo preenchimento, bem como há vedação de incorporação ao vencimento. Ademais, quanto à base de cálculo do adicional de insalubridade, o magistrado a quo entendeu que o pedido autoral ia de encontro ao que dispõe a Súmula Vinculante nº 04, ante a ausência de legislação local (ID n. 7237517).

Irresignada, a autora interpôs o presente recurso, alegando, em suma, o ônus da prova do réu em demonstrar a inadequação do pagamento do PMAQ-AB, logo, aduz que o requerido deve proceder com o pagamento desde quando a gratificação fora suprimida, bem como renovou os pedidos da exordial acerca da base de cálculo do adicional de insalubridade, a qual não é calculada sobre o seu salário base, como determina lei federal (ID n. 7237521).

Regularmente intimado, o Município apelado apresentou contrarrazões pugnando, em síntese, pela manutenção da sentença de primeiro grau (ID n. 7237530).

Encaminharam-se os autos ao Ministério Público Superior, que, por sua vez, deixou de apresentar parecer meritório, ante a ausência de interesse público que justificasse a sua intervenção (ID n. 8301000).

É o relatório. 

VOTO

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Verifica-se que as partes são legítimas e a recorrente possui interesse recursal. O recolhimento de custas é dispensado, visto que a apelante é beneficiária da justiça gratuita (ID n. 7236553). A peça foi interposta tempestivamente (ID n. 7237533).

Sendo assim, conheço do recurso, por estarem presentes os pressupostos de admissibilidade.

 

II. DO MÉRITO

Segundo consta da exordial, a Apelante é servidora pública municipal, sendo admitida em 2008 para exercer o cargo de Agente Comunitária de Saúde. Aduz que, em razão de seu compromisso com o trabalho, vinha recebendo gratificação decorrente do Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica-PMAQ-AB, incentivo dado a todo e qualquer servidor da área da saúde, porém, a partir de janeiro de 2017, tal valor fora suprimido de sua remuneração.

Acrescenta que o valor do adicional de insalubridade que recebe não é calculado sobre o salário base, como determina a legislação federal pertinente, fato que a levou a ajuizar Ação de Cobrança, que julgada improcedente, originou o presente recurso.

Em que pese os argumentos trazidos, não assiste razão à Apelante.

O Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB) foi instituído pela Portaria nº 1.654/2011, do Ministério da Saúde, que assim dispõe no seu artigo 1º, in verbis:

 

“Art. 1º - Fica instituído o Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB), com o objetivo de induzir a ampliação do acesso e a melhoria da qualidade da atenção básica, com garantia de um padrão de qualidade comparável nacional, regional e localmente de maneira a permitir maior transparência e efetividade das ações governamentais direcionadas à Atenção Básica em Saúde.”

[...]

 

Com efeito, integrando esse programa de incentivo, foi proposto um conjunto de estratégias de qualificação, acompanhamento e avaliação do trabalho das equipes de saúde, ficando estabelecido também o aumento do repasse de recursos do incentivo federal para os municípios participantes que atingirem melhora no padrão de qualidade no atendimento.

A Lei Municipal nº 252/2015 que versa sobre o Prêmio de Qualificação e Inovação – PMAQ, assim dispõe nos artigos 2º, 3º, 8º, 9º e 10, in litteris:

 

Art. 2º - O incentivo financeiro por equipe contratualizada, aqui denominado Prêmio de Qualidade e Inovação – PMAQ/AB, previsto no Programa de Melhoria do Acesso a Qualidade da Atenção Básica – PMAQ/AB será repassado pelo Ministério da Saúde ao município de Colônia do Gurguéia-PI, caso o mesmo atinja as metas e resultados previstos no § 2º ao Art. 8º da portaria GM/MS n 1.654, combinado com a portaria GM/MS nº 866/2012, que altera também as regras de classificação da certificação das equipes participantes do programa.

Art. 3º - Fazendo o município jus ao recebimento dos valores fixados no PMAQ-AB por equipe em decorrência do preenchimento de metas previstas na Portaria 1.654/2011, combinado com a portaria GM/MS nº 866/2012, que altera também as regras de classificação da certificação das equipes participantes do programa, o montante recebido será destinado da seguinte forma:

I - 40% (quarenta por cento) será destinado a melhor estruturação da Atenção Básica Municipal.

II - 60% (sessenta por cento) deverá ser pago aos trabalhadores lotados nas referidas unidades, independentes dos vínculos dos mesmos com o município, sob a forma de Prêmio de Qualidade e Inovação - PMAQ-AB.

§ 1º - Considerando como sendo 100% o percentual constante no – PMAQ/EAB (Estratégia Atenção Básica) do inciso II do “caput” deste artigo.

I - 55% (cinquenta e cinco por cento) serão destinados aos profissionais de nível superior lotados nas equipes de saúde da família, Médicos e Enfermeiro.

II - 15% (quinze por cento) serão destinados aos profissionais de nível médio lotados nas Equipes de Saúde da Família, Técnicos em Enfermagem.

III - 30% (trinta por cento) serão destinados aos profissionais de nível médio lotados nas equipes de saúde da família –Agentes Comunitários de Saúde.

[...]

Art. 8º - Os valores correspondentes aos percentuais do Prêmio de qualidade e inovação PMAQ/AB serão repassados conforme repasse do Ministério da Saúde aos servidores do município que fizerem jus ao prêmio.

Art. 9º - Em caso de desistência ou afastamento do serviço ou não obtenção das metas, seja em qualquer circunstância, o servidor perderá o direito ao Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB, sendo o valor do prêmio redividido entre seus pares.

Art. 10 - O Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB em nenhuma hipótese incorpora ao salário do servidor, sendo a sua natureza jurídica estritamente indenizatória.”

 

A presente Lei cria no âmbito Municipal o Prêmio de Qualidade e Inovação - PMAQ/AB pago aos trabalhadores, equipes e gestão, que prestam serviço na Estratégia Saúde da Família no Município, segundo critérios definidos.

Conforme se depreende dos artigos 2º, 3º e 4º, da Lei Municipal nº 252/2015, o Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ-AB pressupõe o cumprimento de metas, tanto pelo ente municipal contemplado, quanto pela equipe de Saúde da Família do Município beneficiário.

Além disso, o artigo 8º da referida Lei edilícia dispõe que os valores correspondentes aos percentuais do Prêmio de Qualidade e Inovação - PMAQ/AB serão repassados, conforme repasse do Ministério da Saúde aos servidores do município que fizerem jus ao prêmio.

O Artigo 9º do mesmo diploma legal dispõe que “em caso de desistência ou afastamento do serviço ou não obtenção das metas, seja em qualquer circunstância, o servidor perderá o direito ao Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB, sendo o valor do prêmio redividido entre seus pares”, o que deixa claro que o cumprimento de metas pelo servidor é requisito para o recebimento do citado prêmio.

Por conseguinte, caberia à Apelante comprovar o cumprimento das metas pelo Município de Colônia do Gurguéia/PI, bem como o cumprimento das metas legais estabelecidas aos servidores.

Ora, incumbe ao Autor o ônus de provar o fato constitutivo de seu direito conforme art. 373 do CPC, in litteris:

 

“Art. 373. O ônus da prova incumbe:

I - ao autor, quanto ao fato constitutivo de seu direito;

II - ao réu, quanto à existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor.”

 

Como aponta Daniel Assumpção, o CPC adotou o sistema misto de distribuição do ônus da prova. Isso significa que ainda permanece a regra distribuição estática do ônus da prova, incumbindo ao autor provar os fatos constitutivos do seu direito e ao réu provar os fatos impeditivos, modificativos, extintivos do direito do autor. (in ASSUMPÇÃO NEVES, Daniel Amorim, Manual de Direito Processual Civil, Editora Jus Podium, SP, 8ª ed., p. 657).”

Noutros termos, a Apelante não comprovou os fatos constitutivos de seu direito, quais sejam, o cumprimento das metas estabelecidas para fazer jus ao recebimento dos recursos. Como se pode perceber, de acordo com a própria legislação alhures citada, o Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB não se incorpora ao salário do servidor, sendo a sua natureza jurídica estritamente indenizatória.

Quanto ao adicional por insalubridade, o Supremo Tribunal Federal reconhece que em caso de omissão legislativa, deve o ente municipal utilizar o salário mínimo como base de cálculo para o Adicional de Insalubridade, acrescentando que o indexador não pode ser substituído por decisão judicial. Nesse sentido é assente na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, consoante os seguintes precedentes demonstrativos, in litteris:

RECLAMAÇÃO – ALEGADA TRANSGRESSÃO AO TEOR DA SÚMULA VINCULANTE Nº 04/STF – DETERMINAÇÃO, PELO PODER JUDICIÁRIO, DE SUBSTITUIÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE (SALÁRIO MÍNIMO PARA VENCIMENTO BÁSICO) – INADMISSIBILIDADE – PRECEDENTES – RECLAMAÇÃO PROCEDENTE (Rcl n. 41.284, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 15.10.2020). 

AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. ALEGADA AFRONTA À SÚMULA VINCULANTE N. 4. FIXAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. OMISSÃO LEGISLATIVA DO MUNICÍPIO. INDEXADOR QUE NÃO PODE SER SUBSTITUÍDO POR DECISÃO JUDICIAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (Rcl n. 38.128-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 4.3.2020).

 Nesse sentido também entende este E. Tribunal:

 

APELAÇÃO. DIREITO A PRÊMIO DE QUALIDADE. NÃO COMPROVAÇÃO DOS REQUISITOS. IMPOSSIBILIDADE. ALTERAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. AUSÊNCIA DE NORMA MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE. SENTENÇA MANTIDA. (...) XI. No mesmo sentido, quanto à base de cálculo do adicional de insalubridade, entende-se que, ainda que tenha previsão constitucional, por se tratar de norma de eficácia limitada, depende de regulamentação de lei municipal, o que não se verifica nos autos, razão pela qual, nos termos da sentença a quo, é vedado ao Poder Judiciário fixar base de cálculo diversa às vantagens conferidas aos servidores públicos. XII. Recurso conhecido e improvido. (TJ/PI - APC 0000268-43.2018.8.18.0100. Relator: Eulália Maria Pinheiro. Julgamento: 28/10/2022. Órgão: 6ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO) 

Desse modo, extrai-se dos autos que não merece reparo a sentença recorrida, considerando que até que sobrevenha lei alterando a base de cálculo, pode o Município adotar o salário mínimo como base de cálculo do adicional pleiteado, nos termos do que vem decidindo o Supremo Tribunal Federal, com o fito de evitar o ativismo judicial, como bem apontou a magistrada de piso.

 

DISPOSITIVO

Diante do exposto, CONHEÇO da APELAÇÃO CÍVEL, por atender aos requisitos legais de admissibilidade, mas NEGO-LHE PROVIMENTO,  a fim de manter a sentença recorrida em sua integralidade.

 

E, com fulcro no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro em 2% (dois por cento) os honorários fixados na sentença, passando do valor de 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa para 12% (doze por cento), suspendendo-se a cobrança dos valores pelo prazo de 5 (cinco) anos, ou até ser comprovada a possibilidade em arcar com a condenação aplicada, nos termos do art. 98, § 3º do CPC.

É como voto. 

Sem parecer ministerial.

 

DECISÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHEÇO da APELAÇÃO CÍVEL, por atender aos requisitos legais de admissibilidade, mas NEGO-LHE PROVIMENTO,  a fim de manter a sentença recorrida em sua integralidade. E, com fulcro no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro em 2% (dois por cento) os honorários fixados na sentença, passando do valor de 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa para 12% (doze por cento), suspendendo-se a cobrança dos valores pelo prazo de 5 (cinco) anos, ou até ser comprovada a possibilidade em arcar com a condenação aplicada, nos termos do art. 98, § 3º do CPC, sem parecer ministerial, na forma do voto do Relator.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores Des. Edvaldo Pereira de Moura, Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo e Dr. Dioclécio Sousa da Silva (Juiz de Direito em substituição no 2º Grau).

Ausência justificada do Exmo. Des. Sebastião Ribeiro Martins.

Impedido: não houve.

Acompanhou a sessão Presente a Exma. Sra. Dra. Teresinha de Jesus Moura Borges Campos- Procuradora de Justiça.

PLENÁRIO VIRTUAL DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, Teresina, data registrada no sistema.

DES. EDVALDO PEREIRA DE MOURA

RELATOR / PRESIDENTE