DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MODIFICAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA APÓS O ADVENTO DA LEI Nº 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO NA CONDUTA DOS AGENTES E DE COMPROVAÇÃO EFETIVA DE LESÃO AO ERÁRIO OU DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. REQUISITOS NÃO DEMONSTRADOS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CARACTERIZADA. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA REFORMADA. 1. Com advento da Lei 14.230/21, que trouxe alterações significativas à Lei nº 8.429/92, o dolo para caracterização de ato de improbidade administrativa ganhou novos contornos. Agora, para que qualquer ato se caracterize como ato de improbidade, é essencial a comprovação do dolo, conforme o §1º, do art. 1º da LIA. E não se trata de qualquer tipo de dolo. O ato doloso acima mencionado está explicitado nos parágrafos 2º e 3º do mesmo artigo. Fica exigido pela lei, de forma clara, o dolo específico, ou seja, o ato eivado de má fé, com o objetivo de alcançar fim ilícito. 2. Nesse sentido, conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO. 3. In casu, não ficou evidenciada a conduta dolosa do requerido, o que gera a impossibilidade de se reconhecer a ocorrência de ato de improbidade administrativa. Ademais, ao contrário do que assentou o juízo recorrido, a dispensa ou inexigibilidade de licitação, se indevida, não importa em presunção de lesão ao erário. Isso porque, de acordo com a nova redação do art. 10, VIII, da LIA, configura ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário “frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva”. 4. Depreende-se dos autos que o autor não se desincumbiu do ônus de provar o fato constitutivo do seu direito, ante a ausência de comprovação do efetivo dano suportado pela Administração Pública com a dispensa indevida do processo licitatório. 5. De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os demais atos imputados pelo parquet ao agente público tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo. 6. Merece reforma a sentença vergastada, a fim de se julgar totalmente improcedentes os pedidos iniciais, afastando-se a condenação imposta ao réu, para que, assim, o presente caso se amolde às novas disposições da legislação pertinentes à Lei de Improbidade Administrativa e à orientação jurisprudencial fixada pelo Supremo Tribunal Federal. 7. Recurso do Ministério Público conhecido e não provido. 8. Recurso do requerido conhecido e provido. Sentença reformada. (TJPI - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CÍVEL 0025634-03.2014.8.18.0140 - Relator: EDVALDO PEREIRA DE MOURA - Tribunal Pleno - Data 23/02/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 5ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0025634-03.2014.8.18.0140

APELANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

APELADO: JOSE DO PATROCINIO PAES LANDIM

Advogado(s) do reclamado: EMMANUEL NUNES PAES LANDIM

RELATOR(A): Desembargador EDVALDO PEREIRA DE MOURA

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MODIFICAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA APÓS O ADVENTO DA LEI Nº 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO NA CONDUTA DOS AGENTES E DE COMPROVAÇÃO EFETIVA DE LESÃO AO ERÁRIO OU DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. REQUISITOS NÃO DEMONSTRADOS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CARACTERIZADA. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA REFORMADA.

1. Com advento da Lei 14.230/21, que trouxe alterações significativas à Lei nº 8.429/92, o dolo para caracterização de ato de improbidade administrativa ganhou novos contornos. Agora, para que qualquer ato se caracterize como ato de improbidade, é essencial a comprovação do dolo, conforme o §1º, do art. 1º da LIA. E não se trata de qualquer tipo de dolo. O ato doloso acima mencionado está explicitado nos parágrafos 2º e 3º do mesmo artigo. Fica exigido pela lei, de forma clara, o dolo específico, ou seja, o ato eivado de má fé, com o objetivo de alcançar fim ilícito.

2. Nesse sentido, conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO.

3. In casu, não ficou evidenciada a conduta dolosa do requerido, o que gera a impossibilidade de se reconhecer a ocorrência de ato de improbidade administrativa. Ademais, ao contrário do que assentou o juízo recorrido, a dispensa ou inexigibilidade de licitação, se indevida, não importa em presunção de lesão ao erário. Isso porque, de acordo com a nova redação do art. 10, VIII, da LIA, configura ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário “frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva”.   

4. Depreende-se dos autos que o autor não se desincumbiu do ônus de provar o fato constitutivo do seu direito, ante a ausência de comprovação do efetivo dano suportado pela Administração Pública com a dispensa indevida do processo licitatório.

5. De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os demais atos imputados pelo parquet ao agente público tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo.

6. Merece reforma a sentença vergastada, a fim de se julgar totalmente improcedentes os pedidos iniciais, afastando-se a condenação imposta ao réu, para que, assim, o presente caso se amolde às novas disposições da legislação pertinentes à Lei de Improbidade Administrativa e à orientação jurisprudencial fixada pelo Supremo Tribunal Federal.

7. Recurso do Ministério Público conhecido e não provido. 

8. Recurso do requerido conhecido e provido. Sentença reformada.

ACÓRDÃO 

 Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHEÇO das apelações e, no mérito, NEGO PROVIMENTO ao recurso do Ministério Público do Estado do Piauí e DOU PROVIMENTO ao recurso do réu JOSÉ DO PATROCÍNIO PAES LANDIM, para, reformando a sentença impugnada, julgar improcedentes os pedidos iniciais, afastando-se as condenações impostas pelo magistrado de primeiro grau. Sem custas e honorários advocatícios, por disposição legal, sem parecer ministerial, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

Cuida-se de APELAÇÕES CÍVEIS interpostas contra sentença de ID n. 5145103, oriunda da 1ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina-PI, proferida nos autos da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa movida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ contra JOSÉ DO PATROCÍNIO PAES LANDIM, ex-gestor da Empresa de Turismo do Estado do Piauí- PIEMTUR.

Na exordial, o Ministério Público do Estado do Piauí, com base no relatório TC-O-004163/10, do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, descreveu diversas condutas praticadas pelo réu enquanto gestor da PIEMTUR, no exercício de 2009, que, supostamente configurariam atos de improbidade administrativa, são elas: falta de transparência e publicidade; gastos com pagamentos de vantagens indevidas; irregularidades nos processos de diárias; contratações ilegais e ineficazes; realização de convênios sem os requisitos legais; passagens aéreas sem licitação; e diversas outras despesas sem licitação. Requereu, ao final, a procedência da ação e aplicação das penas elencadas no art. 12, incisos I e II, da Lei 8.429/92 (ID n. 5145066, p. 2/27).

Após contestação do requerido (ID n. 5145084) e regular instrução do feito, por sentença (ID n. 5145103), a ação foi julgada parcialmente procedente, para, reconhecendo a prática do ato de improbidade administrativa pelo réu capitulado no art. 10, da Lei 8.429/92, condená-lo no “ressarcimento dos danos causados ao erário, a serem delimitados em liquidação de sentença; perda da função pública, suspensão dos direitos políticos por 05 (cinco) anos; no pagamento  de multa civil correspondente ao valor do dano a ser apurado e na proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco) anos, tudo conforme o art. 12, II da Lei nº 8429/92”.

Irresignado, o Ministério Público Estadual interpôs recurso de apelação, aduzindo, em síntese, que as condutas ímprobas não reconhecidas pelo juízo a quo devem ser reconhecidas por este juízo, uma vez que o dolo nos atos apontados na inicial foi devidamente comprovado nos autos, bem como restou demonstrado prejuízo aos cofres públicos. Por fim, requereu o provimento do recurso, para que seja reformada a sentença recorrida, com a total procedência da ação (ID n. 5145107).

Devidamente intimado, a parte requerida apresentou contrarrazões (ID n. 5145127), rebatendo os argumentos levantados pelo parquet.

Ato contínuo, também interpôs recurso de Apelação, defendendo, em suma, a ausência do elemento subjetivo apto a configurar ato de improbidade, ao tempo em que pugnou pela reforma da sentença e improcedência da ação. Subsidiariamente, requereu que seja excluída a suspensão dos direitos políticos e a perda da função pública, em observância aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, bem como a exclusão da sanção de deixar de contratar com o Poder Público e aplicação da multa civil no mínimo legal (ID n. 5145112).

Intimado, o Ministério Público apresentou contrarrazões (ID n. 5145123), argumentando, em apertada síntese, que houve conduta dolosa do requerido a ensejar as sanções aplicadas, nos termos do art. 12, inciso II, da LIA, e, por isso, não deve prosperar o recurso interposto pelo réu.

Instado a se manifestar no feito, o Ministério Público Superior devolveu os autos sem exarar parecer de mérito, por entender que sua atuação como parte dispensa a sua presença como fiscal da lei (ID n. 6403447).

É o relatório. 

VOTO

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelos artigos 1.010 e seguintes do Novo Código de Processo Civil, CONHEÇO dos recursos interpostos.

 

II. PRELIMINARES

 

Sem preliminares, passo à análise do mérito.

 

III- MÉRITO

No mérito, discute-se a prática de ato de improbidade administrativa pelo ex-gestor da Empresa de Turismo do Estado do Piauí - PIEMTUR, durante o exercício financeiro de 2009.

O Ministério Público promoveu a Ação Civil Pública, com imputação das seguintes condutas ao réu: a) falta de transparência e publicidade; b) gastos com pagamentos de vantagens indevidas; c) irregularidades nos processos de diárias; d) contratações ilegais e ineficazes; e) realização de convênios sem os requisitos legais; f) passagens aéreas sem licitação; e g) diversas outras despesas sem licitação (ID n. 5145066, p. 2/27).

Após regular instrução, o juízo de origem, de todas as regularidades apontadas, entendeu que houve apenas dano ao erário público, nos termos do art. 10, da Lei nº 8.429/92, julgando a ação parcialmente procedente nos seguintes termos (ID n. 5145103):

 

“De todas as irregularidades mencionadas pelo Ministério Público, entendo que houve somente ofensa ao erário público, nos termos do art. 10, da Lei nº 8.429/92. 

Isso porque nas contratações feitas por inexigibilidade de licitação, é imprescindível que seja observado um procedimento administrativo atendendo às etapas e formalidades para sua concretização nas hipóteses em que efetivamente se enquadrem, o que não foi demonstrado pela parte requerida. 

Conforme relatório e julgamento do TCE, o requerido de fato contratou sem licitação, prejudicando o erário público (ID 8192067), bem como efetuou despesas com passagens aéreas sem licitação.

(...)

Quanto aos demais atos de improbidade apontados pelo requerente, entendo que para que tais irregularidades configurem ato de improbidade administrativa deveria ser comprovada nos autos o direcionamento doloso da conduta do requerido, bem como o prejuízo aos cofres públicos, o que não aconteceu nos autos. 

Ocorre, que não comprovado o dolo da conduta, o ato caracteriza-se tão somente como irregularidade administrativa, pois desconstituída do ato volitivo.

(...)

Dessa forma, não caracterizado o ato doloso do requerido em relação aos demais atos praticados pelo requerido, não fica caracterizado a improbidade quanto as referidas condutas. 

ANTE O EXPOSTO, com base nas ilações acima, julgo procedente em parte a presente improbidade administrativa, com base no art. 10, da Lei nº 8429/92, e julgo extinto o presente processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC.

Condeno o requerido Sr. JOSÉ DO PATROCÍNIO PAES LANDIM, no ressarcimento dos danos causados ao erário, a serem delimitados em liquidação de sentença; perda da função pública, suspensão dos direitos políticos por 05 (cinco) anos; no pagamento  de multa civil correspondente ao valor do dano a ser apurado e na proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco) anos, tudo conforme o art. 12, II da Lei nº 8429/92”.

 

É contra esse decisum que se voltam os presentes apelos.

Estabelecido o contexto, passo à análise das razões dos pedidos de reforma.

Como é cediço, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, caput, dispõe que:

 

Art. 37, caput, da CF. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

 

Observa-se, assim, que todo e qualquer ato praticado na Administração Pública deverá ser regido pelo princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Com o intuito de salvaguardar os princípios da Administração Pública, foram criados alguns instrumentos na legislação brasileira, dentre os quais destacam-se: Ação Popular, Ação Civil Pública de Improbidade, Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Diante disso, também foi criada a Lei nº 8.492, de 02 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), recentemente alterada pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, que regulamentou o disposto no art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, objetivando impor sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11).  

Para aplicação das sanções acima descritas, é necessária além da presença da conduta, do resultado e do nexo causal, para responsabilização do agente público, a presença do elemento subjetivo (dolo), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.

Sobre a matéria, em recente decisão, em 18/08/2022, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o Tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação, e, por maioria, o Tribunal acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator). Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese:

 

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

 

Assim, é preciso que se destaque que, agora, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Por sua vez, a caracterização da conduta ímproba que contraria os princípios da administração pública (art. 11, da Lei nº 8.492/92), não obriga a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, não prescindindo, em contrapartida, da demonstração de dolo.

Não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade. Da mesma forma, a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente, provar que além de ter ferido os princípios da administração pública o fez com um mínimo de má-fé que revele um comportamento desonesto.

Neste sentido, sustentar que um ato é doloso, genericamente, ou ilegal, não é suficiente para a caracterização de ato de improbidade. O erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência, podem até ser punidos em outra esfera, de modo que não ficarão necessariamente impunes, mas não mais caracterizarão atos de improbidade (GAJARDONI, Fernando da Fonseca; CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo, GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; FAVRETO, Rogério. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021).

Assim, não basta mais alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. É necessário demonstrar a má-fé. Aliás, esse tem sido o entendimento do Superior Tribunal de Justiça já há algum tempo:

 

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO FORA DAS HIPÓTESES PREVISTAS EM LEI. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO DE PREJUÍZOS AO ERÁRIO. DEMONSTRAÇÃO. AUSÊNCIA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. 1. Ao interpretar o artigo 89 da Lei 8.666/1993, esta Corte Superior de Justiça consolidou o entendimento no sentido de que para a configuração do crime de dispensa ou inexigibilidade de licitação fora das hipóteses previstas em lei é indispensável a comprovação do dolo específico do agente em causar dano ao erário, bem como do prejuízo à Administração Pública. 2. No caso dos autos, verifica-se que diante da ausência de elemento indispensável para a caracterização do delito previsto no artigo 89 da Lei n. 8.666/1993, em razão da inexistência de efetivo prejuízo à Administração pública, resta insuperável, na espécie, o reconhecimento da atipicidade da conduta, devendo ser afastada a condenação do acusado. 3. Agravo regimental desprovido. (STJ - AgRg no REsp: 1740504 TO 2018/0111675-8, Relator: Ministro JORGE MUSSI, Data de Julgamento: 06/11/2018, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/11/2018) (grifou-se)

 

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSOS ESPECIAIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. CONTRATAÇÃO E MANUTENÇÃO DE PESSOAL SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. RECURSOS PROVIDOS. 1. "A improbidade administrativa consiste na ação ou omissão intencionalmente violadora do dever constitucional de moralidade no exercício da função pública, tal como definido por lei" (Marçal Justen Filho in Curso de Direito Administrativo, 3ª ed. rev. e atual., São Paulo: Saraiva, 2008, p. 828). 2. Para que se configure a improbidade, devem estar presentes os seguintes elementos: o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário e o atentado contra os princípios fundamentais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência). 3. O ato de improbidade, na sua caracterização, como de regra, exige elemento subjetivo doloso, à luz da natureza sancionatória da Lei 8.429/92. 4. No caso dos autos, as instâncias ordinárias afastaram a existência de dolo, bem como de prejuízo ao erário, razão por que não há falar em ocorrência de ato de improbidade administrativa. 5. Recursos especiais providos. (STJ - REsp: 654721 MT 2004/0078515-0, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 23/06/2009, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: --> DJe 01/07/2009 LEXSTJ vol. 241 p. 107) (grifou-se)

Inclusive, no sentido de ser imprescindível a demonstração do dolo na conduta imputada como de improbidade, este Tribunal de Justiça segue o mesmo entendimento:

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE ERRO MATERIAL NA SENTENÇA. ACOLHIDA. NÃO CONFIGURAÇÃO DOS ATOS ÍMPROBOS. ELEMENTO SUBJETIVO E DANO NÃO DEMONSTRADOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA. 1. Apesar de o processo ter como requerido a pessoa de José Erasmo da Silva, ex-Prefeito do Município de Cocal de Telha/PI, o magistrado condenou a parte autora ao pagamento de honorários ao advogado de Gervársio Barbosa. Apura-se, com efeito, a existência de erro material no dispositivo da sentença, visto que se refere ao advogado de parte estranha à relação jurídica processual. 2. Analisando a questão posta nos autos, é necessário destacar que quanto à característica de ato de improbidade administrativa, que cause prejuízo ao erário, é necessária a comprovação efetiva do dano real ao patrimônio público. Assim, para configuração destas hipóteses são necessários a existência de uma conduta ilegal do agente público, ativa ou omissiva, que, de forma dolosa, associado pela má-fé, enseje o prejuízo financeiro provado ao patrimônio público. 3. In casu, não é possível enquadrar a conduta do requerido na hipótese do artigo 10, X, da Lei 8.429/92 (X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público), não havendo mais que se falar na aplicação do art. 11, II, da Lei 8.429/92 (II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício), porquanto tenha sido revogado pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, a qual ser aplicada retroativamente para beneficiar o réu. 4. De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os atos praticados pelo agente público tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo. 5. Apelo conhecido e improvido. (TJPI - ApCiv 0000354-55.2015.8.18.0088 Relator: Des. Olímpio José Passos Galvão Data de Julgamento: de 20 a 27 de maio de 2022, da 3ª Câmara de Direito Público)

APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. [...] 3. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 4. Do Exposto e no mais que nos autos constam, voto pelo Conhecimento e Improvimento do recurso para manter a sentença fustigada em seus expressos termos. É o Voto. Instado a se manifestar, o Órgão do Parquet estadual, por seu representante, às fls. 356/357, manifestou desinteresse na ação. (TJ-PI - REEX: 00014155720138180140 PI, Relator: Des. José James Gomes Pereira, Data de Julgamento: 22/08/2019, 2ª Câmara de Direito Público).

 

DIREITO PÚBLICO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. […] 2. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 3. Sentença mantida em reexame necessário e desprovimento do recurso ministerial à unanimidade. (TJ-PI - REEX: 00010795320138180140 PI, Relator: Des. Joaquim Dias de Santana Filho, Data de Julgamento: 07/12/2017, 6ª Câmara de Direito Público)

 

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. REJEITADA. ATOS DE IMPROBIDADE CONSUBSTANCIADA NA CONTRATAÇÃO DE PESSOAL SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E PREJUÍZO AO ERÁRIO PÚBLICO. […] 3. Assim, é necessário ter em mente que a improbidade administrativa não se confunde com a ilegalidade ou com a irregularidade da conduta do agente público. A improbidade se revela uma espécie peculiar de ilegalidade praticada com intuito malsão do agente, quando atua com desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave, a fim de propiciar enriquecimento ilícito próprio ou alheio, de causar prejuízo ao erário ou em afronta aos princípios da administração pública. 4. Esse entendimento se justifica na intenção de evitar punições contra atos apenas ilegais praticados por seus agentes como se fossem atos de improbidade. Assim, o Tribunal da Cidadania assevera que só adquire o caráter ímprobo a conduta que fere os princípios constitucionais da Administração Pública em razão do ato ser constituído de má-fé e caracterizada a conduta dolosa, não reputando adequado a punição do administrador que agiu de maneira inábil, sem a comprovação do dolo. 5. Outrossim, é necessária a existência do elemento subjetivo dolo para caracterização da improbidade administrativa para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 e, ao menos a culpa, para a hipótese do artigo 10 da Lei n. 8.249/92. 6. No caso concreto verifica-se que o Ministério Público juntou inquérito civil que investigou os mesmos fatos, tendo requerido ao então gestor, ora apelante, que disponibilizasse as folhas de pagamentos dos meses de abril a julho de 2008, o que foi atendendo pela administração. 7. Do cotejo desses documentos, como o próprio Ministério Público reconhece em seu relatório do inquérito (fls. 391/398), não é possível distinguir os servidores efetivos, comissionados e temporários. Portanto, em consonância com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade e por não estar presente na conduta do apelante qualquer indício de improbidade, de má-fé ou de dolo e, também, não ter este causado prejuízo ao Município, nem mesmo dado azo ao enriquecimento ilícito, não se justifica a sua condenação por ato de improbidade. 8. Firme nesses fundamentos, acompanhando o parecer Ministerial de segundo grau, dou provimento ao recurso interposto, para julgar improcedente o pedido inicial, reformando totalmente a sentença. Sem custas e honorários. (TJ-PI - AC: 00000503020088180079 PI, Relator: Des. Hilo de Almeida Sousa, Data de Julgamento: 25/10/2018, 3ª Câmara de Direito Público).

 

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que o réu JOSÉ DO PATROCÍNIO PAES LANDIM, na condição de gestor da PIEMTUR, agiu com dolo, má-fé, não bastando para o tipo a mera culpa ou o dolo genérico, como alega o autor.

In casu, entendo que não ficou evidenciada a conduta dolosa do requerido, o que gera a impossibilidade de se reconhecer a ocorrência de ato de improbidade administrativa. Ademais, ao contrário do que assentou o juízo recorrido, a dispensa ou inexigibilidade de licitação, se indevida, não importa em presunção de lesão ao erário. 

Isso porque, de acordo com a nova redação do art. 10, VIII, da LIA, configura ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário “frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva”.   

Depreende-se dos autos que o autor/apelante não se desincumbiu do ônus de provar o fato constitutivo do seu direito, ante a ausência de comprovação do efetivo dano suportado pela Administração Pública com a dispensa indevida do processo licitatório.

Com efeito, embora tenha havido dispensa ilegal de licitação quando das contratações diretas, é incontroverso nos autos que os serviços foram prestados e a contento. Pertinente ao preço, em momento algum foi alegado que houve sobrepreço ou que estivesse ele em descompasso àquele praticado no mercado. Logo, ainda que viciados os contratos, não há nos autos provas de que houve dano material ao erário, motivo pelo qual improcede o pedido de reparação do patrimônio público.

Nesse sentido:

 

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTS. 10 E 11 DA LEI Nº 8.429/92. PREFEITO MUNICIPAL. COMPRA DE COMBUSTÍVEL SEM LICITAÇÃO. ANÁLISE DO ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO OU CULPA. NECESSIDADE. ELEMENTO OBJETIVO. ESSENCIAL COMPROVAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO. PRESUNÇÃO INADMISSÍVEL. 1. A análise do ato apontado como de improbidade impõe a abordagem da existência do elemento subjetivo na conduta do agente público, ante a inexistência de possibilidade de se inferir a responsabilidade objetiva. 2. Os atos atentatórios aos princípios norteadores da administração pública, previstos no art. 37 da Constituição Federal, em conformidade com o disposto no art. 11 da Lei nº 8.429/92, necessitam, para sua tipificação, a demonstração do dolo na conduta do agente. 3. Para a configuração da conduta prevista no art. 10 da Lei nº 8.429/92 exige-se ação ou omissão, na forma dolosa ou culposa, com resultado lesivo concreto e não presumido ao erário. 4. Ausente a demonstração do elemento subjetivo dolo na conduta do gestor, a inviabilizar a incidência do art. 11, e não constatado o elemento objetivo dano ao erário, consoante estabelece o art. 10, ambos da Lei nº 8.429/92, não há como sustentar a existência de ato de improbidade administrativa. APELAÇÃO PROVIDA. ( Apelação Cível Nº 70057288151, Quarta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Antônio Vinícius Amaro da Silveira, Julgado em 16/07/2014) (grifei).

 

Assim sendo, levando em consideração a retroatividade da norma mais benéfica ao réu, é mister reconhecer que não há subsunção dos fatos à norma, ante a ausência de prova do efetivo dano suportado pelo erário público.

De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os demais atos imputados pelo parquet ao agente público tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo.

Com efeito, não se pode deduzir que as condutas do requerido possam ser consideradas como a de alguém que as praticou voluntariamente, almejando o resultado lesivo (dolo) ao Poder Público.

Entendimento consubstanciado na lição do eminente jurista Carlos Maximiliano in verbis:

O dolo não se presume: na dúvida, prefere-se a exegese que o exclui. Todas as presunções militam a favor de uma conduta honesta e justa; só em face de indícios decisivos, bem fundadas conjeturas, se admite haver alguém agido com propósitos cavilosos, intuitos contrários ao Direito, ou à Moral. (MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 214.) 

 

Quanto à conduta ímproba suscitada pelo órgão ministerial consistente no pagamento indevido da Gratificação por Condição Especial de Trabalho – GCET, convém salientar que a referida verba era de competência exclusiva do Conselho Estadual de Gestão de Pessoas, o qual era presidido pelo Secretário de Governo, de modo que não competia ao requerido fixar valores de gratificação por condição especial de trabalho a seus servidores, conforme previsão contida no art. 29, inciso III e §1º, da Lei Complementar 28/2003 (Lei Orgânica da Administração Pública do Estado do Piauí— ID n. 5145085):

 

Art. 29. O Conselho Estadual de Gestão de Pessoas é o órgão consultivo e deliberativo de assessoramento direto ao Governador do Estado, na orientação da política de recursos humanos dos órgãos e entidades da administração pública, competindo-lhe:

(...)

III - apreciar e encaminhar ao Governador do Estado propostas de concessão da Gratificação por Condições Especiais de Trabalho, na forma do Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado.

§ 1º O Conselho Estadual de Gestão de Pessoas tem como membros os Secretários de Administração, Planejamento, Fazenda, Governo e o Procurador Geral do Estado.

 

Com esses fundamentos, merece reforma a sentença vergastada, a fim de se julgar totalmente improcedentes os pedidos iniciais, afastando-se a condenação imposta ao requerido, para que, assim, o presente caso se amolde às novas disposições da legislação pertinentes à Lei de Improbidade Administrativa e à orientação jurisprudencial fixada pelo Supremo Tribunal Federal.

 

DISPOSITIVO

Diante do exposto, CONHEÇO das apelações e, no mérito, NEGO PROVIMENTO ao recurso do Ministério Público do Estado do Piauí e DOU PROVIMENTO ao recurso do réu JOSÉ DO PATROCÍNIO PAES LANDIM, para, reformando a sentença impugnada, julgar improcedentes os pedidos iniciais, afastando-se as condenações impostas pelo magistrado de primeiro grau.

Sem custas e honorários advocatícios, por disposição legal.

É como voto.

Sem parecer ministerial.

 

DECISÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHEÇO das apelações e, no mérito, NEGO PROVIMENTO ao recurso do Ministério Público do Estado do Piauí e DOU PROVIMENTO ao recurso do réu JOSÉ DO PATROCÍNIO PAES LANDIM, para, reformando a sentença impugnada, julgar improcedentes os pedidos iniciais, afastando-se as condenações impostas pelo magistrado de primeiro grau. Sem custas e honorários advocatícios, por disposição legal, sem parecer ministerial, na forma do voto do Relator.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores Des. Edvaldo Pereira de Moura, Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo e Dr. Dioclécio Sousa da Silva (Juiz de Direito em substituição no 2º Grau).

Ausência justificada do Exmo. Des. Sebastião Ribeiro Martins.

Impedido: não houve.

Acompanhou a sessão Presente a Exma. Sra. Dra. Teresinha de Jesus Moura Borges Campos- Procuradora de Justiça.

PLENÁRIO VIRTUAL DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, Teresina, data registrada no sistema.

DES. EDVALDO PEREIRA DE MOURA

RELATOR / PRESIDENTE