ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REJEIÇÃO DA INICIAL DA AÇÃO. INEXISTÊNCIA DO ATO DE IMPROBIDADE. NÃO RECEBIMENTO DA INICIAL. RECURSO APELATÓRIO DESPROVIDO. 1. O exame a respeito da existência ou não de ato de improbidade a justificar o recebimento ou a rejeição da inicial deve provir da apuração do contexto fático-probatório disposto nos autos. A atividade cognitiva deve seguir o princípio do livre convencimento motivado do magistrado (art. 370 do CPC). 2. Sem embargos da responsabilidade dos agentes públicos por atos de improbidade, é importante acentuar que em ações de cunho sancionatório, como a discutida nestes autos, além das condições genéricas da ação, impõe-se, também, que estejam presentes elementos concretos que permitam a constatação da tipicidade da conduta e efetivação da responsabilidade. Isso se dá porque, nas ações de improbidade administrativa, a exemplo do que acontece nas demandas criminais, há possibilidade de imposição de sanções que afetam direitos indisponíveis do indivíduo. Por esse motivo, deve-se adotar cautela redobrada com admissibilidade dessas ações, devendo a inicial está fundamentada em elementos concretos que demonstrem a prática do ato impugnado. 3. Verifico que a petição inicial se baseia, exclusivamente, em fatos sem qualquer indício de falta atribuída ao ex-gestor municipal. Os documentos anexados se restringem apenas a cópias de notas fiscais e inventário patrimonial realizado pela gestão atual, sem qualquer elemento indiciário capaz de comprovar conduta improba por parte do apelado, ou seja, exitem apenas suposições sem qualquer amparo probatório. 4. Para caracterização de ato de improbidade, necessário se faz que o agente tenha agido de má-fé, elemento volitivo não identificado na exordial. 5. Diante da severidade das penas impostas, a lei de improbidade não pode ser banalizada como instrumento de disputas políticas. 6. Se a exordial não descreve qualquer indício de má-fé, nem a prática de ato com vício de ilegalidade qualificada, não há justa causa para o recebimento da petição inicial de improbidade administrativa. 7. Apelo desprovido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000100-87.2013.8.18.0109 - Relator: OLIMPIO JOSE PASSOS GALVAO - 3ª Câmara de Direito Público - Data 29/11/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 3ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0000100-87.2013.8.18.0109

APELANTE: MUNICIPIO DE PARNAGUA
REPRESENTANTE: MUNICIPIO DE PARNAGUA

Advogado(s) do reclamante: UANDERSON FERREIRA DA SILVA REGISTRADO(A) CIVILMENTE COMO UANDERSON FERREIRA DA SILVA, MARLIO DA ROCHA LUZ MOURA

APELADO: CANDIDO LUSTOSA PEREIRA DE ARAUJO JUNIOR

Advogado(s) do reclamado: WILLIAN GUIMARAES SANTOS DE CARVALHO, LUIS SOARES DE AMORIM, MATTSON RESENDE DOURADO

RELATOR(A): Desembargador OLÍMPIO JOSÉ PASSOS GALVÃO

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REJEIÇÃO DA INICIAL DA AÇÃO. INEXISTÊNCIA DO ATO DE IMPROBIDADE. NÃO RECEBIMENTO DA INICIAL. RECURSO APELATÓRIO DESPROVIDO.

1. O exame a respeito da existência ou não de ato de improbidade a justificar o recebimento ou a rejeição da inicial deve provir da apuração do contexto fático-probatório disposto nos autos. A atividade cognitiva deve seguir o princípio do livre convencimento motivado do magistrado (art. 370 do CPC).

2. Sem embargos da responsabilidade dos agentes públicos por atos de improbidade, é importante acentuar que em ações de cunho sancionatório, como a discutida nestes autos, além das condições genéricas da ação, impõe-se, também, que estejam presentes elementos concretos que permitam a constatação da tipicidade da conduta e efetivação da responsabilidade. Isso se dá porque, nas ações de improbidade administrativa, a exemplo do que acontece nas demandas criminais, há possibilidade de imposição de sanções que afetam direitos indisponíveis do indivíduo. Por esse motivo, deve-se adotar cautela redobrada com admissibilidade dessas ações, devendo a inicial está fundamentada em elementos concretos que demonstrem a prática do ato impugnado.

3. Verifico que a petição inicial se baseia, exclusivamente, em fatos sem qualquer indício de falta atribuída ao ex-gestor municipal. Os documentos anexados se restringem apenas a cópias de notas fiscais e inventário patrimonial realizado pela gestão atual, sem qualquer elemento indiciário capaz de comprovar conduta improba por parte do apelado, ou seja, exitem apenas suposições sem qualquer amparo probatório.

4. Para caracterização de ato de improbidade, necessário se faz que o agente tenha agido de má-fé, elemento volitivo não identificado na exordial.

5. Diante da severidade das penas impostas, a lei de improbidade não pode ser banalizada como instrumento de disputas políticas.

6. Se a exordial não descreve qualquer indício de má-fé, nem a prática de ato com vício de ilegalidade qualificada, não há justa causa para o recebimento da petição inicial de improbidade administrativa.

7. Apelo desprovido.

ACÓRDÃO

RELATÓRIO

Trata-se de recurso apelatório contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Parnaguá/PI, nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA movida pelo MUNICÍPIO DE PARNAGUÁ/PI contra CÂNDIDO LUSTOSA PEREIRA DE ARAÚJO JÚNIOR.

Na sentença (Id 5880751, págs. 326/327), o d. juízo de 1° grau rejeitou a petição inicial, com fundamento no § 8º do art. 17 da Lei n° 8.429/92, por entender que as condutas impugnadas pelo recorrente não configuram ato de improbidade administrativa.

Irresignado com a sentença, o Município de Parnaguá/PI interpôs apelação (ID 5880751, págs. 355/367) na qual pugnou pela reforma da sentença, por entender que ficou demonstrado nos autos a prática de ato de improbidade administrativa atribuído ao apelado, diante da ausência de diversos bens adquiridos com recursos públicos municipais. Acrescentou o recorrente que o prejuízo ficou estimado em R$ 29.150,00 (vinte e nove mil cento e cinquenta reais) e que os bens, que em sua maioria são de uso pessoal, foram adquiridos com o intuito de desviar a sua finalidade pública.

Salientou que o Juízo de primeiro grau extinguiu o feito de forma equivocada, pois, segundo as provas colacionadas aos autos, houve a comprovação de que o apelado dilapidou o patrimônio público.

Segundo o apelante, a conduta do apelado encontra-se consubstanciada como ato de improbidade administrativa.

Ao final, pugnou pelo conhecimento e provimento do recurso apelatório a fim de que a sentença seja reformada.

Devidamente intimado, o apelado apresentou contrarrazões (ID 5880751, págs. 383/402), oportunidade em que requereu o desprovimento do recurso apelatório.

O Ministério Público Superior, em parecer de ID 7831864, opinou pelo desprovimento do recurso apelatório.

É o relatório.

 

VOTO

Desembargador OLÍMPIO JOSÉ PASSOS GALVÃO (Relator): 

1 DO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Preenchidos os pressupostos intrínsecos (cabimento, legitimidade, interesse recursal e inexistência de fato impeditivo ou extintivo do poder de recorrer) e extrínsecos para a sua admissibilidade, CONHEÇO do recurso apelatório.

2. PRELIMINARES

Sem preliminares a serem apreciadas.

3 MÉRITO

No caso em apreço, o apelante, autor da ação, em sua petição inicial, enquadrou a conduta do requerido nos art. 9º, XI e XII, art. 10, I e II e art. 11, I, da Lei de Improbidade, diante de supostas irregularidades no que pertine a ausência e má conservação de bens adquiridos pelo Município de Parnaguá/PI.

O juízo a quo rejeitou a petição inicial, com fundamento no § 8º do art. 17 da Lei n° 8.429/92, por entender que as condutas impugnadas pelo recorrente não configuram ato de improbidade administrativa.

O art. 17, §6º-B, da Lei Federal nº 8.429/92, com as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, determina que a inicial da ação de improbidade deverá ser rejeitada quando manifestamente inexistente o ato de improbidade imputado.

Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei.         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(…)

§ 6º-B A petição inicial será rejeitada nos casos do art. 330 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), bem como quando não preenchidos os requisitos a que se referem os incisos I e II do § 6º deste artigo, ou ainda quando manifestamente inexistente o ato de improbidade imputado.         (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

A partir do dispositivo legal apontado, extrai-se que a rejeição da ação acontece quando o Juízo estiver convencido da inexistência do ato de improbidade, ou seja, quando estiver cabalmente demonstrado a ausência do fato ou a não concorrência do réu para o dano ao patrimônio público.

Nesse contexto, o exame a respeito da existência ou não de ato de improbidade a justificar o recebimento ou a rejeição da inicial deve provir da apuração do contexto fático-probatório disposto nos autos. A atividade cognitiva deve seguir o princípio do livre convencimento motivado do magistrado (art. 370 do CPC).

Por oportuno, é interessante anexar julgados dos Tribunais Pátrios sobre o tema:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC/73. INOCORRÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VEREADOR. ASSESSORIA. DESVIO DE FUNÇÃO. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO SOCIETATE. JUSTA CAUSA. INDÍCIOS MÍNIMOS. NECESSIDADE. INEXISTÊNCIA NO CASO DOS AUTOS. APLICAÇÃO DA SÚMULA N. 83/STJ. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015 para o presente Agravo Interno, embora o Recurso Especial estivesse sujeito ao Código de Processo Civil de 1973. II - A Corte de origem apreciou todas as questões relevantes apresentadas com fundamentos suficientes, mediante apreciação da disciplina normativa e cotejo ao posicionamento jurisprudencial aplicável à hipótese. Inexistência de omissão, contradição ou obscuridade. III - É pacífico o entendimento no Superior Tribunal de Justiça segundo o qual é possível a rejeição da petição inicial da ação de improbidade quando o magistrado está convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita, consoante estabelece o art. 17, § 8º da Lei n. 8.429/92. IV - No caso, consoante afirma o acórdão recorrido, não há indício mínimo configurador de prática de ato ímprobo, qual seja, atividade externa ao gabinete desempenhada por assessores de vereador estranhas à função. V - O recurso especial, interposto pelas alíneas a e/ou c do inciso III do art. 105 da Constituição da República, não merece prosperar quando o acórdão recorrido encontra-se em sintonia com a jurisprudência desta Corte, a teor da Súmula n. 83/STJ. VI - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. VII - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso. VIII - Agravo Interno improvido. (Superior Tribunal de Justiça. Agravo de Instrumento no Recurso Especial n. 1.635.854/PR. 1a Turma. Relatora: Ministra Regina Helena Costa. Data do julgamento: 08/02/2018. Publicação: 20/02/2018.) negritei

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NULIDADE DA DECISÃO AGRAVADA POR CARÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. PRELIMINAR AFASTADA. VEREADOR E ASSESSOR PARLAMENTAR. CÂMARA MUNICIPAL. REGISTRO BIOMÉTRICO DE PONTO.POSTERIOR AUSÊNCIA DO LOCAL DE TRABALHO. RASTREAMENTO TELEFÔNICO. PROVAS INSUFICIENTES. INEXISTÊNCIA DE INDÍCIOS DE ATO ÍMPROBO. ASSESSORIA PARLAMENTAR. FUNÇÃO QUE NÃO SE RESTRINGE ÀS ATIVIDADES BUROCRÁTICAS. INEXISTÊNCIA DE PROVAS DE QUE O ASSESSOR POSSUÍA OUTRA FUNÇÃO PROFISSIONAL OU COMÉRCIO LOCAL. PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO SOCIETATE. INAPLICABILIDADE. AUSÊNCIA DE DÚVIDA. FALTA DE ELEMENTOS CONCRETOS E VÁLIDOS DA OCORRÊNCIA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL. INTELIGÊNCIA DO ART. 17, § 8º, DA LIA. 1. Conforme interpretação conferida aos §§ 6º e 8º do art. 17 da Lei nº 8.429/1992 exige-se a Agravo de Instrumento nº 1521618-3 fl. 2presença de justa causa para o ajuizamento da ação de improbidade administrativa com a respectiva indicação de, ao menos, indícios que denotem a conduta ilícita. 2. No caso em específico, não existe o menor indício de prova para a ocorrência de improbidade administrativa, considerando que o labor de um assessor parlamentar não é restrito as atividades burocráticas e compreende também atribuições desenvolvidas junto à coletividade. Por conseguinte, deve ser afastada a imputação em desfavor do então vereador por, supostamente, ter deixado de fiscalizar seu subordinado e rejeitada a petição inicial com relação aos agravantes. 3. A ausência de elementos mínimos que demonstram o cometimento de ato ímprobo por parte dos agravantes impede a prevalência do princípio do in dubio pro societate, pois não existe sequer dúvida de que houve o cometimento de improbidade administrativa, única hipótese que justificaria a prevalência do interesse público e prosseguimento do processo judicial. RECURSO PROVIDO. (TJPR - 5ª C.Cível - AI - 1521618-3 - Região Metropolitana de Maringá - Foro Central de Maringá - Rel.: Desembargador Nilson Mizuta - Unânime - J. 30.01.2018) (TJ-PR - AI: 15216183 PR 1521618-3 (Acórdão), Relator: Desembargador Nilson Mizuta, Data de Julgamento: 30/01/2018, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: DJ: 2196 07/02/2018) negritei

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 17, § 8º, DA LEI N. 8.429/1992. HIPÓTESES QUE ENSEJAM A REJEIÇÃO DA INICIAL DA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: INEXISTÊNCIA DO ATO DE IMPROBIDADE, IMPROCEDÊNCIA DE PLANO DA AÇÃO OU INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. IMPUTAÇÃO DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (ART. 11, II DA LIA). AUSÊNCIA, NO CASO, DE INDÍCIOS DE PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE CONSISTENTE NO RETARDAMENTO INDEVIDO DE ATO DE OFÍCIO. PREFEITA MUNICIPAL QUE DEIXOU DE ENVIAR PROJETOS DE LEI SUPRIMINDO OS NOMES DE PESSOAS VIVAS DE PRÉDIOS E LOGRADOUROS PÚBLICOS, BEM COMO RETIRAR, DE FORMA IMEDIATA, QUALQUER PUBLICIDADE RELATIVA A TAIS NOMES. LEIS MUNICIPAIS APROVADAS E SANCIONADAS EM PERÍODOS ANTERIORES AO MANDATO DA GESTORA MUNICIPAL. INEXISTÊNCIA DE MÁ-FÉ OU DESONESTIDADE. REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL. EXTINÇÃO DO PROCESSO. CONHECIMENTO E IMPROVIMENTO DO RECURSO. PRECEDENTES. - As ações sancionatórias, como no caso, exigem, além das condições genéricas da ação (legitimidade das partes, o interesse e a possibilidade jurídica do pedido), a presença da justa causa, consubstanciada em elementos sólidos que permitem a constatação da tipicidade da conduta e a viabilidade da acusação (REsp 952.351/RJ, Relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 04.10.2012). - De acordo com o § 8º do art. 17 da Lei nº 8.429/1992 ( Lei de Improbidade Administrativa), será possível a pronta rejeição da petição inicial na ação de Improbidade Administrativa, pelo magistrado, caso resulte convencido da i) inexistência do ato de improbidade, ii) da improcedência da ação ou iii) da inadequação da via eleita. - O ato de improbidade previsto no art. 11, II, da Lei n. 8.429/92, ocorre quando o agente retarda ou deixa de praticar, indevidamente, ato de ofício. A lei utiliza o vocábulo "indevidamente". Logo, se a atuação da Prefeita Municipal ocorreu de forma respaldada – segundo informação por ela prestada, deixou de retirar os nomes dos bens e logradouros públicos, bem como deixou de enviar os projetos de lei, diante de parecer da Procuradoria-geral do Município – sem que tenha havido demonstração de dolo, má-fé ou desonestidade, tal ato não pode ser elevado ao patamar de ato de improbidade com a aplicação de suas severas sanções. - Conforme assentado pelo Colendo STJ, em sede de Ação de Improbidade Administrativa da qual exsurgem severas sanções o dolo não se presume – REsp 939.118/SP, Relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 15.02.2011; AgRg no AREsp 184.923/SP, Relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 02.05.2013. ACÓRDÃO (TJ-RN - AC: 20170021556 RN, Relator: Desembargador João Rebouças., Data de Julgamento: 22/08/2017, 3ª Câmara Cível) negritei

No caso em exame é imperioso, na forma do art. 17, §6º-B, da Lei Federal nº 8.429/92, para o recebimento da ação, averiguar se há justa causa para tal propósito.

Sem embargos da responsabilidade dos agentes públicos por atos de improbidade, é importante acentuar que em ações de cunho sancionatório, como a discutida nestes autos, além das condições genéricas da ação, impõe-se, também, que estejam presentes elementos concretos que permitam a constatação da tipicidade da conduta e efetivação da responsabilidade. Isso se dá porque, nas ações de improbidade administrativa, a exemplo do que acontece nas demandas criminais, há possibilidade de imposição de sanções que afetam direitos indisponíveis do indivíduo. Por esse motivo, deve-se adotar cautela redobrada com admissibilidade dessas ações, devendo a inicial está fundamentada em elementos concretos que demonstrem a prática do ato impugnado.

Com efeito, no caso sob exame, não há justa causa para a instauração da ação de improbidade, em virtude da ausência de elementos mínimos.

Na exordial, narra o recorrente que após realizar levantamento dos bens do município, foram encontradas irregularidades no tocante a ausência e má conservação de diversos bens adquiridos pelo município nos últimos quatro anos.

Disse que os bens foram adquiridos com recursos públicos no último mandato do então Prefeito Cândido Lustosa Pereira de Araújo Júnior. Afirmou, ainda, que os bens desviados em sua maioria são bens de uso pessoal e que a compra foi realizada com o intuito de desviá-los de sua finalidade.

A partir do exposto, verifico que a petição inicial se baseia, exclusivamente, em fatos sem qualquer indício de falta atribuída ao ex-gestor municipal. Os documentos anexados se restringem apenas a cópias de notas fiscais e inventário patrimonial realizado pela gestão atual, sem qualquer elemento indiciário capaz de comprovar conduta improba por parte do apelado, ou seja, exitem apenas suposições sem qualquer amparo probatório.

Ademais, para caracterização de ato de improbidade, necessário se faz que o agente tenha agido de má-fé, elemento volitivo não identificado na exordial.

Diante da severidade das penas impostas, a lei de improbidade não pode ser banalizada como instrumento de disputas políticas.

A fim de robustecer o entendimento exposado, transcreve-se trecho do Parecer Ministerial (ID 7831864) no qual há expressa manifestação no sentido de que não existem indícios razoáveis a justificar a instauração de processo por ato de improbidade.

“Em análise ao caso dos autos, conforme argumenta o nobre magistrado de piso, não se verifica a presença de indícios razoáveis que justifiquem a instauração do processo por ato de improbidade.

Isto porque, o Autor apenas afirma, de forma sucinta, que após levantamento patrimonial dos bens municipais, alguns deles não foram encontrados no acervo da prefeitura municipal. Observe-se que o ora Apelante não se esforçou para averiguar a extensão e a gravidade da irregularidade apontada, não tendo instaurado sindicância administrativa para apurar a não localização dos bens citados. Os documentos que instruem a inicial são apenas cópias do inventário patrimonial realizado, bem como cópias das notas fiscais dos bens que, em tese, não se encontram no acervo municipal.

(…)

Dessa forma, ante a ausência de indícios mínimos da prática de ato de improbidade administrativa (inexistência do ato de improbidade), não resta justificado o recebimento da presente inicial – art. 17, § 8º, da Lei n. 8.429/92.

(…)

Portanto, opina o Ministério Público de segundo grau pelo improvimento do recurso de apelação, com a consequente manutenção da sentença em análise, pela rejeição da presente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa.”

Portanto, se a exordial não descreve qualquer indício de má-fé, nem a prática de ato com vício de ilegalidade qualificada, não há justa causa para o recebimento da petição inicial de improbidade administrativa.

4. DISPOSITIVO

Pelo exposto, conheço do recurso apelatório e, no mérito, NEGO-LHE PROVIMENTO, para manter a sentença na íntegra.

Preclusas as vias impugnativas, dê-se baixa na distribuição. 

Desembargador Olímpio José Passos Galvão

Relator