APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. INSTALAÇÃO DE CENTRO DE REABILITAÇÃO EM SAÚDE PARA PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. ATO DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DECISÃO POLÍTICA E ORÇAMENTÁRIA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. O pedido inicial, qual seja, a instalação Centro de Reabilitação em Saúde para Pessoas com Deficiência, trata-se de medida que implicará em despesas para a municipalidade, a qual deve observar as diretrizes e os objetivos da administração pública, traçadas pelo plano plurianual, de iniciativa do Chefe de Executivo. 2. A implantação de políticas públicas em favor das pessoas com deficiência é função típica de governo, cabendo ao executivo a discricionariedade em decidir o modo de realização dessas políticas, consoante os limites condicionados pela Constituição e leis infraconstitucionais. 3. A via judicial não é apropriada para determinar qual a política pública o Poder Executivo Municipal deve implementar, sob pena de violar o princípio de separação de poderes e prejudicar outras áreas em que o município é carente ou esteja em pior situação. 4. A Fundação Municipal de Saúde não se encontra inerte para erradicar o problema de atendimento junto às pessoas portadoras de deficiência e não há omissão, de acordo com as condições fáticas, em zelar pela promoção de políticas públicas em prol da saúde. 5. Recurso CONHECIDO E PROVIDO. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0808619-80.2017.8.18.0140 - Relator: MANOEL DE SOUSA DOURADO - Vice-Presidência do Tribunal de Justiça - Data 12/12/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 2ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0808619-80.2017.8.18.0140

APELANTE: FUNDACAO MUNICIPAL DE SAUDE

REPRESENTANTE: PROCURADORIA DA FUNDAÇÃO MUNICIPAL DE SAÚDE - TERESINA

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI

REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

RELATOR(A): Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO

EMENTA 

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. INSTALAÇÃO DE CENTRO DE REABILITAÇÃO EM SAÚDE PARA PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. ATO DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DECISÃO POLÍTICA E ORÇAMENTÁRIA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. O pedido inicial, qual seja, a instalação Centro de Reabilitação em Saúde para Pessoas com Deficiência, trata-se de medida que implicará em despesas para a municipalidade, a qual deve observar as diretrizes e os objetivos da administração pública, traçadas pelo plano plurianual, de iniciativa do Chefe de Executivo. 2. A implantação de políticas públicas em favor das pessoas com deficiência é função típica de governo, cabendo ao executivo a discricionariedade em decidir o modo de realização dessas políticas, consoante os limites condicionados pela Constituição e leis infraconstitucionais. 3. A via judicial não é apropriada para determinar qual a política pública o Poder Executivo Municipal deve implementar, sob pena de violar o princípio de separação de poderes e prejudicar outras áreas em que o município é carente ou esteja em pior situação. 4. A Fundação Municipal de Saúde não se encontra inerte para erradicar o problema de atendimento junto às pessoas portadoras de deficiência e não há omissão, de acordo com as condições fáticas, em zelar pela promoção de políticas públicas em prol da saúde. 5. Recurso CONHECIDO E PROVIDO.

RELATÓRIO

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta pela Fundação Municipal de Saúde em face da r. sentença do MM. Juiz de Direito da 2ª VARA DOS FEITOS DA FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE TERESINA proferida nos autos da Ação Civil Pública movida pelo Ministério Público Estadual.

Insurge-se a parte Apelante contra sentença (id. 5077705) que julgou procedente o pedido do Ministério Público para determinar que a Fundação Municipal de Saúde, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta dias) adotes as providências para instalar nesta Capital, NO PRAZO DE 180 (CENTO E OITENTA) DIAS, um CENTRO DE REABILITAÇÃO EM SAÚDE PARA PESSOAS COM DEFICIÊNCIA, nos moldes de CER-IV, sob pena de multa de R$ 2.000,00 (dois mil reais), por dia de atraso, limitada R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais).

Nas razões do presente recurso (id. 5077712), alegou que: do limite ao dever de promover ações de saúde: a “reserva do possível”; que o dever estatal de efetivação das políticas públicas de saúde, não é absoluto, e para a sua efetivação deve ser conciliado com outros princípios e normas igualmente previstos na Constituição Federal; que como direito a prestações que é, o direito à saúde é limitado pelas disposições financeiras do Estado, pela reserva do possível, teoria esta que gestada sob a consciência de que a efetivação dos direitos sociais depende da real disponibilidade de recursos pelo Poder Público; que no presente caso, se mostra necessária a reforma da sentença diante a severa crise financeira que atingiu o orçamento público de todas as esferas da federação, como consequência da frustração de receita decorrente da pandemia do novo coronavírus (SARS-CoV-2).

Afirma que o controle judicial de políticas públicas deve se dar em situações especialíssimas; que a construção de um centro de apoio, como determinado na sentença, demanda equipamentos, servidores públicos das mais diversas áreas da saúde, sem que se tenha oportunizado qualquer planejamento financeiro-orçamentário a respeito; da impossibilidade de controle jurisdicional de políticas públicas, uma vez que exorbita a discricionariedade do poder executivo quanto a prestação da saúde; da ofensa ao princípio da separação de poderes.

Ao final, requereu seja conhecido e provido o recurso, a fim de reformar a sentença e julgar improcedente os pedidos autorais.

Intimada, a parte Apelada peticionou (id. 5077722) refutando as alegações da parte Apelante e pugnando pela manutenção da sentença.

O recurso foi recebido com efeito suspensivo (id. 7538215)

É o relatório.

 

 

VOTO DO RELATOR

 

1 – DO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE RECURSAL

Presentes os pressupostos intrínsecos (cabimento, legitimidade, interesse e inexistência de fato impeditivo ou extintivo do direito de recorrer), bem como os extrínsecos (tempestividade, preparo e regularidade formal) de admissibilidade recursal, conheço do recurso.

2 – DO MÉRITO DO RECURSO

Compulsando os autos, verifica-se que o Ministério Público Estadual ajuizou Ação Civil Pública contra o contra o Município de Teresina e a Fundação Municipal de Saúde buscando imposição de obrigação de fazer, consistente em instalação, nesta Capital, NO PRAZO DE 180 (CENTO E OITENTA) DIAS, um CENTRO DE REABILITAÇÃO EM SAÚDE PARA PESSOAS COM DEFICIÊNCIA, nos moldes do Centro Especializado em Reabilitação (CER-IV).

Em princípio, compete ao poder público tutelar o direito à saúde, a fim de promover políticas públicas em defesa desses direitos, amparados pela Constituição Federal, nos arts. 6º e 196. Aliás, segundo a norma constitucional, é matéria de competência comum à União, Estados e Municípios o cuidado com a saúde, in verbis:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

[...]

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

[...]

Entretanto, necessário observar que a execução do ato em questão depende, e assim também dependia à época da propositura da presente demanda: (a) de prévia ordem judicial, e (b) da existência de disponibilidades orçamentárias.

Relativamente à necessidade de prévia ordem judicial, cumpre destacar que esta encontra limites, especialmente, no conhecido princípio da separação e independência dos Poderes estatais. Ou seja, não pode o Judiciário se imiscuir na esfera de competência do Poder Executivo, ainda que objetive assegurar, preservar a saúde pública.

Na hipótese constante dos autos, tem-se que o acolhimento da pretensão de imposição de obrigação de fazer deduzida pela parte autora/apelada acaba por implicar indevida ingerência do Judiciário na esfera de competência do Poder Executivo, tendo em vista que construção/instalação de um Centro de Reabilitação em Saúde para Pessoas com Deficiência constitui verdadeiro ato de escolha política, levando sempre em consideração a aplicação das escolhas trágicas pelo Administração Pública.

Sabe-se que não cabe ao Judiciário examinar o mérito dos atos administrativos, muito menos impor ao Executivo que aja de determinada forma, quando para tanto são necessárias previsão orçamentária e análise de critérios de conveniência e oportunidade para a realização do ato. Limitado é o âmbito de controle judicial do ato. Restringe-se este ao controle formal de legalidade, sem adentrar o campo de discricionariedade próprio do juízo político.

Sobre a discricionariedade administrativa, Celso Antônio Bandeira de Mello assevera que ao administrador tem certa liberdade de decidir, considerando as circunstâncias do caso concreto, impondo-lhe e, simultaneamente, facultando-lhe a utilização de critérios próprios para avaliar ou decidir quanto ao que lhe pareça ser o melhor meio de satisfazer o interesse público que a norma legal visa realizar, ou seja, é a margem de liberdade conferida pela lei, ao administrador para cumprir sua vontade ou juízo, diante do caso concreto, segundo os próprios critérios subjetivos, a fim de satisfazer os objetivos consagrados no sistema legal.

Nesse contexto, a adoção das medidas requeridas pela parte apelada refere-se a uma função típica de governo, cabendo ao executivo decidir o modo de realização das políticas públicas, conforme os limites condicionados pela Constituição e leis infraconstitucionais, que destinam verbas para os inúmeros campos de atuação da municipalidade, entre eles, a promoção da saúde pública. Além disso, observo que a distribuição dos recursos financeiros da municipalidade é decisão de caráter político, reservada ao Chefe do Executivo, e a efetivação dos direitos sociais depende da real disponibilidade de recursos pelo Poder Público.

Ademais, ressalte-se que os recursos financeiros, despendidos para a implantação dos pedidos iniciais, poderiam afetar outras áreas em que o município é carente ou esteja em pior situação.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça entende que não é permitido ao Judiciário determinar ao Poder Executivo implantar políticas públicas ou execução de obras, tendo em vista que a administração detém poder discricionário para decidir qual política pública será priorizada, conforme o seguinte julgado:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM PRECEITOS COMINATÓRIOS DE OBRIGAÇÃO DE FAZER - DISCRICIONARIEDADE DA MUNICIPALIDADE - NÃO CABIMENTO DE INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NAS PRIORIDADES ORÇAMENTÁRIAS DO MUNICÍPIO - CONCLUSÃO DA CORTE DE ORIGEM DE AUSÊNCIA DE CONDIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS DE REALIZAÇÃO DA OBRA - INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 07/STJ - DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL AFASTADA - AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DE DISPOSITIVOS DO ECA APONTADOS COMO VIOLADOS. Requer o Ministério Público do Estado do Paraná, autor da ação civil pública, seja determinado ao Município de Cambará/PR que destine um imóvel para a instalação de um abrigo para menores carentes, com recursos materiais e humanos essenciais, e elabore programas de proteção às crianças e aos adolescentes em regime de abrigo. Na lição de Hely Lopes Meirelles, "só o administrador, em contato com a realidade, está em condições de bem apreciar os motivos ocorrentes de oportunidade e conveniência na prática de certos atos, que seria impossível ao legislador, dispondo na regra jurídica - lei - de maneira geral e abstrata, prover com justiça e acerto. Só os órgãos executivos é que estão, em muitos casos, em condições de sentir e decidir administrativamente o que convém e o que não convém ao interesse coletivo". Dessa forma, com fulcro no princípio da discricionariedade, a Municipalidade tem liberdade para, com a finalidade de assegurar o interesse público, escolher onde devem ser aplicadas as verbas orçamentárias e em quais obras deve investir. Não cabe, assim, ao Poder Judiciário interferir nas prioridades orçamentárias do Município e determinar a construção de obra especificada. Ainda que assim não fosse, entendeu a Corte de origem que o Município recorrido "demonstrou não ter, no momento, condições para efetivar a obra pretendida, sem prejudicar as demais atividades do Município". No mesmo sentido, o r. Juízo de primeiro grau asseverou que "a Prefeitura já destina parte considerável de sua verba orçamentária aos menores carentes, não tendo condições de ampliar essa ajuda, que, diga-se de passagem, é sua atribuição e está sendo cumprida". Adotar entendimento diverso do esposado pelo Tribunal de origem, bem como pelo Juízo a quo, envolveria, necessariamente, reexame de provas, o que é vedado em recurso especial pelo comando da Súmula n. 07/STJ. No que toca à divergência pretoriana, melhor sorte não assiste ao recorrente, uma vez que a tese defendida no julgado paradigma não prevalece, diante do posicionamento adotado por este egrégio Superior Tribunal de Justiça. Ausência de prequestionamento dos artigos 4º, parágrafo único, alíneas "c" e "d", 86, 87, 88, incisos I a III, 90, inciso IV, e 101, incisos II, IV, V a VII, todos da Lei n. 8.069/90. Recurso especial não provido. (REsp 208.893/PR, Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/12/2003, DJ 22/03/2004, p. 263) G.N.

No presente caso, não se vislumbra nestes autos que a parte ré se encontra inerte para solucionar a questão discutida nos autos, já que o Município de Teresina, através da FMS e com apoio da Secretaria Municipal de Educação (SEMEC), presta atendimento multidisciplinar à pessoa com deficiência por meio do Centro Municipal de Atendimento Multidisciplinar (CMAM).

Além do mais, entendo que o presente caso é um contexto específico da chamada tese das “escolhas trágicas”, que preceitua que “o estado de tensão dialética entre a necessidade estatal de tornar concretas e reais as ações e prestações de saúde em favor das pessoas, de um lado; e as dificuldades governamentais de viabilizar a alocação de recursos financeiros, sempre tão dramaticamente escassos, de outro” (Min. Celso de Mello, ARE 745.745 AgR/MG).

A referida tese revela ao intérprete o problema da escassez de recursos, em face das múltiplas demandas sociais, logo, alguém deverá sucumbir, cabendo ao poder público escolher quem.  

Ademais, pelas informações juntadas (id. 5077677 e 5077678), verifica-se que, somente no primeiro semestre de 2018, foram realizados 4.800 atendimentos terapêuticos disciplinares, havendo meta de incremento desse número através da parceria com outras instituições.

Sendo assim, observa-se que a parte apelante não vem se omitindo na implantação de políticas públicas em prol da saúde das pessoas com deficiência, de acordo com suas condições fáticas e orçamentárias. Outrossim, como esta ação não busca a proteção direta de um direito fundamental, mas, apenas, busca-se de forma indireta, a proteção à saúde, não é cabível ao Judiciário se imiscuir na esfera de competência do Chefe do Executivo para assegurar o direito tutelado pelo parquet, o qual tem sido atendido pela municipalidade.

3 – DISPOSITIVO

Por todo o exposto, fazendo o juízo de retratação, voto pelo conhecimento do presente recurso apelatório e, no mérito, DOU-LHE PROVIMENTO, a fim de reformar a sentença de 1º grau e julgar improcedente os pedidos iniciais.

É como voto.

DECISÃO: Acordam os componentes da 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do PIAUÍ, à unanimidade, nos termos do Relator: “voto pelo conhecimento do presente recurso apelatório e, no mérito, DOU-LHE PROVIMENTO, a fim de reformar a sentença de 1º grau e julgar improcedente os pedidos iniciais”. Participaram do julgamento os Exmos. Srs. Des. José James Gomes Pereira – Relator, Des. Manoel de Sousa Dourado e Dr. Antônio de Paiva Sales (convocado) conforme Portaria (Presidência) Nº 1759/2022 – PJPI/TJPI/SECPRE/PLENOADM, de 02 de agosto de 2022. Ausência justificada do Exmo. Sr. Des. José Wilson Ferreira Júnior – Portaria (Presidência) Nº 2051/2022 – PJPI/TJPI/SECPRE/PLENOADM, de 21 de setembro de 2022. Impedimento/ suspeição: não houve. Sustentação oral: não houve. Presente o Exmo. Sr. Dr. Antônio de Pádua Ferreira Linhares, Procurador de Justiça. SALA DAS SESSÕES VIRTUAIS DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ. Teresina, 25 de novembro de 2022 a 02 de dezembro de 2022.

 

Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO