APELAÇÃO CÍVEL. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE ASSESSORIA JURÍDICA. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. SINGULARIDADE DO SERVIÇO. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1. Sobre o tema, cediço que a regra é que as contratações com o Poder Público sejam precedidas de procedimento licitatório, permitindo, assim, a igualdade de competição entre os particulares e a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração. Através da obrigatoriedade da licitação, procura-se preservar princípios basilares que devem reger as relações dos entes estatais, tais como a moralidade, a impessoalidade, a publicidade e a legalidade. 2. Destarte, em se tratando de contratação direta de serviços técnicos especializados, a Lei n. 8.666/93 exige que os mesmos estejam previstos no rol do art. 13, possuam natureza singular, sejam prestados por profissional de notória especialização. 3. Além disso, para a responsabilização dos requeridos, deve estar presente o elemento subjetivo (dolo) e o elemento objetivo (prejuízo ao erário), o que não é possível concluir a partir das provas acostadas aos autos. 4. Cumpre esclarecer que, no caso sob exame, os fatos e a ação de improbidade são muito anteriores à recentíssima Lei 14.230/2021, de 25 de outubro passado, que trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, para dispor que a configuração da responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa sempre exige a plena comprovação da responsabilidade subjetiva dolosa. 5. Recurso conhecido e improvido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000187-53.2016.8.18.0104 - Relator: EULALIA MARIA RIBEIRO GONCALVES NASCIMENTO PINHEIRO - Tribunal Pleno - Data 09/01/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 6ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0000187-53.2016.8.18.0104

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO 

APELADO: FRANCISCO PESSOA DA SILVA, FALCAO & BENVINDO ADVOGADOS ASSOCIADOS

Advogado(s) do reclamado: BRUNO FERREIRA CORREIA LIMA, MARCIO BARBOSA DE CARVALHO SANTANA, WESLEY BARBOSA SOARES DE ALBUQUERQUE

RELATOR(A): Desembargadora EULÁLIA MARIA PINHEIRO

EMENTA 

APELAÇÃO CÍVEL. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE ASSESSORIA JURÍDICA. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. SINGULARIDADE DO SERVIÇO. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

1. Sobre o tema, cediço que a regra é que as contratações com o Poder Público sejam precedidas de procedimento licitatório, permitindo, assim, a igualdade de competição entre os particulares e a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração. Através da obrigatoriedade da licitação, procura-se preservar princípios basilares que devem reger as relações dos entes estatais, tais como a moralidade, a impessoalidade, a publicidade e a legalidade.

2. Destarte, em se tratando de contratação direta de serviços técnicos especializados, a Lei n. 8.666/93 exige que os mesmos estejam previstos no rol do art. 13, possuam natureza singular, sejam prestados por profissional de notória especialização.

3. Além disso, para a responsabilização dos requeridos, deve estar presente o elemento subjetivo (dolo) e o elemento objetivo (prejuízo ao erário), o que não é possível concluir a partir das provas acostadas aos autos.

4. Cumpre esclarecer que, no caso sob exame, os fatos e a ação de improbidade são muito anteriores à recentíssima Lei 14.230/2021, de 25 de outubro passado, que trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, para dispor que a configuração da responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa sempre exige a plena comprovação da responsabilidade subjetiva dolosa.

5. Recurso conhecido e improvido.

Acórdão

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, “Acordam os componentes da Egrégia 6ª Câmara de Direito Público, à unanimidade, CONHECER do recurso de apelação para, no mérito, NEGAR provimento, para manter a sentença em todos os seus termos”.

SALA DAS SESSÕES VIRTUAIS DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina/PI, de dois aos doze dias do mês de dezembro do ano de dois mil e vinte e dois (02 a 12/12/2022).

Des. Joaquim Dias de Santana Filho

Presidente

Desa. Eulália Maria Ribeiro Gonçalves Nascimento Pinheiro

Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESA. EULÁLIA MARIA RIBEIRO GONÇALVES NASCIMENTO PINHEIRO (Relatora):

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL, interposta pelo Ministério Público estadual do Piauí, em face da sentença prolatada pelo juízo da VARA CÍVEL DA COMARCA DE MONSENHOR GIL, nos autos da ação civil pública, ajuizada em face de FALCÃO E MENDES ADVOGADOS ASSOCIADOS E OUTRO. 

A r. sentença julgou improcedente o pedido inicial que versou sobre a condenação da parte apelada em improbidade administrativa, dada a contratação de escritório de advocacia sem a realização de procedimento licitatório, imputações previstas no art. 10, incisos VIII e IX, e art. 11, caput, todos da Lei nº. 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) (id. 2438508). 

Inconformado, o Apelante apresenta suas razões de recorrer, requerendo que os Apelados sejam condenados nos termos da Inicial e alegações finais desse Parquet, com a consequente imposição das sanções de acordo com as cominações legais respectivas aos atos ímprobos cometidos.  (id. 2438512).

Devidamente intimado para apresentar contrarrazões, o apelado apresentou contrarrazões, pugnando pela manutenção da sentença em todos os seus termos (id. 2438515).

Notificado o Ministério Público Superior, por seu representante legal, corroborou com o pedido da parte apelante, de modo a conhecer e dar provimento ao presente recurso (id. 4807259). 

É o relatório. 

VOTO

JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

Quanto aos requisitos de admissibilidade, verifica-se que o recorrente possui interesse recursal e as partes são legítimas. O recolhimento de custas é dispensado, em razão da gratuidade de justiça concedida. Também os recursos são tempestivos. Assim, conheço dos recursos e passo à análise do mérito, conforme os comandos constitucional e processual vigentes. 

MÉRITO

 A controvérsia reside na eventual existência de ato de improbidade administrativa, perpetrado pelo ex-gestor municipal de Monsenhor Gil – PI e o escritório de advocacia, contrato para prestar serviços jurídicos sem a realização de procedimento licitatório.

 Conforme relatado, a Ação Civil Pública em questão foi ajuizada pelo Parquet questionando a legalidade da contratação, pelo Município, dos serviços de assessoria jurídica e representação judicial, por meio de inexigibilidade de licitação.

 O magistrado de origem julgou improcedente o pedido inicial, reconhecendo a legalidade e ausência de dolo por parte dos apelados em terceirizar os referidos serviços, para suprir a falta do cargo de advogado, por restar configurada, no caso em deslinde, a singularidade dos serviços advocatícios prestados, capaz de justificar a contratação direta.

 Sobre o tema, cediço que a regra é que as contratações com o Poder Público sejam precedidas de procedimento licitatório, permitindo, assim, a igualdade de competição entre os particulares e a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração. Através da obrigatoriedade da licitação, procura-se preservar princípios basilares que devem reger as relações dos entes estatais, tais como a moralidade, a impessoalidade, a publicidade e a legalidade.

 Excepcionalmente, contudo, a Lei n. 8.666/93 admite a contratação direta, mediante a inexigibilidade de licitação, como prevê o art. 25 do citado diploma:

“Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial: I - para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes; II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação; III - para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública. § 1o Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato.  

Além disso, a novel legislação (Lei nº 14.133/2021) que trata sobre licitações e contratos também aponta:

Art. 74. É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos casos de:

III - contratação dos seguintes serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação:

c) assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias;

§ 3º Para fins do disposto no inciso III do caput deste artigo, considera-se de notória especialização o profissional ou a empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiência, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica ou outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e reconhecidamente adequado à plena satisfação do objeto do contrato.

Extrai-se do dispositivo acima que a inexigibilidade de licitação está relacionada à inviabilidade de competição, decorrente: (i) da exclusividade do fornecedor quanto aos produtos por ele oferecidos; (ii) da singularidade do serviço, que demande um profissional de notória especialização; (iii) da área artística, na contratação de profissionais consagrados pela crítica ou pela opinião pública.

Em todas as hipóteses elencadas, a ausência de licitação decorre da qualidade pessoal do fornecedor/prestador de serviços aliada às peculiaridades do objeto contratado, o que implica a ausência de concorrentes, inviabilizando a competição. 

Destarte, em se tratando de contratação direta de serviços técnicos especializados, a Lei n. 8.666/93 exige que os mesmos estejam previstos no rol do art. 13, possuam natureza singular, sejam prestados por profissional de notória especialização.

Portanto, não basta que o "patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas" esteja previsto no inciso V do art. 13 da Lei n. 8.666/93, sendo necessário, ainda, que a demanda a ser patrocinada possua singularidade que imponha a contratação de um profissional específico, cuja notoriedade leve a crer "que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato" (§ 1º do art. 25). 

E, analisando os documentos colacionados ao feito, vislumbro a singularidade dos serviços advocatícios contratados pelo Município apelado, bem como a inviabilidade de competição, que poderiam ensejar a contratação por inexigibilidade de licitação.

Marçal Justen Filho, analisando o tema, explica (in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 11ª Edição, pág. 284):

A especialização consiste na titularidade objetiva de requisitos que distinguem o sujeito, atribuindo-lhe maior habilitação do que a normalmente existente no âmbito dos profissionais que exercem a atividade. Isso se traduz na existência de elementos objetivos ou formais, como a conclusão de cursos e a titulação no âmbito de pós-graduação, a participação em organismos voltados à atividade especializada (...). 

Não bastasse isso, o art. 13 da citada lei ainda enumera quais são os serviços técnicos considerados especializados, valendo citar o conteúdo de seu inciso V: 

Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a:

(...)

V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;

(...) 

E com a redação da nova lei de licitações: 

Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se:

XVIII - serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual: aqueles realizados em trabalhos relativos a:

e) patrocínio ou defesa de causas judiciais e administrativas;

Além disso, para a responsabilização dos requeridos, deve estar presente o elemento subjetivo (dolo) e o elemento objetivo (prejuízo ao erário), o que não é possível concluir a partir das provas acostadas aos autos. 

Eis o pensamento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 823-824) sobre o tema em comento (necessidade de averiguar-se o elemento subjetivo na conduta): 

O enquadramento na lei de improbidade exige culpa ou dolo por parte do sujeito ativo. Mesmo quando algum ato ilegal seja praticado, é preciso verificar se houve culpa ou dolo, se houve um mínimo de má-fé que revele realmente a presença de um comportamento desonesto. A quantidade de leis, decretos, medidas provisórias, regulamentos, portarias, torna praticamente impossível a aplicação do velho princípio de que todos conhecem a lei. Além disso, algumas normas admitem diferentes interpretações e são aplicadas por servidores públicos estranhos à área jurídica. Por isso mesmo, a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa exige bom senso, pesquisa da intenção do agente, sob pena de sobrecarregar-se inutilmente o Judiciário com questões irrelevantes, que podem ser adequadamente resolvidas na própria esfera administrativa. A própria severidade das sanções previstas na Constituição está a demonstrar que o objetivo foi o de punir infrações que tenham um mínimo de gravidade, por apresentarem consequências danosas para o patrimônio público (em sentido amplo), ou propiciarem benefícios indevidos para o agente ou para terceiros. A aplicação das medidas previstas na lei exige observância do princípio da razoabilidade, sob o seu aspecto de proporcionalidade entre meios e fins.

Cumpre esclarecer que, no caso sob exame, os fatos e a ação de improbidade são muito anteriores à recentíssima Lei 14.230/2021, de 25 de outubro passado, que trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, para dispor que a configuração da responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa sempre exige a plena comprovação da responsabilidade subjetiva dolosa. Assim, os dispositivos da LIA passaram a exibir a seguinte redação:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Parágrafo único (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Art. 17.

(...)

§ 6º A petição inicial observará o seguinte: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - deverá individualizar a conduta do réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria, salvo impossibilidade devidamente fundamentada; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições constantes dos arts. 77 e 80 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 ( Código de Processo Civil). (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Art. 17-C.

§ 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.” 

Dessa forma, ilegalidade não é sinônimo de improbidade e a prática de ato funcional, mesmo que ilegal, por si só, não configura ato de improbidade administrativa. Para tipificá-lo como tal, é necessário que ele tenha origem em comportamento desonesto, denotativo de má-fé, de falta de probidade do agente público.

Portanto, de acordo com os elementos constantes nos autos, o apelante não logrou êxito em apresentar qualquer prova no sentido a demonstrar a ausência dos requisitos legais da singularidade do objeto e da notória especialização dos contratados advocatícios celebrados, motivo pelo qual a sentença de piso não merece ser reformada.

 DISPOSITIVO

 Isto posto, CONHEÇO do recurso de apelação para, no mérito, NEGAR provimento, para manter a sentença em todos os seus termos.

 É como voto.

Teresina, 08/01/2023