APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº. 14.230/2021. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO. AUSÊNCIA DE CONFIGURAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. APLICAÇÃO RETROATIVA DA NOVA LEI. REVOGAÇÃO DO INCISO “II”, DA LEI DE IMPROBIDADE. REFORMA DA SENTENÇA. I - A Lei de Improbidade Administrativa sofreu profundas alterações pela Lei n° 14.230/2021, havendo intensa alteração no que se refere ao seu aspecto material. II – Dentre uma das suas alterações, está a previsão de forma expressa da aplicação, em sede de improbidade administrativa, dos princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador. III - O inciso II, da Lei de Improbidade foi revogado pela Lei n° 14.230/2021, de modo que não mais resta caracterizada como ato de improbidade administrativa a conduta de retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, nos termos do pedido do Órgão ministerial e da condenação no 1º grau. IV - As sanções penais e administrativas se submetem a incidência de princípios comuns aplicáveis ao Direito Público Sancionador, dentre esses, o princípio da irretroatividade (art. 5°, XL, da CF) que dispõe: “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”, o que nos leva a crer que tal princípio deve ser aplicado nos casos de improbidade administrativa, ante o caráter de Direito Administrativo Sancionador, devendo a norma mais benéfica retroagir para beneficiar o réu na interpretação e na aplicação nos atos ímprobos. V – Um caso de retroatividade de norma benéfica é a necessidade de dolo específico para configuração da improbidade, na forma exigida pelo § 2º, do art. 1º, da Lei de Improbidade Administrativa, inserido pela Lei n° 14.230/2021, superando a jurisprudência tradicional da Corte Cidadã. VI – Aplicação do Tema nº 1.199, do STF. VII – Recurso conhecido e provido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0753792-49.2020.8.18.0000 - Relator: RAIMUNDO EUFRASIO ALVES FILHO - Vice-Presidência do Tribunal de Justiça - Data 01/12/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 1ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0753792-49.2020.8.18.0000

APELANTE: PAULO CESAR DE SOUZA MARTINS

Advogado(s) do reclamante: DIMAS EMILIO BATISTA DE CARVALHO

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI

 

RELATOR(A): Desembargador RAIMUNDO EUFRÁSIO ALVES FILHO

 

EMENTA

 

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº. 14.230/2021. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO. AUSÊNCIA DE CONFIGURAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. APLICAÇÃO RETROATIVA DA NOVA LEI. REVOGAÇÃO DO INCISO “II”, DA LEI DE IMPROBIDADE. REFORMA DA SENTENÇA.

I - A Lei de Improbidade Administrativa sofreu profundas alterações pela Lei n° 14.230/2021, havendo intensa alteração no que se refere ao seu aspecto material.

II – Dentre uma das suas alterações, está a previsão de forma expressa da aplicação, em sede de improbidade administrativa, dos princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador.

III - O inciso II, da Lei de Improbidade foi revogado pela Lei n° 14.230/2021, de modo que não mais resta caracterizada como ato de improbidade administrativa a conduta de retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, nos termos do pedido do Órgão ministerial e da condenação no 1º grau.

IV - As sanções penais e administrativas se submetem a incidência de princípios comuns aplicáveis ao Direito Público Sancionador, dentre esses, o princípio da irretroatividade (art. 5°, XL, da CF) que dispõe: “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”, o que nos leva a crer que tal princípio deve ser aplicado nos casos de improbidade administrativa, ante o caráter de Direito Administrativo Sancionador, devendo a norma mais benéfica retroagir para beneficiar o réu na interpretação e na aplicação nos atos ímprobos.

V – Um caso de retroatividade de norma benéfica é a necessidade de dolo específico para configuração da improbidade, na forma exigida pelo § 2º, do art. 1º, da Lei de Improbidade Administrativa, inserido pela Lei n° 14.230/2021, superando a jurisprudência tradicional da Corte Cidadã.

VI – Aplicação do Tema nº 1.199, do STF.

VII – Recurso conhecido e provido.

 

RELATÓRIO

 

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ

Gabinete Des. Raimundo Eufrásio Alves Filho

 

APELAÇÃO CÍVEL Nº. 0753792-49.2020.8.18.0000.

APELANTE : PAULO CÉSAR DE SOUZA MARTINS.

Advogado : Dimas Emílio Batista de Carvalho (OAB/PI nº. 6.899)

APELADO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ.

Relator : Des. RAIMUNDO EUFRÁSIO ALVES FILHO.

Vistos etc.,

 

Trata-se, in casu, de Apelação Cível interposta por PAULO CÉSAR DE SOUZA MARTINS, contra sentença prolatada pelo Juízo de Direito da 2ª Vara da Comarca de Campo Maior/PI, nos autos de AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (proc. nº 0001742-82.2015.8.18.0026), ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ/Apelado.

Na sentença recorrida (id. 5118598 – pág. 263), o Juízo a quo julgou procedente os pedidos para condenar o Apelante pela prática de atos de improbidade administrativa, violando o art. 11, caput, II, da Lei 8.249/92, impondo as seguintes sanções: a) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 03 (três) anos; b) multa civil no valor de 10 (dez) vezes o valor da remuneração percebida como prefeito; c) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

Nas suas razões recursais, o Apelante aduz, em suma: a) cerceamento de defesa, tendo em vista que julgou antecipadamente a lide sem permitir a produção de provas; b) ausência de comprovação do dolo; e c) indevido manejo da Ação de Improbidade Administrativa.

Nas contrarrazões (id. 5118598 – pág. 294), o Apelado pugna pela manutenção integral da sentença recorrida, com base em: a) do suficiente dolo genérico; e b) desnecessidade de produção de outras provas.

Na decisão id 5693357, conheci do Apelos, pois preenchidos os seus requisitos legais de admissibilidade.

Instado, o Ministério Público Superior não emitiu parecer de mérito, visto que o Ministério Público é uno como instituição e sua atuação como parte dispensa a sua presença como fiscal da lei (id 6435498).

É o relatório.

Verificando que o feito encontra-se apto a julgamento, DETERMINO a sua inclusão em pauta de julgamento da 1ª Câmara de Direito Público deste TJPI, nos termos do art. 934, do CPC.

Cumpra-se, imediatamente.

 

Teresina/PI, data registrada em assinatura eletrônica.

 

Des. RAIMUNDO EUFRÁSIO ALVES FILHO

RELATOR

 

VOTO

 

I – DO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

 

Juízo de admissibilidade positivo realizado na decisão id 5693357, razão por que reitero o conhecimento deste Apelo.

 

II – DO MÉRITO RECURSAL

 

E para fins de objetividade na análise do feito, é pertinente delimitar a controvérsia, que se cinge em saber se ocorreu ato ímprobo, mais especificamente, violação do art. 11, II, da Lei 8.429/92, uma vez que relegou o cumprimento de decisão judicial (nomeação) exarada em mandado de segurança.

Ab initio, a Lei de Improbidade Administrativa sofreu profundas alterações pela Lei n° 14.230/2021, havendo intensa alteração no que se refere ao seu aspecto material.

Dentre uma das suas alterações, está a previsão de forma expressa da aplicação, em sede de improbidade administrativa, dos princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador.

Dessa forma, em que pese a diferença de gradação entre sanções penais e sanções administrativas, tais campos do Direito Público Sancionador decorrem de um ius puniendi estatal único, não havendo uma diferença ontológica entre tais regimes.

Nesse sentido, CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO proclama, verbis: “Não há, pois, cogitar de qualquer distinção substancial entre infrações e sanções administrativas e infrações e sanções penais. O que as aparta é única e exclusivamente a autoridade competente para impor a sanção” (Curso de Direito Administrativo, 32ª ed., São Paulo, Malheiros, 2015, p. 871).

E, também, a respeito do ius puniendi estatal único, EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA e TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ afirmam que o “mesmo ius puniendi do Estado pode se manifestar tanto pela via judicial como pela via administrativa.”;. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de derecho administrativo. 9. ed. Madri: Civitas, 2004. v. 2, p. 163.

Logo, as sanções penais e administrativas se submetem a incidência de princípios comuns aplicáveis ao Direito Público Sancionador, dentre esses, o princípio da irretroatividade (art. 5°, XL, da CF) que dispõe: “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”, o que nos leva a crer que tal princípio deve ser aplicado nos casos de improbidade administrativa, ante o caráter de Direito Administrativo Sancionador, devendo a norma mais benéfica retroagir para beneficiar o réu na interpretação e na aplicação nos atos ímprobos.

Além disso, importante pontuar o art. 9°, do Pacto de São José da Costa Rica: “Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável. Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito. Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinqüente será por isso beneficiado.”.

Nesse diapasão, o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema nº 1.199 (leading case: ARE nº 843989) de Repercussão Geral, buscou definir “se as novidades inseridas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992, com as alterações dadas pela Lei 14.230/2021) devem retroagir para beneficiar aqueles que porventura tenham cometido atos de improbidade administrativa na modalidade culposa, inclusive quanto ao prazo de prescrição para as ações de ressarcimento.”

Por conseguinte, em sede de julgamento do referido tema de Repercussão Geral, restaram fixadas as seguintes teses, ipsis litteris:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

 

Desse modo, no que concerne especificamente à questão da (ir)retroatividade da Nova Lei de Improbidade Administrativa (Teses 2, 3 e 4), extrai-se o entendimento de que somente em caso de ato culposo de improbidade, sem trânsito em julgado, haverá a retroatividade da Lei nº 14.230/2021, em contrapartida, nos casos dolosos a lei não retroage, embora os prazos prescricionais da norma possam retroagir para alcançar fatos anteriores à lei, desde que não possuam decisão transitado em julgado.

Portanto, aplicando-se a compreensão alhures no presente caso, caso demonstrada a existência de ato ímprobo praticado pelo Apelante, deve ser observada as seguintes situações: a) se o Apelante tiver praticado ato ímprobo dolosamente, a Nova Lei de Improbidade não retroagirá; b) lado outro, caso for constatada a prática de ato ímprobo culposo, a Lei nº 14.230/2021 deverá retroagir, ante a ausência de condenação transitada em julgado.

Daí, um caso de retroatividade de norma benéfica é a necessidade de dolo específico para configuração da improbidade, na forma exigida pelo § 2º, do art. 1º, da Lei de Improbidade Administrativa, inserido pela Lei n° 14.230/2021, superando a jurisprudência tradicional da Corte Cidadã.

Feitas essas considerações iniciais, passa-se para a análise da controvérsia recursal.

O Juízo a quo, ao julgar a presente lide, entendeu pela violação do art. 11, II, da Lei de Improbidade, tendo em vista que o Apelante retardou o cumprimento da decisão exarada em mandado de segurança que determinou a nomeação de candidato aprovado em concurso público.

Entretanto, o presente inciso foi revogado pela Lei n° 14.230/2021, de modo que não mais resta caracterizada como ato de improbidade administrativa a conduta de retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, nos termos do pedido do Órgão ministerial e da condenação no 1º Grau.

Ademais, em análise detida dos autos, verifico que houve a convocação do candidato, através do edital nº 002/2014, em 11/12/2014, e este não compareceu, bem como o retardo no cumprimento da decisão não se deu por culpa do Apelante.

Por conseguinte, ainda que se alegue a mudança topográfica da imputação, havendo possível enquadramento da conduta do Apelante no art. 11, V, da Lei nº. 8.429, ressalte-se que, aplicando a retroatividade pela necessidade de dolo específico, não se evidencia nos autos o referido elemento subjetivo, ainda mais quando o art. 11, V, da Lei de Improbidade, assim prevê: “V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros.”

Em razão disso, constata-se que, na espécie, deve haver a efetiva comprovação não somente das irregularidades, mas das vantagens obtidas pelo Apelante, com vistas a efetiva obtenção de benefício, próprio ou de terceiro, o que não se verificou no presente feito.

Ademais, caberia ao Apelado comprovar a violação dos princípios da administração pública (art. 11, V), nos termos que exige a Lei de Improbidade, ou seja, os elementos trazidos à lide são insuficientes para demonstrar a ocorrência de ato ímprobo, principalmente, no que se refere ao dolo específico do Apelante.

Nesse sentido, é o entendimento jurisprudencial do STJ, consoante o precedente a seguir colacionado, in verbis:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE MIRADOURO. EX-PREFEITO. NÃO CUMPRIMENTO DE ORDEM JUDICIAL. FORNECIMENTO DE SUPLEMENTO A

MENOR. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC. NÃO VERIFICADA. DOLO OU MÁ FÉ DO AGENTE. ELEMENTO SUBJETIVO. CARACTERIZAÇÃO. ART. 11 DA LEI N. 8.429/92. PREJUÍZO AO ERÁRIO. DESNECESSIDADE. I - Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa objetivando a condenação do município a fornecer suplemento alimentar a menor. Concedida a liminar, o réu, na qualidade de prefeito municipal, não cumpriu a ordem judicial, com o que se fez necessário o bloqueio de valores do município para a efetividade do comando. Por sentença, julgou-se improcedente o pedido inicial. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais confirmou a sentença e julgou prejudicado o recurso. II - No tocante à violação do art. 1.022, II, do Código de Processo Civil, a argumentação não merece acolhida. O acórdão recorrido não se ressente de omissão, obscuridade ou contradição, porquanto apreciou a controvérsia com fundamentação suficiente, embora contrária aos interesses do recorrente. III - Entendeu o Tribunal a quo que, a despeito de evidenciado o descumprimento da liminar, para a configuração da improbidade administrativa, era necessária a comprovação do dolo ou má-fé do agente. IV - No tocante a tipificação, a conduta consistente em ignorar

ordens judiciais afronta não apenas princípios basilares da administração pública – notadamente os princípios da legalidade e da moralidade administrativas –, mas também a própria estrutura democrática de Estado, que canaliza no Poder Judiciário a garantia de implemento impositivo das prestações constitucionalmente prometidas e não honradas pelo poder público. V - Portanto, não há dúvida de que, com o comportamento do prefeito, infringiu o recorrido postulados fundamentais e postos fora dos quadrantes da discricionariedade administrativa. VI - Sabe-se que não é qualquer atuação, desconforme os parâmetros normativos, que caracteriza ato de improbidade administrativa. É imprescindível a constatação de uma ilegalidade dita qualificada, reveladora da consciência e vontade de violar princípios da administração pública. Nesse sentido: AgInt no REsp n. 1.560.197/RN, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 2/2/2017, DJe 3/3/2017 e REsp n. 1.546.443/PB, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/10/2016, DJe 25/10/2016. VII - No caso dos autos, é clara a presença do elemento subjetivo dolo, já que o réu-recorrido, ocupando o mais alto cargo da administração pública local, tinha o dever de conhecer a exigência básica segundo a qual não pode o administrador deixar de cumprir, sem justa causa reportada e comprovada nos respectivos autos, ordens emanadas de processos judiciais. VIII - Cumpre recordar que “o dolo que se exige para a configuração de improbidade administrativa é a simples vontade consciente de aderir à conduta, produzindo os resultados vedados pela norma jurídica – ou, ainda, a simples anuência aos resultados contrários ao Direito quando o agente

público ou privado deveria saber que a conduta praticada a eles levaria -, sendo despiciendo perquirir acerca de finalidades específicas” (STJ, AgRg no REsp n. 1.539.929/MG, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 2/8/2016.) IX - Além disso, acentue-se que a atuação, em desconformidade com os referidos dispositivos legais, caracteriza conduta ímproba, nos termos do art. 11 da Lei n. 8.429/92, independentemente da ocorrência de prejuízo efetivo ao patrimônio público. O prejuízo efetivo ao patrimônio público é dispensado. Nesse sentido: REsp n. 1.164.881/MG, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 14/9/2010, DJe 6/10/2010. X - Por consequência, resulta configurada a prática de improbidade administrativa violadora de princípios da administração públia, nos termos do art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92. XI - Agravo interno improvido.(STJ, AgInt no AgREsp nº 1.397.770/MG, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 14/05/2019, Segunda Turma).”

 

Assim sendo, evidencia-se que a sentença recorrida merece reparo, no intuito de julgar improcedentes os pedidos da exordial.

 

III – DO DISPOSITIVO

 

Ante o exposto, CONHEÇO da APELAÇÃO CÍVEL, por atender aos requisitos legais de sua admissibilidade, e DOU-LHE PROVIMENTO para REFORMAR a SENTENÇA RECORRIDA, a fim de julgar improcedentes os pedidos da inicial, com fulcro no art. 487, I, do CPC.

Custas ex legis.

É como VOTO.

 

Teresina/PI, data da assinatura eletrônica.

 

 

Des. RAIMUNDO EUFRÁSIO ALVES FILHO

RELATOR

 

Teresina, 30/11/2022