EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDO. 1. A ação civil pública poderá ser utilizada para o controle de constitucionalidade de leis em sua forma difusa, no caso concreto. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o pleito de inconstitucionalidade deduzido em ação civil pública poderá consistir em fundamento do pedido, causa de pedir ou questão incidental, não podendo traduzir-se em pedido principal com efeitos erga omnes. 3. No caso em exame, a ação civil pública tem como pedido, expressamente, a declaração de inconstitucionalidade de leis municipais, razão pela qual é via inadequada para o controle concentrado de constitucionalidade. 4. Recurso conhecido e provido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0802003-09.2018.8.18.0026 - Relator: OLIMPIO JOSE PASSOS GALVAO - 3ª Câmara de Direito Público - Data 25/10/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 3ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0802003-09.2018.8.18.0026

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

 APELADO: MUNICIPIO DE CAMPO MAIOR, SIND DOS SERV PUBLICOS MUNICIPAIS DE CAMPO MAIOR

REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO DE CAMPO MAIOR

Advogado(s) do reclamado: JOSE RIBAMAR COELHO FILHO, FRANCISCO WESLLEY DE OLIVEIRA ALBUQUERQUE, MARCOS MACIEL BATISTA DE SOUSA, ROBERTA TEIXEIRA RAULINO

RELATOR(A): Desembargador OLÍMPIO JOSÉ PASSOS GALVÃO

EMENTA

  

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDO.

1. A ação civil pública poderá ser utilizada para o controle de constitucionalidade de leis em sua forma difusa, no caso concreto.

2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o pleito de inconstitucionalidade deduzido em ação civil pública poderá consistir em fundamento do pedido, causa de pedir ou questão incidental, não podendo traduzir-se em pedido principal com efeitos erga omnes.

3. No caso em exame, a ação civil pública tem como pedido, expressamente, a declaração de inconstitucionalidade de leis municipais, razão pela qual é via inadequada para o controle concentrado de constitucionalidade.

4. Recurso conhecido e provido.

RELATÓRIO

Tratam-se de apelações cíveis interpostas pelo MUNICÍPIO DE CAMPO MAIOR/PI e SIND DOS SERV PUBLICOS MUNICIPAIS DE CAMPO MAIOR contra sentença proferida pelo d. Juízo da 2ª Vara da Comarca de Campo Maior (PI), nos autos de Ação Civil Pública (Proc. nº 0802003- 09.2019.8.18.0026), ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ.

Aduzem os apelantes que, na origem, o Ministério Público Estadual ajuizou Ação Civil Pública no intuito de declarar nulas, por vício de constitucionalidade, as leis municipais de n° 016/2018, 023/2018 e 024/2018, bem como para obstar que o primeiro apelante distribuísse ou rateasse os recursos oriundos de receitas públicas extraordinárias, além de declarar, erga omnes, o caráter da tutela. Diante disso, alegam a inadequação da via eleita da ação civil pública para declarar a inconstitucionalidade das Leis Municipais nº 016/2018, 023/2018 e 024/2018, com atribuição de efeitos erga omnes.

Em caráter liminar, o juízo de 1° grau determinou que o Município de Campo Maior/PI suspendesse a execução de rateio entre particulares/servidores públicos dos recursos extraordinários oriundos da ação de cumprimento de sentença do Processo n.º 0062101- 34.2016.4.01.3400, bem como qualquer pagamento com base na Lei Municipal n.º 016/2018 e Lei Municipal 024/2018.

Irresignado, o Município de Campo Maior interpôs agravo de instrumento de n° 0710657- 21.2019.8.18.0000, alegando em suas razões recursais que a Ação Civil Pública não é o meio adequado para discutir a constitucionalidade de lei. Requereu, diante da inadequação da via eleita, a suspensão do decisum de primeiro grau.

Esta 3ª Câmara de Direito Público conheceu do agravo de instrumento e deu-lhe provimento a fim de anular a decisão liminar de primeiro grau, ante a inadequação da via eleita.

O Juízo de piso julgou procedentes os pedidos contidos na inicial da ação civil pública.

Após a interposição do recurso de apelação, o Sindicato dos Servidores Públicos Municipais de Campo Maior protocolou pedido de suspensão dos efeitos da sentença (ID 4480509), aduzindo que o Município de Campo Maior vem deliberadamente retirando recursos dos valores devido aos professores municipais (60% do precatório recebido). Ao final, requereu a suspensão dos efeitos da sentença, bem como que seja determinado o bloqueio dos valores constantes na conta municipal do FUNDEF 60 até decisão final do processo.

Diante da probabilidade de provimento do recurso, este relator suspendeu os efeitos da sentença do juízo de piso.

O Ministério Público de primeiro grau não apresentou contrarrazões ao recurso de apelação.

O Ministério Público Superior, em documento de ID: Num. 5740710, interpôs agravo interno contra a decisão que suspendeu os efeitos da sentença.

Vieram-me os autos conclusos.

É o relatório.

VOTO

Desembargador OLÍMPIO JOSÉ PASSOS GALVÃO (Relator):

 

1. ADMISSIBILIDADE

 

Preenchidos os pressupostos intrínsecos (cabimento, legitimidade, interesse recursal e inexistência de fato impeditivo ou extintivo do poder de recorrer) e extrínsecos para a sua admissibilidade, CONHEÇO dos recursos apelatórios.

 

2. PRELIMINARES

2.1 Da preliminar de inadequação da via eleita da ação civil pública para declarar a inconstitucionalidade

 

In casu, a Ação Civil Pública tem como objetivo, expressamente, a declaração de nulidade, por vício de constitucionalidade, das Leis Municipais nº 016/2018, 023/2018 e 024/2018, com atribuição de efeitos erga omnes à tutela pretendida.

Inicialmente, é importante destacar que não há vedação à utilização da ação civil pública para a realização do controle de constitucionalidade de leis em sua forma difusa.

Entretanto, o controle difuso em sede de ação civil pública deverá ser utilizado para defender direitos subjetivos dos interessados, levando-se em conta o caso concreto, produzindo efeito entre as partes.

Assim sendo, para isto ocorrer, a declaração de inconstitucionalidade não pode ser o pedido em si, devendo ser apenas questão incidental, fundamento do pedido ou causa de pedir.

Neste sentido, são as lições de Marcelo Novelino:

A utilização da ação civil pública como instrumento de controle difuso-concreto (incidental) é admitida pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal. Como já destacado anteriormente, nessa modalidade de controle, a controvérsia constitucional deve consistir no fundamento do pedido, na causa de pedir ou na questão prejudicial que leve à solução do bem jurídico perseguido na ação. Por se tratar de controle incidental, o reconhecimento da inconstitucionalidade estará afeto ao caso concreto que o originou, não obrigando quem não concorreu para o evento danoso apontado na ação coletiva. Portanto, a utilização da ação civil pública não pode ser admitida quando a declaração da inconstitucionalidade for o objeto do pedido formulado, hipótese em que estaria sendo utilizada como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. (NOVELINO, Marcelo. Curso de Direito Constitucional. 11 ed. Salvador: Ed. JusPodvm, 2016. p. 180)

 

Conforme as lições doutrinárias expostas, é imprescindível que a inconstitucionalidade esteja afeta ao caso concreto, não afigurando-se possível quando se deseja atribuir efeitos erga omnes à decisão, visto que há ações próprias no controle concentrado para tanto.

Isto se dá pelo fato de, ao admitir a declaração de inconstitucionalidade de lei pela via da ação civil pública, estar-se-ia usurpando a competência dos Tribunais, seja o STF ou Tribunal de Justiça Estadual. Nesse sentido:

 

Reclamação constitucional - Ação Civil Pública – Lei nº 9.688/98 – Cargo de censor federal - Normas de efeitos concretos – Declaração de inconstitucionalidade – Pleito principal na Ação Civil Pública – Contorno de ação direta de inconstitucionalidade – Usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal – Reclamação julgada procedente. 1. A ação civil pública em tela tem por objeto a Lei nº 9.688/98, que teve sua inconstitucionalidade arguida perante esta Suprema Corte, nos autos da ADI nº 2.980/DF, tendo o pleito sido rejeitado por se tratar de normas de efeitos concretos já exauridos. 2. A Lei nº 9.688/98 foi editada com o fim de imprimir eficácia à norma do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal de 1988, após provocação por esta Suprema Corte (ADI nº 889/DF), norma essa que versa, especificamente, sobre o aproveitamento dos ocupantes do extinto cargo de censor federal em outras carreiras. 3. O pleito de inconstitucionalidade deduzido pelo autor da ação civil pública atinge todo o escopo que inspirou a edição da referida lei, traduzindo-se em pedido principal da demanda, não se podendo falar, portanto, que se cuida de mero efeito incidental do que restou então postulado. 4. Voto vencido: a ação civil pública tem como pedido principal a pretensão de nulidade de atos de enquadramento de servidores públicos. A declaração de inconstitucionalidade da lei em que se embasa o ato que se pretende anular constitui fundamento jurídico do pedido, portanto, a causa petendi, motivo pelo qual não há falar em usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal. 5. Reclamação julgada procedente, por maioria. (STF -Rcl 1503/ DF, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, Julgado em: 17/11/2011, Data da Publicação:10/02/2012)

 

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. OCUPAÇÃO DE LOGRADOUROS PÚBLICOS NO DISTRITO FEDERAL. PEDIDO DE INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTER TANTUM DA LEI 754/1994 DO DISTRITO FEDERAL. QUESTÃO DE ORDEM. RECURSO DO DISTRITIO FEDERAL DESPROVIDO. RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL PREJUDICADO. Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Distrito Federal com pedidos múltiplos, dentre eles, o pedido de declaração de inconstitucionalidade incidenter tantum da lei distrital 754/1994, que disciplina a ocupação de logradouros públicos no Distrito Federal. Resolvida questão de ordem suscitada pelo relator no sentido de que a declaração de inconstitucionalidade da lei 754/1994 pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal não torna prejudicado, por perda de objeto, o recurso extraordinário. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido que se pode pleitear a inconstitucionalidade de determinado ato normativo na ação civil pública, desde que incidenter tantum. Veda-se, no entanto, o uso da ação civil pública para alcançar a declaração de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes. No caso, o pedido de declaração de inconstitucionalidade da lei 754/1994 é meramente incidental, constituindo-se verdadeira causa de pedir. Negado provimento ao recurso extraordinário do Distrito Federal e julgado prejudicado o recurso extraordinário ajuizado pelo Ministério Público do Distrito Federal (STF - RE 424993/ DF , Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, Julgado em: 12/09/2007, Data da Publicação: 19-10-2007)

 

Este também é o entendimento esposado pelo Superior Tribunal de Justiça no Informativo nº 0159:

 

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE. EFEITOS. Na ação civil pública, é possível a declaração incidental de inconstitucionalidade de quaisquer leis ou atos normativos do Poder Público, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal em torno da tutela do interesse público. A declaração incidental de inconstitucionalidade na ação civil pública não faz coisa julgada material, pois se trata de controle difuso de constitucionalidade, sujeito ao crivo do STF via recurso extraordinário, sendo insubsistente, portanto, a tese de que tal sistemática teria os mesmos efeitos da ação declaratória de inconstitucionalidade. O efeito erga omnes da coisa julgada material na ação civil pública será de âmbito nacional, regional ou local conforme a extensão e a indivisibilidade do dano ou ameaça de dano, atuando no plano dos fatos e litígios concretos, por meio, principalmente, das tutelas condenatória, executiva e mandamental, que lhe asseguram eficácia prática, diferentemente da ação declaratória de inconstitucionalidade, que faz coisa julgada material erga omnes no âmbito da vigência especial da lei ou ato normativo impugnado. REsp 299.271-PR, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 17/12/2002.

 

Neste sentido, conforme determina o Tribunal da Cidadania “somente se exclui a possibilidade do exercício da ação civil pública quando nela o autor deduzir pretensão efetivamente destinada a viabilizar o controle abstrato de constitucionalidade de determinada lei ou ato normativo.” (REsp 175.222-SP, Rel. Min. Franciulli Netto, julgado em 19/3/2002.)

Da análise dos autos, se extrai dos pedidos da ação civil pública o seguinte:

“Ex positis, requer este Parquet, meritivamente, o seguinte:

(...)

2) sejam declaradas nulas, por vício de constitucionalidade, as Leis Municipais n.º 016/2018, 023/2018 e 024/2018, vez que atentam contra o Estado Democrático de Direito, contra o princípio da proteção integral do erário e do interesse público, ao ratear recursos públicos extraordinários, de propriedade municipal, entre particulares, enriquecendo-os sem causa às custas do erário;

(…)

4) seja, ao final, declarado o caráter erga omnes da presente tutela, fixando-se multa pessoal em face da pessoa que exerça ou venha a exercer a função pública de prefeito municipal de Campo Maior, caso venha a determinar ou colaborar, direta ou indiretamente, com o rateio/distribuição em proveito de terceiros de recursos públicos oriundos de receitas públicas extraordinárias (negritei)

 

Desse modo, percebe-se que a Ação Civil Pública de origem tem como objetivo, expressamente, a declaração de nulidade, por vício de constitucionalidade das Leis Municipais nº 016/2018, 023/2018 e 024/2018, com atribuição de efeitos erga omnes à tutela pretendida.

No caso dos autos, não vislumbro ser a Ação Civil Pública a via adequada para declaração de inconstitucionalidade de lei, por meio do controle abstrato de constitucionalidade, com atribuição de efeitos erga omnes pretendidos na demanda. Isto, porque cabível como meio de controle difuso, afeto ao caso concreto, com efeitos inter partes, não devendo a declaração de inconstitucionalidade ser o pedido da demanda, conforme sedimentada jurisprudência dos Tribunais Superiores.

Nesta esteira, a jurisprudência deste Egrégio Tribunal também adota igual posicionamento:

 

CONSTITUCIONAL E PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INADEQUAÇÃO DO EMPREGO DA AÇÃO CIVIL ORDINÁRIA COMO INADMISSÍVEL SUCEDÂNEO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INVIABILIDADE DO EMPREGO DESSA VIA PROCESSUAL COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE ABSTRATO DA VALIDADE CONSTITUCIONAL DE LEIS OU ATOS NORMATIVOS EM GERAL – PRECEDENTE DO STJ – RECURSO DE IMPROVIDO. 1 – A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido que se pode pleitear a inconstitucionalidade de determinado ato normativo na ação civil pública, desde que incidenter tantum, ou seja, não seja o pedido principal, mas sim, a causa de pedir, o que não é a hipótese dos autos. 2 – O C. Supremo Tribunal Federal entende que é inadequado o emprego da Ação Civil Pública como sucedâneo da Ação Direta de Inconstitucionalidade. 3 – Recurso conhecido e improvido. (TJPI | Apelação Cível Nº 2016.0001.004526-0 | Relator: Des. Haroldo Oliveira Rehem | 1ª Câmara de Direito Público | Data de Julgamento: 11/04/2019)

 

Forte nestas razões, o processo deve ser extinto sem exame do mérito, tendo em vista não ser possível a declaração de inconstitucionalidade das Leis Municipais nº 016/2018, 023/2018 e 024/2018, com atribuição de efeitos erga omnes, ante a inadequação da via eleita.

 

4 DISPOSITIVO

 

Diante do exposto, acolho a preliminar de inadequação da via eleita, em consequência disso julgo extinto o presente feito sem exame do mérito, nos termos do artigo 485, IV do Código de Processo Civil.

Preclusas as vias impugnativas, dê-se baixa na distribuição.

É como voto.

 

Desembargador Olímpio José Passos Galvão

Relator

 

 

 

Teresina, 24/10/2022