EMENTA APELAÇÃO CÍVEL. IRREGULARIDADE NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONVÊNIO. ADOÇÃO DE PROVIDÊNCIAS PELO MUNICÍPIO CONTRA O EX-GESTOR. IMPOSSIBILIDADE DE INSCRIÇÃO NO SISCON. PRECEDENTES DO TJPI E DO STJ. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1. “Não pode ocorrer ou permanecer a inscrição do município em cadastros restritivos fundada em irregularidades na gestão anterior quando, na gestão sucessora, são tomadas as providências cabíveis à reparação dos danos eventualmente cometidos”. (Súmula 615/STJ). 2.Recurso não provido. Honorários majorados. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0812028-64.2017.8.18.0140 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 02/12/2022 )

 

 

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ

5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

APELAÇÃO CÍVEL nº 0812028-64.2017.8.18.0140

Órgão Julgador: 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Origem: 2ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina

Apelante: ESTADO DO PIAUÍ 

Procuradoria Geral do Estado do Piauí

Apelado: MUNICÍPIO DE CANAVIEIRA

Advogados: Gilmar Reis da Silva (OAB/PI nº 19.426) e outros

 

Relator: DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

 

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. IRREGULARIDADE NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONVÊNIO. ADOÇÃO DE PROVIDÊNCIAS PELO MUNICÍPIO CONTRA O EX-GESTOR. IMPOSSIBILIDADE DE INSCRIÇÃO NO SISCON. PRECEDENTES DO TJPI E DO STJ. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

1. “Não pode ocorrer ou permanecer a inscrição do município em cadastros restritivos fundada em irregularidades na gestão anterior quando, na gestão sucessora, são tomadas as providências cabíveis à reparação dos danos eventualmente cometidos”. (Súmula 615/STJ).

2.Recurso não provido. Honorários majorados.

 

 

ACÓRDÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, mas para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos. Ausência de parecer ministerial, em razão da ausência de interesse público que justifique sua intervenção. (Id 6241145). Nos termos do §11, do artigo 85 do Código de Processo Civil, majorar a condenação dos honorários advocatícios, em sede recursal, no percentual de 2% (dois por cento), cumulativamente com aquele arbitrado na sentença, na forma do voto do Relator.

 

  

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível da sentença de Id. 5872989, oriunda da  2ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina, nos autos de Ação Ordinária com Pedido Liminar proposta por MUNICÍPIO DE CANAVIEIRA em face do ESTADO DO PIAUÍ.

O juízo de primeiro grau julgou procedente o pedido, tornando definitiva a liminar concedida, para determinar ao Estado do Piauí que exclua e abstenha-se de novamente inscrever o Município de Canavieira nos cadastros do SISCON, em razão do suposto inadimplemento do Convênio nº 013/2010, até comprovação de conclusão de Tomada de Contas Especial junto ao TCE do Estado do Piauí.

Inconformado, o ESTADO DO PIAUÍ apresentou apelação suscitando as seguintes teses: a) a inscrição do Município réu/apelando no SISCON se deu de forma regular, notadamente porque a referida inscrição ocorre automaticamente quando o sistema detecta irregularidades na prestação de contas; b)  que o “administrador tem o dever não apenas de aplicar corretamente as verbas públicas, mas também o de demonstrar que elas foram integralmente destinadas aos fins respectivos, possibilitando que os órgãos de controle exerçam seu mister”;  c)  “o Sistema de Gestão de Convênios – SISCON foi estabelecido em razão da necessidade de racionalizar e melhorar os procedimentos de celebração, acompanhamento da execução e prestação de contas dos convênios celebrados entre os Órgãos e Entidades da Administração Direta ou Indireta do Estado do Piauí, com Municípios e Entidades Privadas sem fins lucrativos”; d) que, nos termos do art. 3º, I, da Instrução Normativa Conjunta SEPLAN/SEFAZ/CGE nº 001/2009, “é vedado a qualquer Órgão ou Entidade da Administração Pública Estadual celebrar Convênios ou Termos Aditivos para transferência de recursos a Órgãos ou Entidades Públicas ou Privadas sem Fins Lucrativos que estejam em mora com a administração pública ou inadimplente com outros Convênios”; e)  a Súmula 230 do TCU dispõe que  “compete ao prefeito sucessor apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público com a instauração da competente Tomada de Contas Especial, sob pena de corresponsabilidade”; f)a concessão de liminar é vedada pelo art. 1º, §3º da Lei 8.437/92.

Devidamente intimado, o Município apelado apresentou contrarrazões de Id.5873005.

O Ministério Público Superior deixou de manifestar-se por entender pela ausência de interesse público legitimador de sua intervenção (6241145).

É o relatório.

 

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

 

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO da Apelação interposta.

 

II. PRELIMINARES

 

Não há preliminares alegadas pelas partes.

 

III. MÉRITO

 

Conforme relatado, o Estado do Piauí se insurge contra a sentença de Id. 5872989, oriunda da  2ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina, nos autos de Ação Ordinária com Pedido Liminar proposta por MUNICÍPIO DE CANAVIEIRA em face do ESTADO DO PIAUÍ, no qual julgou procedente o pedido, determinando que o apelante exclua e abstenha-se de inscrever o apelado nos cadastro do SISCON, em razão do suposto inadimplemento do Convênio nº 013/2010, até comprovação de conclusão de Tomada de Contas Especial junto ao TCE do Estado do Piauí.

 

Oportuno destacar inicialmente que a  prestação de contas é dever imprescindível dos gestores e de todos aqueles que gerem recursos públicos. O administrador tem o dever não apenas de aplicar corretamente as verbas públicas, mas também o de demonstrar que elas foram integralmente destinadas aos fins respectivos.

 

A Instrução Normativa nº 01/2009 SEPLAN/SEFAZ/CGE estabelece as diretrizes, normas e procedimentos para celebração, execução e prestação de contas referente à transferência de recursos através de Convênio pelos Órgãos ou Entidades da Administração Pública Estadual, e em seu artigo 11, § 5º, dispõe acerca da suspensão da inadimplência de Município pelo órgão concedente:

 

Artigo 11, § 5º - A entidade que tiver outro administrador, diferente daquele que tenha dado causa à inadimplência, será liberada para receber novos recursos estaduais, mediante suspensão da inadimplência pelo órgão Concedente, após a devida abertura da Tomada de Contas Especial e comunicação ao Tribunal de Contas do Estado - TCE.

 

O referido normativo reproduz o entendimento fixado Instrução Normativa STN nº 01/97 que disciplina a celebração de convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização de eventos, in verbis:

Art. 5º É vedado:

I - celebrar convênio, efetuar transferência, ou conceder benefícios sob qualquer modalidade, destinado a órgão ou entidade da Administração Pública Federal, estadual, municipal, do Distrito Federal, ou para qualquer órgão ou

entidade, de direito público ou privado, que esteja em mora, inadimplente com outros convênios ou não esteja em situação de regularidade para com a União ou com entidade da Administração Pública Federal Indireta;

II - destinar recursos públicos como contribuições, auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos

. § 1º Para os efeitos do item I, deste artigo, considera-se em situação de inadimplência, devendo o órgão concedente proceder à inscrição no cadastro de inadimplentes do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI e no Cadastro Informativo - CADIN, o convenente que:

I - não apresentar a prestação de contas, final ou parcial, dos recursos recebidos, nos prazos estipulados por essa Instrução Normativa;

II - não tiver a sua prestação de contas aprovada pelo concedente por qualquer fato que resulte em prejuízo ao erário.

III - estiver em débito junto a órgão ou entidade, da Administração Pública, pertinente a obrigações fiscais ou a contribuições legais. § 2º Nas hipóteses dos incisos I e IIdo paragrafoo anterior, a entidade, se tiver outro administrador que não o faltoso, e uma vez comprovada a instauração da devida tomada de contas especial, com imediata inscrição, pela unidade de contabilidade analítica, do potencial responsável em conta de ativo "Diversos Responsáveis", poderá ser liberada para receber novas transferências, mediante suspensão da inadimplência por ato expresso do ordenador de despesas do órgão concedente. Redação alterada p/IN 5/2001 § 3º O novo dirigente comprovará, semestralmente ao concedente o prosseguimento das ações adotadas, sob pena de retorno à situação de inadimplência.

O Superior Tribunal de Justiça no julgamento do Agravo Regimental nº  AgRg no Ag: 1202092 PI 2009/0107792-0, assentou o entendimento que  “ deve ser liberada da inadimplência a prefeitura administrada pelo prefeito que sucedeu o administrador faltoso, quando tomadas as providências objetivando o ressarcimento ao erário, em conformidade com os parágrafos 2º e 3º do artigo 5º da Instrução Normativa nº 1/STN.”

 

Tal entendimento é capitaneado pela Súmula 46 da AGU e Súmula 615 do STJ que exige sempre que a gestão sucessora tenha tomado as providências cabíveis à reparação dos danos eventualmente cometidos:

 

Súmula 46-AGU: “Será liberada da restrição decorrente da inscrição do município no SIAFI ou CADIN a prefeitura administrada pelo prefeito que sucedeu o administrador faltoso, quando tomadas todas as providências objetivando o ressarcimento ao erário.”

 

Súmula 615-STJ: “Não pode ocorrer ou permanecer a inscrição do município em cadastros restritivos fundada em irregularidades na gestão anterior quando, na gestão sucessora, são tomadas as providências cabíveis à reparação dos danos eventualmente cometidos.”

Assim, tal entendimento tem amparo no princípio da intranscendência subjetiva das sanções que determina que  não podem ser impostas sanções e restrições que superem a dimensão estritamente pessoal do infrator e atinjam pessoas que não tenham sido as causadoras do ato ilícito. Nesse sentido, colaciona-se abaixo julgado do Supremo Tribunal Federal aplicando o referido postulado:  

 

(...) O postulado da intranscendência impede que sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator. Em virtude desse princípio, as limitações jurídicas que derivam da inscrição, em cadastros públicos de inadimplentes, das autarquias, das empresas governamentais ou das entidades paraestatais não podem atingir os Estados-membros, projetando, sobre estes, consequências jurídicas desfavoráveis e gravosas, pois o inadimplemento obrigacional – por revelar-se unicamente imputável aos entes menores integrantes da administração descentralizada – só a estes pode afetar. Os Estados-membros e o Distrito Federal, em consequência, não podem sofrer limitações em sua esfera jurídica, motivadas pelo só fato de se acharem administrativamente vinculadas a eles as autarquias, as entidades paraestatais, as sociedades sujeitas a seu poder de controle e as empresas governamentais alegadamente inadimplentes e que, por tal motivo, hajam sido incluídas em cadastros federais (CAUC, SIAFI, CADIN, v.g.).

(STF - AgR ACO: 1848 MA - MARANHÃO 9954341-20.2011.1.00.0000, Relator: Min. CELSO DE MELLO, Data de Julgamento: 06/11/2014, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-025 06-02-2015)

 

Nesse sentido, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, in verbis:

 

ADMINISTRATIVO. INSCRIÇÃO DE MUNICÍPIO NO CADASTRO DO SIAFI. ATOS DA GESTÃO ANTERIOR. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. SÚMULA N. 615/STJ. I - Na origem o Município Juazeiro/BA ajuizou ação ordinária de obrigação de fazer contra a União Federal objetivando o cancelamento de registro de inadimplência da municipalidade no cadastro de inadimplentes do SIAFI/CAUC, tendo em vista que o débito ali inscrito advém de gestão anterior que não prestou contas referentes a determinado convênio. II - A ação foi julgada parcialmente procedente para determinar a exclusão do registro de inadimplência em nome do respectivo município, relativamente à inadimplência por ele especificada, decisão mantida, em grau recursal, pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região. III - As instâncias ordinárias deixaram claro que a referida inscrição, de fato, decorreu da falta de prestação de contas de anterior administração no tocante ao citado convênio, situação que ampara a pretensão municipal. IV - O acórdão recorrido está em sintonia com o entendimento do STJ no sentido de que, em se tratando de inadimplência cometida por gestão municipal anterior, em que o atual prefeito tomou providências para regularizar a situação, não deve o nome do município ser inscrito no cadastro de inadimplentes. V - Precedentes: AREsp n. 1.535.729/DF, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 5/11/2019, AgInt no REsp n. 1.592.011/PE, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 20/5/2019, dentre outros, e entendimento da Súmula n. 615/STJ. VI - Recurso especial improvido.

(STJ - REsp: 1713144 BA 2017/0090837-9, Relator: Ministro FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 09/02/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 24/02/2021)

 

In casu, verifica-se que o requerente adotou as providências  ocorridas na gestão anterior, conforme demonstram os documentos anexados (boletim de ocorrência e ajuizamento de ação - Id 5872743). 

 

Cabe ressaltar ainda que a alegação do Estado do Piauí de que o sistema inclui automaticamente o Município no aludido cadastro por ter detectado irregularidades na prestação de contas não deve prosperar, posto que não elide os fundamentos adotados na decisão recorrida, no sentido de que “a jurisprudência do STF, em situação semelhante à que ora se examina, tem deferido medidas liminares a fim de impedir o registro no SIAF/CAUC/CADIN decorrente de inadimplência imputada a ex-gestor”, sendo este o entendimento adotado nesta Corte:

 

AGRAVO DE INSTRUMENTO INTERPOSTO PELO ESTADO DO PIAUÍ. DECISÃO DETERMINANDO A RETIRADA DO MUNICÍPIO DE CARACOL/PI DO CADASTRO SISCON. INEXISTÊNCIA DE VEDAÇÃO LEGAL À CONCESSÃO DE LIMINAR (ANTECIPAÇÃO DE TUTELA). IRRELEVÂNCIA DA ALEGAÇÃO DE QUE O SISTEMA INCLUIU AUTOMATICAMENTE O MUNICÍPIO POR DETECTAR IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. SÚMULA 615/STJ. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

1. O Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento “de que o art. 1º, § 3º, da Lei n. 8.437/1992, o qual estabelece que não será cabível medida liminar contra o Poder Público que esgote, no todo ou em parte, o objeto da ação, diz respeito ‘às liminares satisfativas irreversíveis, ou seja, àquelas cuja execução produz resultado prático que inviabiliza o retorno ao status quo ante, em caso de sua revogação’”.

2. A alegação do Estado do Piauí de que o sistema incluiu automaticamente o Município no cadastro SISCON por ter detectado irregularidades na prestação de contas é irrelevante e não elide os fundamentos adotados na decisão recorrida.

3. “Não pode ocorrer ou permanecer a inscrição do município em cadastros restritivos fundada em irregularidades na gestão anterior quando, na gestão sucessora, são tomadas as providências cabíveis à reparação dos danos eventualmente cometidos”. (Súmula 615/STJ).

4. Recurso conhecido e improvido.

 

Como bem delineado pelo magistrado a quo, pontuando de maneira fundamentada na sentença, acerca da “ necessidade de instauração de prévio processo de tomada de contas especial por parte do Tribunal de Contas para que a União possa realizar a inserção de Estado-membro ou, no caso, de suas autarquias, em cadastros federais desabonadores”, devendo o mesmo raciocínio ser aplicado no caso em análise: 

 

“Muito discutido em nosso meio a questão envolvendo inscrição no SISCON de município tido como inadimplente em relação a verbas recebidas por gestor anterior, em ações ajuizadas pelo gestor posterior.

Sobre tal situação, é certo que a Instrução Normativa nº 01/2009 SEPLAN/SEFAZ/CGE, que estabelece as diretrizes, normas e procedimentos para celebração, execução e prestação de contas referente à transferência de recursos através de Convênio pelos Órgãos ou Entidades da Administração Pública Estadual, em seu artigo 11, § 5º, dispõe acerca da suspensão da inadimplência de Município pelo órgão concedente:

Artigo 11, § 5º - A entidade que tiver outro administrador, diferente daquele que tenha dado causa à inadimplência, será liberada para receber novos recursos estaduais, mediante suspensão da inadimplência pelo órgão Concedente, após a devida abertura da Tomada de Contas Especial e comunicação ao Tribunal de Contas do Estado – TCE.

Extrai-se do dispositivo transcrito que só após a abertura da Tomada de Contas Especial e comunicação ao Tribunal de Contas do Estado – TCE é que pode ser suspensa a inadimplência da entidade pelo órgão concedente.

Neste sentido tem decidido o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, a exemplo da ementa trazida pela nobre representante do Ministério Público.

Ocorre que o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido, com supedâneo no princípio do devido processo legal, a necessidade de instauração de prévio processo de tomada de contas especial por parte do Tribunal de Contas para que a União possa realizar a inserção de Estado-membro ou, no caso, de suas autarquias, em cadastros federais desabonadores, conforme se pode ver do ACO 2.131-AgR/MT, da qual foi relator o Ministro Celso de Mello:

[...]

Em seu voto, o Ministro Relator asseverou o seguinte:

Com efeito, tenho para mim que a inscrição, no SIAFI/CADIN/CAUC, do Estado do Maranhão, com todas as graves restrições jurídicas que daí derivam, sem que se tenha precedido à prévia instauração de processo de tomada de contas especial, ocasiona, em tese, violação ao postulado constitucional do devido processo legal (também aplicável aos procedimentos de caráter meramente administrativo). Cabe advertir, por relevante, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que a Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos.

Na mesma direção, destaco os seguintes julgados: ACO 2.605-AgR/DF e ACO 2.609-AgR/MG, ambas da relatoria do Ministro TeoriZavascki e chanceladas pelo Tribunal Pleno.

Transportando-se esse raciocínio para o caso dos autos, percebe-se que não houve a tomada de contas especial para a apuração dos danos ao erário estadual, bem como das respectivas responsabilidades.

Nesse sentido, deve-se ressaltar que a tomada de contas especial é um procedimento administrativo com rito próprio, que tem suas regras e pressupostos definidos na Lei 8.443/1992, e que permite não somente a apuração, mas também a liquidação do dano em dívida líquida e certa, por meio de decisão com eficácia de título executivo extrajudicial (art. 71,§ 3º, da CF/88).

Diante desse cenário, é indevida a inscrição da pessoa jurídica de direito público nos cadastros estaduais desabonadores, sem a prévia tomada de contas especial perante o Tribunal de Contas do Estado do Piauí.

A propósito, anote-se que a Primeira Turma do STF, ao referendar medida cautelar concedida pela Ministra Cármen Lúcia na Ação Cautelar 1.896/SE, assim asseverou:

[...]

Isso posto, julgo procedente o pedido, tornando definitiva a liminar concedida, para determinar ao Estado do Piauí que exclua e abstenha-se de novamente inscrever o Município de Canavieira nos cadastros do SISCON, em razão do suposto inadimplemento do Convênio nº 013/2010, até comprovação de conclusão de Tomada de Constas Especial junto ao TCE do Estado do Piauí.”

 

Com efeito, a inscrição no SISCON sem a prévia tomada de contas especial viola o princípio do devido processo legal,  sendo “  indevida a inscrição da pessoa jurídica de direito público nos cadastros estaduais desabonadores, sem a prévia tomada de contas especial perante o Tribunal de Contas do Estado do Piauí”, como bem pontuado na sentença (Id 5872989).

 

Ilustra-se tal entendimento em consonância com os precedente desta Corte de Justiça:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. INSCRIÇÃO DE MUNICÍPIO NO CADASTRO DO SISCON POR ATOS DA GESTÃO ANTERIOR. IMPOSSIBILIDADE. PROVIDÊNCIAS OBJETIVANDO O RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. AGRAVO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1. Comprovada a adoção de providências contra as irregularidades cometidas pelo ex-prefeito, consistente na ausência de prestação de contas, deve ser levantada a inscrição do nome do município no rol de inadimplentes. 2. Precedentes do STJ. 3. Agravo conhecido e improvido. Processo: AI 00023725620148180000 PI 201400010023722 1ª Câmara Especializada Cível ESTADO DO PIAUÍ(Agravante) MUNICÍPIO DE AVELINO LOPES-PI(Agravado) Publicação: 11/09/2015 Data do Julgamento: 8 de Setembro de 2015 Relator: Des. Fernando Carvalho Mendes. 

Sendo assim, estando a sentença recorrida em conformidade com a legislação e jurisprudência dominante, resta forçoso concluir pela improcedência das razões aduzidas na presente apelação, o que conduz à manutenção integral da decisão de primeira instância.

 

DISPOSITIVO

 

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação, mas para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos.

Ausência de parecer ministerial, em razão da ausência de interesse público que justifique sua intervenção. (Id 6241145).

Nos termos do §11, do artigo 85 do Código de Processo Civil, majoro a condenação dos honorários advocatícios, em sede recursal, no percentual de 2% (dois por cento), cumulativamente com aquele arbitrado na sentença.

É como voto.

Des. Sebastião Ribeiro Martins

Relator