EMENTA APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OMISSÃO DO GESTOR QUANTO À IMPLANTAÇÃO DO PORTAL DA TRANSPARÊNCIA. IMPOSIÇÃO DAS LEIS DE RESPONSABILIDADE FISCAL E DE ACESSO À INFORMAÇÃO. VEICULAÇÃO DE DADOS INCOMPLETOS E/OU DESATUALIZADOS. MERA IRREGULARIDADE. AUSÊNCIA DE DOLO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA. 1. Conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO. 2. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. 3. Não havendo demonstração do elemento anímico, isto é, da deliberada intenção do administrador em ocultar dados acerca de sua gestão, não há que se falar em atos de improbidade vedados no art. 11, incisos IV, da Lei nº 8.429/92. 4. Pela documentação acostada é possível observar que, embora de forma tardia, o referido município implantou (durante o transcurso do presente processo) o Portal da Transparência envidando esforços para cumprir exigências legais. 5. Sentença mantida. Apelação conhecida e não provida. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0801849-88.2018.8.18.0026 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 10/11/2022 )

 

 

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OMISSÃO DO GESTOR QUANTO À IMPLANTAÇÃO DO PORTAL DA TRANSPARÊNCIA. IMPOSIÇÃO DAS LEIS DE RESPONSABILIDADE FISCAL E DE ACESSO À INFORMAÇÃO. VEICULAÇÃO DE DADOS INCOMPLETOS E/OU DESATUALIZADOS. MERA IRREGULARIDADE. AUSÊNCIA DE DOLO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS.  SENTENÇA MANTIDA.

1. Conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO.

2. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

3. Não havendo demonstração do elemento anímico, isto é, da deliberada intenção do administrador em ocultar dados acerca de sua gestão, não há que se falar em atos de improbidade vedados no art. 11, incisos IV, da Lei nº 8.429/92. 

4. Pela documentação acostada é possível observar que, embora de forma tardia, o referido município implantou (durante o transcurso do presente processo) o Portal da Transparência envidando esforços para cumprir exigências legais. 

5. Sentença mantida. Apelação conhecida e não provida.

 

ACÓRDÃO

 

Acordam os componentes da 5ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, mas para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos, em discordância com o Ministério Público Superior, nos termos do voto do Relator.

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível da sentença de Id. 5402257, oriunda da 1ª Vara da Comarca de Campo Maior, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ em face de JOSÉ CARLOS GOMES BANDEIRA.

O Juízo de primeiro grau rejeitou a petição inicial, nos termos do art. 17, §§ 6º e 8º da Lei n. 8.429/92, tendo em vista a ausência de comprovação do elemento subjetivo na conduta do agente público, não havendo que se falar em configuração do ato de improbidade administrativa.

Consignou em sentença que não se vislumbra a ocorrência de má-fé na conduta do agente, configurada pela manifesta vontade de realizar conduta contrária aos deveres de honestidade ou de lealdade à instituição, bem como aos princípios da moralidade ou da impessoalidade. Pois, em resposta ao Ofício n.º 1130/2017.302-063.2017, o requerido informou que “todos os dados e informações dos atos da Prefeitura Municipal de Jatobá do Piauí, estão disponíveis, seja no diário oficial dos municípios, no sítio do TCE, na sede da Prefeitura Municipal ou nos balancetes que se encontra na Câmara de Vereadores”. E em sede de manifestação, esclareceu que em razão da dificuldade de acesso à internet não é possível anexar documentos em tempo real, atrasando a alimentação do Portal.

Inconformado, o MINISTÉRIO PÚBLICO interpôs Apelação (Id. 45402259). Em suas razões recursais alega, em síntese, que a conduta omissiva do demandado, causadora de grave violação ao dever de honestidade e lealdade na divulgação dos atos e decisões do Poder Público, por si só configura ato de improbidade administrativa por violação aos princípios da Moralidade, Legalidade e Publicidade, sujeitando-o, por consequência, aos rigores da Lei nº 8.429/92.

Sustenta que o dolo do réu restou consubstanciado na medida em que foi cientificado do teor das obrigações assumidas pelo Município de Jatobá do Piauí/PI no Termo de Ajustamento de Conduta nº 008/2015, oportunidade em que foi novamente advertido quanto ao seu dever de manter alimentado o Portal da Transparência de Jatobá do Piauí, expediente este realizado em 08 de maio de 2018 através do Ofício n.º 425/2018. 

Acrescenta que a transparência pública tem por objetivo ampliar os mecanismos de fiscalização, por parte da sociedade e dos órgãos de controle, dos recursos públicos recebidos pela Administração Pública e garantir o acompanhamento de sua devida e efetiva aplicação nos fins a que se destinam, atuando ainda como mecanismo de prevenção da corrupção.

Aduz que os indícios da prática de atos de improbidade administrativa justificam o recebimento da petição inicial, para que, na ampla via cognitiva, sejam investigados se efetivamente ocorreram, tendo em vista que em tal fase processual vigora o princípio do in dubio pro societate. 

Contrarrazões de JOSÉ CARLOS GOMES BANDEIRA  em Id. 5402267. Sustenta que deve ser considerada a realidade dos municípios de pequeno porte situados no interior do Piauí que possuem evidente dificuldades com a conectividade com a internet e com pessoal qualificado para realizar algumas tarefas. Alega que, diante do montante de documentos necessários para inclusão no Portal, muitas vezes não é possível anexar as informações em tempo real, acontecendo um pequeno atraso no abastecimento de informações.

Afirma que, mesmo diante de tais dificuldades, o Tribunal de Contas do Estado do Piauí ao avaliar o Portal da Transparência do Município de Jatobá-PI atestou que o município obteve a nota de 55% (cinquenta e cinco por cento), enquadrando-se na faixa de resultado mediano, o que comprova que o apelado envidou com os esforços necessários para cumprir a Lei de Acesso à Informação, o que afasta a conduta dolosa de sua parte. Pleiteia a manutenção integral da sentença.

O Ministério Público Superior reitera in totum o teor do Recurso de Apelação, corroborando as razões ministeriais de primeiro grau, a fim de que o presente recurso seja provido, devendo ser reformada a sentença recorrida (Id. 6295145).

 

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

1. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelos artigos 1.010 e seguintes do Novo Código de Processo Civil, CONHEÇO do recurso interposto.

 

 II. PRELIMINARES

Não há preliminares para análise.

 

 III. MÉRITO

Trata-se de Apelação visando a reforma da sentença que rejeitou a petição inicial de ação civil pública de improbidade administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO.

A conduta ímproba que ensejou o ajuizamento da Ação Civil Pública atribuída ao réu seria: “ter, na condição de prefeito municipal de Jatobá do Piauí, deixado de alimentar o portal da Transparência de Jatobá do Piauí de janeiro de 2017 até a presente data, 13 de novembro de 2018, negando à população em geral, via citado canal de transparência pública, acesso livre e irrestrito às informações, dados e documentos administrativos públicos municipais de Jatobá do Piauí, portanto, acessíveis a qualquer do povo”.

O Ministério Público Apelante pretende a condenação dos apelados pelos atos de improbidade do artigo 11, caput, incisos I, II e IV da Lei 8.429/92. Sustenta que a conduta omissiva do demandado, causadora de grave violação ao dever de honestidade e lealdade na divulgação dos atos e decisões do Poder Público, por si só configura ato de improbidade administrativa por violação aos princípios da Moralidade, Legalidade e Publicidade, sujeitando-o, por consequência, aos rigores da Lei nº 8.429/92. 

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, caput, dispõe que: 

 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:  

Toda e qualquer conduta de agente público de afronta aos princípios constitucionalizados que regem a atividade administrativa de satisfação do interesse público é reconhecida como ímproba. É dever dos agentes públicos a observância rigorosa da ordem jurídica em vigor, o que inclui todo o sistema de princípios orientadores da atividade da Administração Pública na consecução do interesse público, no que se compreende, por óbvio, o princípio da moralidade.

Marçal Justen Filho, após discorrer sobre o processo administrativo e a inovação proporcionada pelo art. 37, § 4º, da Constituição da República, definiu a improbidade administrativa:

“A improbidade administrativa consiste na conduta econômica eticamente reprovável praticada pelo agente estatal, consistente no exercício indevido de competências administrativas que acarrete prejuízo aos cofres públicos, com a frustração de valores constitucionais fundamentais, visando ou não a obtenção de vantagem pecuniária indevida para si ou para outrem, que sujeita o agente a punição complexa e unitária, de natureza penal, administrativa e civil, tal como definido em lei. (...)

Os arts. 9º, 10 e 11 contemplam o elenco de atos configuradores de improbidade administrativa, organizando-os em três grupos, tal como exposto: 

Improbidade administrativa: por enriquecimento ilícito, por prejuízo ao erário, por atentado contra os princípios fundamentais”. 

(Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, pp. 686 e 688)

Com o intuito de salvaguardar a moralidade, foram criados alguns instrumentos na legislação brasileira, dentre os quais destacam-se: Ação Popular, Ação Civil Pública de Improbidade, Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Diante disso, também foi criada a Lei nº 8.492, de 02 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), recentemente alterada pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, que regulamentou o disposto no art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, objetivando impor sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11) compreendida nesse tópico a lesão à moralidade administrativa.

Para aplicação das sanções acima descritas, é necessária além da presença da conduta, do resultado e do nexo causal, para responsabilização do agente público, a presença do elemento subjetivo (dolo), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.

Em recente decisão, em 18/08/2022, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação, e, por maioria, o Tribunal acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator). Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese: 

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Assim, é preciso que se destaque que, agora, a apenas forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Por sua vez, a caracterização da conduta ímproba que contraria os princípios da administração pública (art. 11, da Lei nº 8.492/92), não obriga a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, não prescindindo, em contrapartida, da demonstração de dolo, ainda que genérico.

Não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade. Da mesma forma, a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente, provar que além de ter ferido os princípios da administração pública o fez com um mínimo de má-fé que revele um comportamento desonesto.

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que os Apelados, na condição de prefeito do Município de Jatobá do Piauí, agiu com dolo, com má-fé, também não bastando para o tipo a mera culpa.

Como elemento essencial para o enquadramento das condutas descritas pelo Ministério Público como ímprobas, é necessária a caracterização do dolo específico, além do enquadramento em uma das situações dos seus incisos, não podendo o ato narrado ser inserido de forma genérica no artigo 11 como violador dos princípios da Administração Pública.

O MINISTÉRIO PÚBLICO Apelante pretende o enquadramento das condutas dos requeridos nas hipóteses do artigo 11, caput, e incisos I, II e IV da Lei 8.429/92: I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, e IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei. Os dois primeiros foram revogados pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, mantendo-se em vigor apenas o inciso IV.

O direito à publicidade se encontra inserido no caput do artigo 37 da Constituição Federal. É ele o responsável pela transparência dos atos praticados pelo gestor, assegurando ao público em geral acesso àquilo que for de seu interesse, salvo hipóteses de sigilo previamente declarado, bem como garantindo a moralidade no trato com a coisa pública, na medida em que inibe comportamentos reprováveis em relação ao interesse coletivo.

A Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009, alterou a redação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no que se refere à transparência da gestão fiscal, inovando ao determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Sendo assim, se o administrador público negligenciar na adoção da criação e alimentação do portal da transparência, atingirá o direito do cidadão de amplo acesso aos gastos públicos e, em consequência, poderá estar incorrendo em ato de improbidade.

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

§ 1o   A transparência será assegurada também mediante:                 (Redação dada pela Lei Complementar nº 156, de 2016)

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;        (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

II - liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; e            (Redação dada pela Lei Complementar nº 156, de 2016)

III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.            (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009)          (Vide Decreto nº 7.185, de 2010)

§ 2º  A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público.            (Incluído pela Lei Complementar nº 156, de 2016)

§ 3o  Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios encaminharão ao Ministério da Fazenda, nos termos e na periodicidade a serem definidos em instrução específica deste órgão, as informações necessárias para a constituição do registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e externa, de que trata o § 4o do art. 32.              (Incluído pela Lei Complementar nº 156, de 2016)

§ 4o  A inobservância do disposto  nos §§ 2o e 3o ensejará as penalidades previstas  no § 2o do art. 51.             (Incluído pela Lei Complementar nº 156, de 2016)

§ 5o  Nos casos de envio conforme disposto no § 2o, para todos os efeitos, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios cumprem o dever de ampla divulgação a que se refere o caput.              (Incluído pela Lei Complementar nº 156, de 2016)

§ 6o  Todos os Poderes e órgãos referidos no art. 20, incluídos autarquias, fundações públicas, empresas estatais dependentes e fundos, do ente da Federação devem utilizar sistemas únicos de execução orçamentária e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo, resguardada a autonomia.              (Incluído pela Lei Complementar nº 156, de 2016)

Art. 48-A.  Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a:        (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;             (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.             (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

 

 Já a Lei Federal 12.527/2011, denominada Lei da Informação, regula o acesso a informações e dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Regulariza o direito do cidadão em solicitar os documentos que tiver interesse sem justificar o pedido.

Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.

§ 1º Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão constar, no mínimo:

I - registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público;

II - registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros;

III - registros das despesas;

IV - informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;

V - dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades; e

VI - respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.

§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).

§ 3º Os sítios de que trata o § 2º deverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos:

I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;

II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações;

III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina;

IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação;

V - garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso;

VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;

VII - indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio; e

VIII - adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência, nos termos do art. 17 da Lei nº 10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9º da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada pelo Decreto Legislativo nº 186, de 9 de julho de 2008.

§ 4º Os Municípios com população de até 10.000 (dez mil) habitantes ficam dispensados da divulgação obrigatória na internet a que se refere o § 2º , mantida a obrigatoriedade de divulgação, em tempo real, de informações relativas à execução orçamentária e financeira, nos critérios e prazos previstos no art. 73-B da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

 

Na sentença alvo deste recurso, o magistrado de piso, após análise das manifestações e documentos juntados pelas partes, considerando a ausência de provas do elemento subjetivo, rejeitou a petição inicial, nos seguintes termos:

“Estabelecidos estes parâmetros, vejo que o Parquet imputa ao requerido, enquanto prefeito do município de Jatobá do Piauí/PI, a conduta de deixar de alimentar o portal da Transparência do município, de janeiro de 2017 até 13 de novembro de 2018.

Com efeito, sobre a efetivação do princípio constitucional da publicidade no que se refere à transparência na gestão financeiro-orçamentária da administração pública, através da implantação, alimentação contínua e gerenciamento da página eletrônica denominada Portal da Transparência, a Lei Complementar nº 131/09, também conhecida como Lei da Transparência, previu, dentre outras medidas, a "liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público", havendo a necessidade, por exemplo, em relação às despesas públicas, de “disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado”.

A Lei nº 12.527/11, também conhecida como Lei de Acesso à Informação, ampliou a transparência na gestão fiscal e aumentou a participação da sociedade no processo de controle, tendo sido estabelecido o dever dos órgãos e entidades públicas de promover, independentemente de requerimento, a divulgação, no âmbito de sua competência, de dados de interesse coletivo ou geral por eles produzidos ou custodiados, em linguagem de simples compreensão e em local de fácil acesso, podendo ser utilizados todos os meios e instrumentos legítimos, mas sendo obrigatória a exposição em sítios oficiais da rede mundial de computadores.

Da análise dos autos, embora o requerido não tenha logrado afastar a irregularidade a ele imputada pelo Ministério Público, de que, no período de janeiro de 2017 a novembro de 2018, não estava alimentando o Portal da Transparência, seria imprescindível, para configurá-la como ato de improbidade, a atuação dolosa, com a característica da deslealdade ou desonestidade, o que não restou demonstrado no caso concreto.

A mera prática de conduta ilegal não é suficiente para enquadrá-la como ato de improbidade administrativa, sendo essencial que também esteja demonstrada a deslealdade, a desonestidade, a má-fé ou a ausência de caráter do agente público.

In casu, não se vislumbra a ocorrência de má-fé na conduta do agente, configurada pela manifesta vontade de realizar conduta contrária aos deveres de honestidade ou de lealdade à instituição, bem como aos princípios da moralidade ou da impessoalidade. Em resposta ao Ofício n.º 1130/2017.302-063.2017, o requerido informou que “todos os dados e informações dos atos da Prefeitura Municipal de Jatobá do Piauí, estão disponíveis, seja no diário oficial dos municípios, no sítio do TCE, na sede da Prefeitura Municipal ou nos balancetes que se encontra na Câmara de Vereadores”. E em sede de manifestação, esclareceu que em razão da dificuldade de acesso à internet não é possível anexar documentos em tempo real, atrasando a alimentação do Portal.

Desta forma, tendo em vista a ausência de comprovação do elemento subjetivo na conduta do agente público, não há que se falar em configuração do ato de improbidade administrativa, razão pela qual  entendo por bem em rejeitar a petição inicial. Nesse sentido:

 [julgado]

ANTE O EXPOSTO, nos termos do art. 17, §§ 6º e 8º, da Lei n. 8.429/92, REJEITO A PETIÇÃO INICIAL”.

 

Da análise dos autos, vê-se que o TAC – Termo de Ajustamento de Conduta n.º 008/2015 foi firmado com o prefeito da gestão anterior DALBERTO ROCHA DE ANDRADE, e quando notificado pelo Ministério Público, o Apelado informou (Id. 5402226):

“Dito isto, necessário se faz salientar, que já fora respondido a este douto ministerial que a atual administração possui impedimentos no que consiste ao cumprimento do princípio da continuidade dos serviços públicos, aqui abrangido o serviço de publicidade aos seus munícipes, diante da inobservância do processo de transição da administração pública.

Infelizmente, foi necessário acionar o poder judiciário, com o escopo de ter acesso a documentos e informações da administração pública, fato que pode ser comprovado através de consulta processual no sitio jurídico do poder judiciário deste estado, através do processo nº 0800453-13.2017.8.18.0026, em trâmite na 2ª vara desta Comarca.

Desta forma, considerando que não se obteve uma decisão satisfatória, restou impossibilitado a alimentação do sistema em alguns pontos da necessidade da lógica temporal dos atos públicos”.

 

Quando notificado para apresentar defesa prévia, em Id. 5402252, afirma que apresenta dificuldades para alimentar o portal da transparência, mas anexa documentação comprovando que estava envidando esforços para atender ao comando legal, inclusive com avaliação feita pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí (Id. 5402255).

A jurisprudência pátria tem afastado, em lides semelhantes, a prática de ato de improbidade por ausência de demonstração do elemento volitivo, notadamente quando o gestor promove medidas destinadas à implantação do portal da transparência. Veja-se:

 

APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. OMISSÃO DO GESTOR QUANTO À IMPLANTAÇÃO DO PORTAL DA TRANSPARÊNCIA. IMPOSIÇÃO DAS LEIS DE RESPONSABILIDADE FISCAL E DE ACESSO À INFORMAÇÃO. VEICULAÇÃO DE DADOS INCOMPLETOS E/OU DESATUALIZADOS. MERA IRREGULARIDADE. AUSÊNCIA DE DOLO GENÉRICO. CONDUTA VEDADA PELO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. NÃO CONFIGURAÇÃO. IMPROVIMENTO. 

1. Para além de mera violação da lei, é necessário, para a configuração dos atos de improbidade previstos no art. 11 da Lei n.º 8.429/92 ("atentar contra os princípios da administração pública"), que a conduta do agente público esteja qualificada por seu elemento subjetivo, isto é, que seja dolosa ou, pelo menos, eivada de culpa grave. Precedentes do STJ. 

2. In casu, o acervo probatório produzido nos autos evidencia que a Câmara Municipal de São José de Ribamar dispõe de portal da transparência veiculado na internet, apresentando, durante o curso do processo, apenas irregularidades em relação a algumas determinações das Leis de Responsabilidade Fiscal e de Acesso à Informação, haja vista que não disponibilizava todos os dados exigidos e exibia alguns de forma desatualizada. 

3. Não havendo demonstração do elemento anímico, isto é, da deliberada intenção do administrador em ocultar dados acerca de sua gestão, não há que se falar em atos de improbidade vedados no art. 11, incisos II e VI, da Lei nº 8.429/92. 

4. Apelação improvida.

(TJ-MA - AC: 00014441620158100058 MA 0398932018, Relator: KLEBER COSTA CARVALHO, Data de Julgamento: 19/09/2019, PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 25/09/2019 00:00:00)

 

 

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATRASO NA IMPLEMENTAÇÃO DO PORTAL DA TRANSPARÊNCIA DO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE DOLO. 

1. Para a subsunção nas condutas descritas no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, inafastável a comprovação do elemento subjetivo consubstanciado no dolo genérico, traduzido na vontade do agente em realizar ato que atente contra os princípios da Administração Pública. Precedentes do STJ. 

2. Não tendo o autor da ação civil pública se desincumbido do ônus que lhe é peculiar, a comprovação do ato ímprobo atribuído ao agente público, incensurável a decisão que julgou improcedente o pedido de condenação por ato de improbidade administrativa. 

APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA.

(APELACAO 0166356-52.2014.8.09.0071, Rela. Desa. DORACI LAMAR ROSA DA SILVA ANDRADE, TJ-GO, 6ª Câmara Cível, julgado em 22/07/2019, DJe 22/07/2019) 

 

CIVIL. PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE IMPLANTAÇÃO DO PORTAL DA TRANSPARÊNCIA. DISPONIBILIZAÇÃO DAS CONTAS MUNICIPAIS ATRAVÉS DO SICAP. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO NA CONDUTA DO AGENTE PÚBLICO. ABSOLVIÇÃO QUE SE MANTÉM. IMPROVIMENTO DO APELO.

1. Cuidam os autos de apelação cível interposta pelo Ministério Público Federal contra sentença exarada pelo Juízo da 11ª Vara Federal da SJ/AL que, ao julgar improcedentes os pedidos realizados em ação civil pública por improbidade administrativa, absolveu a apelada em relação à prática das condutas descritas nos arts. 11, II e IV, da Lei nº 8.429/92;

2. Em suas razões recursais, o órgão ministerial aduz, em suma, que o cometimento de atos ímprobos restou indubitavelmente configurado, pois a recorrida, na qualidade de prefeita do município de Palestina/AL, teria, mesmo após receber recomendações do MPF, deixado de praticar atos de ofício relacionados à divulgação e criação do portal de transparência municipal (exigidos pela Lei Complementar nº 131/2009 e pela Lei nº 12.527/11), prejudicando, assim, a publicidade dos atos oficiais;

3. Ressalta-se, de saída, que as recomendações promovidas pelo parquet não possuem força de lei, de modo que seus descumprimentos, por si só, não transformam a omissão da autoridade em ato de improbidade , sendo necessário, para tanto, conforme jurisprudência pacífica do STJ, que exista má-fé na conduta desvalorosa do agente público;

4. Ademais, verifica-se que o Município de Palestina/AL estabeleceu convênio com o Tribunal de Contas do Estado de Alagoas, para que, através do Sistema Integrado de Controle e Auditoria Pública (SICAP), fossem prestadas as informações relativas às contas públicas e ao orçamento municipal, podendo ser acessadas através do eletrônico: http://transparenciasicap.tce.al.gov.br/pesquisar.php?Municipio=63&nome_mun=Palestina;

5. A controvérsia do caso reside, então, na responsabilização da gestora devido a não implantação do portal de transparência da municipalidade, como determina a legislação pátria;

6. Sucede que, como bem asseverou a sentença, a demora na consecução do ato descrito no item anterior é irregularidade administrativa, a qual não implica, necessariamente, conduta desonesta por parte do réu , podendo, inclusive, ter sido ocasionada por deficiências estruturais e operacionais enfrentadas pela Prefeitura, haja vista se tratar de um município com uma população estimada em 4.985 habitantes (Dados IBGE/2018);

7. Não há, portanto, na presente ação, a demonstração do elemento subjetivo do agente em praticar o ato ímprobo em detrimento dos princípios da Administração Pública (dolo). Pelo contrário, a disponibilização dos dados, de forma rotineira, no SICAP indica que a gestora municipal, ainda que por meio inidôneo, vem envidando esforços a fim de adequação, ao menos, às finalidades preconizadas pelas referidas leis;

8. De mais a mais, em uma consulta atualizada ao site da Prefeitura, é possível observar que, embora de forma tardia, o referido município, implantou (durante o transcurso do presente processo) o Portal da Transparência em consonância com as exigências legais, possuindo dados relativos ao exercício de 2014 até o corrente ano (acesso pelo linkhttp://www.palestina.al.gov.br/sic-palestina/despesas.html);

9. Apelação improvida, nos termos do parecer da douta Procuradoria Regional da República.

( AC 08001237420164058003, Rel. Des. PAULO ROBERTO DE OLIVEIRA LIMA, TRF-5, 2ª Turma, julgado em 26/06/2019) 

 

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO. IMPLANTAÇÃO DO PORTAL DA TRANSPARÊNCIA NO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE ELEMENTOS INDICATIVOS DE DOLO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. REEXAME NECESSÁRIO. DESCABIMENTO. PRECEDENTES DA QUARTA TURMA DESTA CORTE. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO. NÃO CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. SENTENÇA MANTIDA. REMESSA OFICIAL NÃO CONHECIDA. 

1. Remessa oficial de sentença que, nos autos de ação improbidade administrativa promovida pelo Ministério Público Federal em desfavor de ex-prefeito do Município de Mirador/MA, julgou improcedente a pretensão inicial, ante a inexistência de ilícito administrativo. (?). 5. A presente ação foi proposta pelo MPF, objetivando a condenação do réu nas sanções previstas no art. 12, III, da Lei 8.429/1992, pela suposta prática de ato ímprobo consistente no descumprimento das determinações da Lei de Acesso a Informacao - implantação do Portal da Transparência no Município de Mirador/MA- art. 11, II e IV, da LIA, bem como no pagamento de indenização por dano moral coletivo no valor de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais). 6. No caso dos autos, verifica-se não haver elementos que apontem a desonesta intenção do ex-prefeito municipal em ocultar dados de sua gestão dos órgãos de controle . O fato do requerido não ter implantado o Portal da Transparência, antes do ajuizamento do presente feito não é capaz, por si só, de demonstrar a vontade deliberada em ocultar os gastos municipais, não sendo suficiente para configuração da conduta ímproba descrita na inicial, sendo necessária a comprovação do elemento subjetivo - dolo. 7. A municipalidade firmou acordo judicial com o próprio MPF para implantar o Portal da Transparência e, em cumprimento ao precitado acordo

vinha realizando a maior parte das providências especificadas pelo órgão ministerial, o que afasta o enquadramento da conduta descrita como ato ímprobo. 8. A existência de inabilidade no trato com a coisa pública , à míngua de elementos concretos que, minimamente, indiquem desídia

dolosa na implantação do Portal da Transparência no Município de Mirador/MA, deve ser encarada como mera irregularidade . 9. Os fatos narrados na inicial não constituem atos de improbidade administrativa, como demonstrou a sentença, impondo-se a improcedência do pedido inicial. 10. Remessa oficial não conhecida.

(REO 0001750-56.2016.4.01.3704, Rel. Des. NÉVITON GUEDES, TRF-1, QUARTA TURMA, julgado em 12/03/2019, DJe 22/05/2019) 

 

 

Também colaciono julgados desta Corte e de outros tribunais já em conformidade com o novo panorama legislativo da improbidade administrativa:

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE ERRO MATERIAL NA SENTENÇA. ACOLHIDA. NÃO CONFIGURAÇÃO DOS ATOS ÍMPROBOS. ELEMENTO SUBJETIVO E DANO NÃO DEMONSTRADOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA.

1. Apesar de o processo ter como requerido a pessoa de José Erasmo da Silva, ex-Prefeito do Município de Cocal de Telha/PI, o magistrado condenou a parte autora ao pagamento de honorários ao advogado de Gervársio Barbosa. Apura-se, com efeito, a existência de erro material no dispositivo da sentença, visto que se refere ao advogado de parte estranha à relação jurídica processual.

2. Analisando a questão posta nos autos, é necessário destacar que quanto à característica de ato de improbidade administrativa, que cause prejuízo ao erário, é necessária a comprovação efetiva do dano real ao patrimônio público. Assim, para configuração destas hipóteses são necessários a existência de uma conduta ilegal do agente público, ativa ou omissiva, que, de forma dolosa, associado pela má-fé, enseje o prejuízo financeiro provado ao patrimônio público.

3. In casu, não é possível enquadrar a conduta do requerido na hipótese do artigo 10, X, da Lei 8.429/92 (X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público), não havendo mais que se falar na aplicação do art. 11, II, da Lei 8.429/92 (II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício), porquanto tenha sido revogado pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, a qual ser aplicada retroativamente para beneficiar o réu.

4. De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os atos praticados pelo agente público tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo.

5. Apelo conhecido e improvido.

(TJPI - ApCiv 0000354-55.2015.8.18.0088 Relator: Des. Olímpio José Passos Galvão Data de Julgamento: de 20 a 27 de maio de 2022, da 3ª Câmara de Direito Público)

EMENTA: ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INCIDÊNCIA SUPERVENIENTE DA LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA. REVOGAÇÃO DO INCISO II DO ART. 11, DA REDAÇÃO ORIGINÁRIA DA LEI Nº 8.429/92. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. PRESTAÇÃO DE CONTAS POR EX-PREFEITO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. OBJETO DO CONVÊNIO CUMPRIDO. SENTENÇA CONFIRMADA. - A Lei nº 14.230/2021, que reestruturou o quadro normativo relativo à ação de improbidade administrativa, tem aplicação retroativa por ser mais benéfica ao réu, haja vista que a Lei nº 8.429/92 integra o poder administrativo sancionador - Revogado o inciso II do art. 11, da Lei nº 8.429/92, na sua redação originária, descabe cogitar da prática de ato de improbidade administrativa sob esta perspectiva - Conquanto a Lei nº 14.230/2021 tenha instituído um novo regime de prescrição (simples e intercorrente), ele não se aplica em situação na qual a parte autora da ação de improbidade administrativa alegue ter ocorrido lesão ao erário na forma do art. 10, LIA, haja vista que esta pretensão é de natureza imprescritível à luz do art. 37, § 5º, CR e da tese jurídica firmada no RE 852.475, julgado pela Suprema Corte sob o regime da repercussão geral - Não deve ser reformada a sentença que julgou a improcedente ação de improbidade administrativa na qual o Município postulava a reparação de dano contra o ex-Prefeito quando a prova dos autos demonstra que o objeto do convênio foi cumprido e inexistiu lesão econômica alguma ao patrimônio público.

(TJ-MG - Remessa Necessária-Cv: 10000200148302001 MG, Relator: Roberto Apolinário de Castro (JD Convocado), Data de Julgamento: 13/09/2022, Câmaras Cíveis / 1ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 13/09/2022)

Assim, ante a clara necessidade de narrativa e correspondente sustentação probatória mínima de dolo, ônus do qual não se desincumbiu a parte autora, correspondência à jurisprudência dominante, bem como revogação de parte dos incisos nos quais o Apelante pleiteava o enquadramento das condutas, entendo que deve ser confirmada a sentença de primeiro grau.

IV. DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação, mas para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos, em discordância com o Ministério Público Superior.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

 

 

 

 

Teresina, 10/11/2022