EMENTA APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO CONFIGURAÇÃO DOS ATOS ÍMPROBOS. ELEMENTO SUBJETIVO E DANO NÃO DEMONSTRADOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA. 1. Conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO. 2. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. 3. Pela análise dos autos, não se constata comprovação do dolo dos gestores, e o MINISTÉRIO PÚBLICO Apelante pretende o enquadramento das condutas dos requeridos nas hipóteses do artigo 11, caput, e incisos I e II da Lei 8.429/92: “I -praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência” e “II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”, ambos revogados pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021. 4. Sentença mantida. Apelação conhecida e não provida. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000707-03.2012.8.18.0088 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 18/10/2022 )

 

 

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO CONFIGURAÇÃO DOS ATOS ÍMPROBOS. ELEMENTO SUBJETIVO E DANO NÃO DEMONSTRADOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA.

1. Conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO.

2. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

3. Pela análise dos autos, não se constata comprovação do dolo dos gestores, e o MINISTÉRIO PÚBLICO Apelante pretende o enquadramento das condutas dos requeridos nas hipóteses do artigo 11, caput, e incisos I e II da Lei 8.429/92: “I -praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência” e “II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”, ambos revogados pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021. 

4. Sentença mantida. Apelação conhecida e não provida.

 

ACÓRDÃO

 

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, mas para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos, na forma do voto do Relator.

 

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível da sentença de Id.4525146 - págs. 100/102, oriunda da Vara Única da Comarca de Capitão de Campos, nos autos de Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, ajuizada pelo MUNICÍPIO DE COCAL DE TELHA em face do JOSÉ ERASMO DA SILVA E DEUSALINA ALVES DE SALES SANTOS.

O Juízo de primeiro grau julgou improcedente a ação civil pública de improbidade administrativa, por total ausência de provas, e em consequência, absolveu os requeridos JOSÉ ERASMO DA SILVA, Prefeito de Cocal de Telha PI à época dos fatos, e DEUSALINA ALVES DE SALES SANTOS, então Secretária Municipal de Saúde de Cocal de Telha PI, das imputações formulados pela parte autora. Assim sendo, extinguiu o feito com resolução do mérito, nos termos do Art. 487, I do CPC/15.

Inconformado, o Ministério Público interpôs Apelação (Id. 4525146 - págs. 142/151). Em suas razões recursais alega, em síntese, que foi constatado um débito de R$ 9.472,92 (nove mil quatrocentos e setenta e dois reais e noventa e dois centavos) na conta do Fundo Municipal de Saúde do Município de Cocal de Telha PI, em agosto de 2012, com a finalidade de adquirir computadores e equipamentos de informática. No entanto, nenhum desses produtos encontra-se incorporado ao patrimônio municipal, conforme documentos juntados aos autos (ID nº 4525146 – pág. 11/42). 

Requer seja o Recurso de Apelação provido, a fim de reformar a sentença recorrida, condenando os apelados pelos atos de improbidade dos arts. 11, caput, incisos I e II da Lei 8.429/92.

Contrarrazões de JOSÉ ERASMO DA SILVA em Id. 4525146 - págs. 166/172. Sustenta que o autor não juntou qualquer prova de irregularidade, pelo contrário, conforme se observa na sentença de primeira instância, todos os atos praticados foram realizados dentro da legislação vigente. Sem demonstração de dolo ou até mesmo culpa grave na aplicação do recurso público. Pleiteia a manutenção integral da sentença.

Apesar de devidamente intimada, DEUSALINA ALVES DE SALES SANTOS não apresentou contrarrazões conforme certidão de Id. 4525146 - pág. 182.

O Ministério Público Superior reitera in totum o teor do Recurso de Apelação, pugnando pelo provimento do presente recurso, reformando-se a sentença recorrida, a fim de condenar os apelados pelos atos de improbidade dos artigos. 11, caput, incisos I e II da Lei 8.429/92. 

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

1. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelos artigos 1.010 e seguintes do Novo Código de Processo Civil, CONHEÇO do recurso interposto.

 II. PRELIMINARES

Não há preliminares para análise.

 III. MÉRITO

Trata-se de Apelação visando a reforma da sentença que julgou improcedente a ação civil pública de improbidade administrativa, por total ausência de provas, e em consequência, absolveu os requeridos JOSÉ ERASMO DA SILVA, Prefeito de Cocal de Telha PI, à época dos fatos, e DEUSALINA ALVES DE SALES SANTOS, então Secretária Municipal de Saúde de Cocal de Telha PI, das imputações formulados pelo Ministério Público. Assim sendo, extinguiu o feito com resolução do mérito, nos termos do Art. 487, I do CPC/15.

A conduta que ensejou o ajuizamento da Ação Civil Pública teria sido atos ilegais consistentes na má aplicação e desvio de recursos públicos. A petição inicial relata que os requeridos aplicaram incorretamente os valores repassados à conta 30.666-5 FMS na data de 28/11/2011, no valor de R$ 9.170,00 (nove mil cento e setenta reais), que possuía a finalidade de aquisição de computadores e equipamentos de informática, destinados à implantação do programa Tele-Saúde para a Prefeitura Municipal de Cocal de Telha PI. 

O Ministério Público Apelante pretende a condenação dos apelados pelos atos de improbidade dos artigos 11, caput, incisos I e II da Lei 8.429/92. 

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, caput, dispõe que: 

 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:  

Toda e qualquer conduta de agente público de afronta aos princípios constitucionalizados que regem a atividade administrativa de satisfação do interesse público é reconhecida como ímproba. É dever dos agentes públicos a observância rigorosa da ordem jurídica em vigor, o que inclui todo o sistema de princípios orientadores da atividade da Administração Pública na consecução do interesse público, no que se compreende, por óbvio, o princípio da moralidade.

Marçal Justen Filho, após discorrer sobre o processo administrativo e a inovação proporcionada pelo art. 37, § 4º, da Constituição da República, definiu a improbidade administrativa:

“A improbidade administrativa consiste na conduta econômica eticamente reprovável praticada pelo agente estatal, consistente no exercício indevido de competências administrativas que acarrete prejuízo aos cofres públicos, com a frustração de valores constitucionais fundamentais, visando ou não a obtenção de vantagem pecuniária indevida para si ou para outrem, que sujeita o agente a punição complexa e unitária, de natureza penal, administrativa e civil, tal como definido em lei. (...)

Os arts. 9º, 10 e 11 contemplam o elenco de atos configuradores de improbidade administrativa, organizando-os em três grupos, tal como exposto: 

Improbidade administrativa: por enriquecimento ilícito, por prejuízo ao erário, por atentado contra os princípios fundamentais”. 

(Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, pp. 686 e 688)

Com o intuito de salvaguardar a moralidade, foram criados alguns instrumentos na legislação brasileira, dentre os quais destacam-se: Ação Popular, Ação Civil Pública de Improbidade, Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Diante disso, também foi criada a Lei nº 8.492, de 02 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), recentemente alterada pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, que regulamentou o disposto no art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, objetivando impor sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11) compreendida nesse tópico a lesão à moralidade administrativa.

Para aplicação das sanções acima descritas, é necessária além da presença da conduta, do resultado e do nexo causal, para responsabilização do agente público, a presença do elemento subjetivo (dolo), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.

Em recente decisão, em 18/08/2022, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação, e, por maioria, o Tribunal acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator). Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese: 

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Assim, é preciso que se destaque que, agora, a apenas forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que cause lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Por sua vez, a caracterização da conduta ímproba que contraria os princípios da administração pública (art. 11, da Lei nº 8.492/92), não obriga a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, não prescindindo, em contrapartida, da demonstração de dolo, ainda que genérico.

Não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade. Da mesma forma, a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente, provar que além de ter ferido os princípios da administração pública o fez com um mínimo de má-fé que revele um comportamento desonesto.

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que os Apelados, na condição de prefeito e secretária de saúde do Município de Cocal de Telha, agiram com dolo, com má-fé, também não bastando para o tipo a mera culpa.

Na sentença alvo deste recurso, o magistrado de piso, após análise das manifestações e documentos juntados pelas partes, considerando a ausência de provas do elemento objetivo, qual seja a existência de ato ímprobo, bem como quanto ao elemento subjetivo, julgou totalmente improcedentes os pedidos da inicial, extinguindo o feito com resolução de mérito, nos seguintes termos:

“Ocorre que, após atenta análise dos documentos que instruem a própria petição inicial, os requeridos, de modo contrário, agiram em alinho à legislação de regência. 

Conforme consta nos autos, a requerida DEUSALINA ALVES SALES SANTOS, solicitou a abertura de procedimento licitatório para aquisição de computadores e equipamentos de informática, destinados a implantação do programa Tele-Saúde para Prefeitura Municipal de Cocal de Telha PI (fls. 14). Em seguida, o requerido JOSÉ ERASMO DA SILVA determinou o encaminhamento à Secretaria de Finanças para informar acerca da disponibilidade orçamentária para atender a demanda apresentada (fls. 15). 

Autorização para abertura de procedimento licitatório para aquisição de computadores e equipamentos de informática, destinados a implantação do programa Tele-Saúde para Prefeitura Municipal de Cocal de Telha PI (fls. 23).

Carta-convite nº. 009/2012 (fls. 16-21)tendo como objeto a aquisição de computadores e equipamentos de informática, destinados a implantação do programa Tele-Saúde para Prefeitura Municipal de Cocal de Telha PI, e demais condições do certame de licitação. 

Aviso de licitação (fls. 25), Laudo de Julgamento (fls. 29), Ato adjudicatório (fls. 30), Ato homologatório (fls. 32), Autorização de compra (fls. 33), além do Contrato entre a Prefeitura Municipal de Cocal de Telha PI e a empresa vendedora, Recicle Express Ind. & Com. LTDA, onde são expostas as cláusulas do contrato (fls. 34). 

Não há qualquer prova nos autos ou mesmo qualquer elemento informativo que permita a conclusão de que os requeridos tenham praticado atos de improbidade administrativa ante o não cumprimento da aplicação dos valores na ordem de R$ 9.170,00 (nove mil e cento e setenta reais) na sua real finalidade, que seria a aquisição de computadores e equipamentos de informática, destinados a implantação do Programa Tele-Saúde para a Prefeitura Municipal de Cocal de Telha PI. 

De modo contrário, o que se nota é que os requeridos atuaram de forma regular, executando o devido procedimento licitatório até final homologação e contratação da empresa vencedora. 

Desta forma, com base no exposto e em tudo mais que dos autos consta, JULGO IMPROCEDENTE a presente ação civil pública de improbidade administrativa, por total ausência de provas, e em consequência, absolvo os requeridos JOSÉ ERASMO DA SILVA, Prefeito de Cocal de Telha PI à época dos fatos, e DEUSALINA ALVES DE SALES SANTOS, então Secretária Municipal de Saúde de Cocal de Telha PI, das imputações formulados pela parte autora. 

Assim sendo, EXTINGO O FEITO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, nos termos do art. 487, I do CPC/15”.

Como elemento essencial para o enquadramento das condutas descritas pelo Ministério Público como ímprobas, é necessária a caracterização do dolo específico, além do enquadramento em uma das situações dos seus incisos, não podendo o ato narrado ser inserido de forma genérica no artigo 11 como violador dos princípios da Administração Pública. Lê-se na peça recursal:

“Importa mencionar também que, quando se trata de ato de improbidade decorrente de violação a princípios administrativos, não se exige a demonstração de dolo específico do agente, mas, ao contrário, basta a ocorrência de dolo genérico, consubstanciado na “simples vontade consciente de aderir à conduta, produzindo os resultados vedados pela norma jurídica – ou, ainda, a simples anuência aos resultados contrários ao Direito quando o agente público ou privado deveria saber que a conduta praticada a eles levaria”. 

Desta forma, tendo em vista que houve o efetivo pagamento dos produtos pelo Município de Cocal e que tais produtos não foram incorporados pelo Município, comprovados estão os atos ímprobos por parte dos réus”. 

Pela análise dos autos, todavia, não se constata comprovação do dolo dos gestores, e o MINISTÉRIO PÚBLICO Apelante pretende o enquadramento das condutas dos requeridos nas hipóteses do artigo 11, caput, e incisos I e II da Lei 8.429/92: “I -praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência” e “II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”, ambos revogados pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Colaciono julgados desta Corte e de outros tribunais já em conformidade com o novo panorama legislativo da improbidade administrativa:

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE ERRO MATERIAL NA SENTENÇA. ACOLHIDA. NÃO CONFIGURAÇÃO DOS ATOS ÍMPROBOS. ELEMENTO SUBJETIVO E DANO NÃO DEMONSTRADOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA.

1. Apesar de o processo ter como requerido a pessoa de José Erasmo da Silva, ex-Prefeito do Município de Cocal de Telha/PI, o magistrado condenou a parte autora ao pagamento de honorários ao advogado de Gervársio Barbosa. Apura-se, com efeito, a existência de erro material no dispositivo da sentença, visto que se refere ao advogado de parte estranha à relação jurídica processual.

2. Analisando a questão posta nos autos, é necessário destacar que quanto à característica de ato de improbidade administrativa, que cause prejuízo ao erário, é necessária a comprovação efetiva do dano real ao patrimônio público. Assim, para configuração destas hipóteses são necessários a existência de uma conduta ilegal do agente público, ativa ou omissiva, que, de forma dolosa, associado pela má-fé, enseje o prejuízo financeiro provado ao patrimônio público.

3. In casu, não é possível enquadrar a conduta do requerido na hipótese do artigo 10, X, da Lei 8.429/92 (X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público), não havendo mais que se falar na aplicação do art. 11, II, da Lei 8.429/92 (II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício), porquanto tenha sido revogado pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, a qual ser aplicada retroativamente para beneficiar o réu.

4. De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os atos praticados pelo agente público tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo.

5. Apelo conhecido e improvido.

(TJPI - ApCiv 0000354-55.2015.8.18.0088 Relator: Des. Olímpio José Passos Galvão Data de Julgamento: de 20 a 27 de maio de 2022, da 3ª Câmara de Direito Público)

EMENTA: ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INCIDÊNCIA SUPERVENIENTE DA LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO DA RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA. REVOGAÇÃO DO INCISO II DO ART. 11, DA REDAÇÃO ORIGINÁRIA DA LEI Nº 8.429/92. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. PRESTAÇÃO DE CONTAS POR EX-PREFEITO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. OBJETO DO CONVÊNIO CUMPRIDO. SENTENÇA CONFIRMADA. - A Lei nº 14.230/2021, que reestruturou o quadro normativo relativo à ação de improbidade administrativa, tem aplicação retroativa por ser mais benéfica ao réu, haja vista que a Lei nº 8.429/92 integra o poder administrativo sancionador - Revogado o inciso II do art. 11, da Lei nº 8.429/92, na sua redação originária, descabe cogitar da prática de ato de improbidade administrativa sob esta perspectiva - Conquanto a Lei nº 14.230/2021 tenha instituído um novo regime de prescrição (simples e intercorrente), ele não se aplica em situação na qual a parte autora da ação de improbidade administrativa alegue ter ocorrido lesão ao erário na forma do art. 10, LIA, haja vista que esta pretensão é de natureza imprescritível à luz do art. 37, § 5º, CR e da tese jurídica firmada no RE 852.475, julgado pela Suprema Corte sob o regime da repercussão geral - Não deve ser reformada a sentença que julgou a improcedente ação de improbidade administrativa na qual o Município postulava a reparação de dano contra o ex-Prefeito quando a prova dos autos demonstra que o objeto do convênio foi cumprido e inexistiu lesão econômica alguma ao patrimônio público.

(TJ-MG - Remessa Necessária-Cv: 10000200148302001 MG, Relator: Roberto Apolinário de Castro (JD Convocado), Data de Julgamento: 13/09/2022, Câmaras Cíveis / 1ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 13/09/2022)

Assim, ante a clara necessidade de narrativa e correspondente sustentação probatória mínima de dolo, ônus do qual não se desincumbiu a parte autora e revogados os incisos nos quais o Apelante pleiteava o enquadramento das condutas, entendo que deve ser confirmada a sentença de primeiro grau.

IV. DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação, mas para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

 

 

 

 

Teresina, 18/10/2022