EMENTA REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. INÉRCIA DA PARTE AUTORA. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. AUSÊNCIA DE PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS. ART. 485, IV, DO CPC/2015 C/C ART. 6º,§2º DA LEI N. 4.717/1965. SENTENÇA MANTIDA. 1. A Lei n.º 4.717/1965, no artigo 6º, disciplina que a ação popular será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no artigo 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo. 2. No caso em análise, o processo foi extinto com base no art. 485, IV, do CPC/2015 c/c art. 6º,§2º da Lei n. 4.717/1965 por ausência de pressuposto de constituição e de desenvolvimento válido e regular, qual seja, a citação dos litisconsortes necessários. 3. Sentença mantida. Recurso não provido. (TJPI - REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL 0000037-97.2008.8.18.0057 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 11/10/2022 )

 

 

 

EMENTA

REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. INÉRCIA DA PARTE AUTORA. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. AUSÊNCIA DE PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS. ART.  485, IV, DO CPC/2015 C/C ART. 6º,§2º DA LEI N. 4.717/1965. SENTENÇA MANTIDA.

1. A Lei n.º 4.717/1965, no artigo 6º, disciplina que a ação popular será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no artigo 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo. 

2. No caso em análise, o processo foi extinto com base no art. 485, IV, do CPC/2015 c/c art. 6º,§2º da Lei n. 4.717/1965 por ausência de pressuposto de constituição e de desenvolvimento válido e regular, qual seja, a citação dos litisconsortes necessários.

3. Sentença mantida. Recurso não provido.

 

ACÓRDÃO

 

 Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Remessa Necessária, mas para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo a sentença recorrida pelos seus próprios fundamentos, em consonância com o parecer do Ministério Público Superior, na forma do voto do Relator.

 

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator): 

Trata-se de REMESSA NECESSÁRIA da sentença de Id. 3439533 - págs. 26/36, proferida pelo MM. Juiz de Direito da Vara Única da Comarca de Jaicós - PI, nos autos da Ação Popular, ajuizada por JOÃO DEUSDETE DE CARVALHO em face do Prefeito de Massapê do Piauí, Sr. BENEDITO ESMÉRIO DE SOUZA.

Na origem, o autor alega que o réu teria praticado os seguintes atos administrativos ilegais/irregulares:  a) contratação de veículo de transporte escolar sem prévio procedimento licitatório; b) contratação de pessoas sem habilitação para condução dos ditos veículos; c) descumpriu TAC firmado com a Procuradoria Regional do Trabalho da 22º Região; d) publicou edital de teste seletivo para ocupação temporária de vaga inexistente; e) contratou empresa para realizar o teste seletivo sem prévio procedimento licitatório de dispensa ou inexigibilidade; f) omitiu número do CNPJ da empresa contratada, impossibilitando que os administrados analisassem sua regularidade e capacidade para o encargo; g) prometeu vaga no teste seletivo como troca de votos para seu sucessor nas eleições municipais de 2008; e h) discriminou os apartidários por meio do Secretário de Saúde do município no exercício da função. Diante dos fatos apontados, o autor requereu a suspensão do certame público e a anulação de todos os atos administrativos referentes às condutas acima descritas.

O réu apresenta contestação (Id. 3439532 - págs. 25/37 e Id. 3439533 - págs. 1/7), alega ilegitimidade passiva quanto à conduta imputada ao Secretário de Saúde e rebate documentalmente um a um dos fatos alegados na inicial ao tempo em que sustenta o “objetivo politiqueiro da Ação manejada, pelo que também se evidencia a má fé e o acionamento do Judiciário para objetivos politiqueiros”. 

Regularmente citado para se manifestar sobre a contestação, o requerente se manteve inerte, pelo que a Promotoria de Justiça de Jaicós se manifesta pela extinção sem resolução de mérito do processo (Id. 3439533 - pág. 16).

Intimados para alegações finais, apenas o réu apresentou (Id. 3439533 - pág. 23).

Em sentença, o juízo de piso acolheu a preliminar de ilegitimidade passiva, nos termos do art. 485, IV, do CPC c/c art. 6º, §2º, da Lei nº 4.717/1965, e, no mérito, julgou extinto o processo sem resolução do mérito. Outrossim, diante da má-fé do autor, condenou-o ao pagamento da custas processuais, multa de 2% e honorários advocatícios em 15%, ambos sobre o valor atualizado da causa (art. 81 do CPC c/c art. 5º, LXIII, CRFB/88). 

Em despacho de Id. 5362160, determinei a intimação das partes acerca da prolação da sentença, tendo transcorrido o prazo legal sem qualquer manifestação.

Em fundamentado parecer, o Ministério Público Superior pelo conhecimento da Remessa necessária, mas por seu improvimento, mantendo-se a r. sentença do Juízo de primeiro grau (Id. 7233735).

É o relatório.

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator): 

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 496 e seguintes do Código de Processo Civil, bem como, artigo 19 da Lei 4.717/1965 CONHEÇO da presente Remessa Necessária.

 

II. PRELIMINARES

Não há preliminar a ser analisada.

 

III. MÉRITO

A sentença ora submetida a esta Corte acolheu a preliminar de ilegitimidade passiva na Ação Popular, nos termos do art. 485, IV, do CPC c/c art. 6º, §2º, da Lei nº 4.717/1965, e julgou extinto o processo sem resolução do mérito.

Valendo-se da legitimidade conferida a todo cidadão, na forma do artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição da República, e do artigo 1º, caput, da Lei nº 4717/65, o autor propôs Ação Popular visando à suspensão do certame público e a anulação de todos os atos administrativos referentes às condutas descritas na inicial:  a) contratação de veículo de transporte escolar sem prévio procedimento licitatório; b) contratação de pessoas sem habilitação para condução dos ditos veículos; c) descumpriu TAC firmado com a Procuradoria Regional do Trabalho da 22º Região; d) publicou edital de teste seletivo para ocupação temporária de vaga inexistente; e) contratou empresa para realizar o teste seletivo sem prévio procedimento licitatório de dispensa ou inexigibilidade; f) omitiu número do CNPJ da empresa contratada, impossibilitando que os administrados analisassem sua regularidade e capacidade para o encargo; g) prometeu vaga no teste seletivo como troca de votos para seu sucessor nas eleições municipais de 2008; e h) discriminou os apartidários por meio do Secretário de Saúde do município no exercício da função. 

A ação popular é uma ação constitucional posta à disposição de qualquer cidadão que visa a invalidar ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LXXIII, da CF, e Lei nº 4.717/65):

Constituição Federal

“Art. 5º  (...)

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;”

Lei 4.717/1965 

“Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.”

 

São sujeitos passivos desta ação todas as entidades, as pessoas jurídicas de direito público ou privado, de que o poder público participe, as autoridades funcionários ou administradores, que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissão, tiverem dado oportunidade à lesão e, finalmente, os beneficiários diretos do mesmo se houver, nos termos do Art. 6º da Lei n. 4.717/1965:

Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.

        § 1º Se não houver benefício direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou desconhecido, a ação será proposta somente contra as outras pessoas indicadas neste artigo.

        § 2º No caso de que trata o inciso II, item "b", do art. 4º, quando o valor real do bem for inferior ao da avaliação, citar-se-ão como réus, além das pessoas públicas ou privadas e entidades referidas no art. 1º, apenas os responsáveis pela avaliação inexata e os beneficiários da mesma.

        § 3º A pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.

        § 4º O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.

§ 5º É facultado a qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor da ação popular.

 

No processo de Ação Popular, as autoridades que contribuíram para o ato impugnado integram o processo, como pessoas físicas (STJ; REsp 97.610/MS, Rel. Ministro HUMBERTO GOMES DE BARROS, PRIMEIRA TURMA, julgado em 07/10/1996, DJ 11/11/1996, p. 43672). Na lição doutrinária:

"A legitimidade passiva está voltada para a pessoa jurídica que tenha sido utilizada como meio de propagação do ato lesivo e ilegal. Ao contrário do mandado de segurança, a pessoa física que ocupa (ou ocupou) o cargo, emprego ou função deverá ser integrada ao processo, como litisconsorte. É a única interpretação possível, uma vez que todos aqueles que participaram do ato devem ser integrados ao processo, como condição para invalidação do ato. Além do mais, as consequências advindas desta anulação, quanto às esferas patrimoniais, funcional e criminal, impõe a citação das pessoas físicas que atuaram como presentantes das pessoas jurídicas, bem como os particulares envolvidos no ato impugnado, que seriam os beneficiados diretos com o ato lesivo perpetrado (e.g. licitação fraudulenta). A ausência de integração não é mera irregularidade, mas ausência de pressuposto processual de existência e validade da relação jurídica regular, o que autoriza a decretação de nulidade e retorno do processo à fase de citação" (MEDINA, José Miguel Garcia; ARAÚJO, Fábio Caldas de; GAJARDONI, Fernando da Fonseca. Procedimentos Cautelares e Especiais. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. v. 4. p. 379)

Da análise dos autos, observa-se que o autor imputou ao demandado a responsabilidade pela conduta de outro, o Secretário de Saúde José Mário Coelho que, no exercício de suas funções, teria impingindo tratamento discriminatório e indigno aos administrados da municipalidade que, à época, eram opositores políticos da gestão administrativa. Ademais, enumerou atos que o réu não editou, como ressaltado em sentença: 

“Analisando detidamente os documentos que integram os autos, na contramão das alegações autorais, é inelutável concluir que o réu não editou/realizou os seguintes atos: a) contratação de veículo de transporte escolar sem prévio procedimento licitatório; b) descumprimento do TAC firmado com a Procuradoria Regional do Trabalho da 22º região; c) ocultação do número do CNPJ da empresa contratada, impossibilitando que os administrados analisassem sua regularidade e capacidade para o encargo. 

Destarte, os documentos acostados às fls. 27 a 43 evidenciam que a contratação dos veículos fora realizada após licitação na modalidade Tomada de Preços; que o TAC nº 116/1998 foi aditado para incluir a possibilidade de contratação de pessoal temporário para assegurar a continuidade dos serviços públicos indispensáveis; e que os dados pessoais da empresa contratada para realização do certame foram regularmente divulgados, não havendo ofensa ao Princípio da Publicidade. 

De igual forma, não restou sequer indiciado que o réu se utilizou do teste seletivo como moeda para “compra de votos”, pois além de inexistir qualquer elemento de prova, a ausência de impugnação de eventuais prejudicados/preteridos, como bem salientou a defesa, reforça a tese de lisura do certame (especificamente neste ponto). 

O que restou evidenciado, em contrapartida, foi a má-fé do autor, vez que a publicação do Edital de Licitação para contratação dos veículos de transporte escolar no Diário dos Município do dia 17/03/2008 (fl. 27), portanto antes da propositura da ação (25/03/2008), torna inequívoco que o demandante imputou ao réu ato ilegal que sabia não ter praticado, não havendo escusas neste sentido”.

Quanto a estes fatos narrados acima, não se pode imputar responsabilidade pessoal do réu por algo que não fez ou pela conduta de um subordinado.

No tocante ao teste seletivo referente ao Edital nº 001, de 12/03/2008, o juiz de origem constatou que foi lançado, publicado, realizado e o resultado homologado sem preexistência de cargos vagos a serem ocupados e a empresa Dinâmico Faculdade de Floriano foi contratada para realização do certame sem observância dos ditames da Lei de Licitações Públicas. 

Sendo “inegável que  o certame representa afronta ao texto constitucional e à lei de licitações, pois realizado para provimento de cargos inexistentes e sem implementação de procedimento de dispensa exigível à contratação do serviço, cujo prejuízo, na linha do entendimento do Supremo Tribunal Federal, é presumido”. 

No entanto, o réu não mais exerce o cargo de prefeito municipal e houve descuido processual na constituição do pólo passivo, considerando que o ente público em nome de quem o ato reputado ilegal foi praticado não integrou a ação, assim como todos as pessoas temporariamente contratadas de forma ilegal, violando regramento contido no art. 6º, §2º da Lei 4.717/65, cujo conteúdo aponta para existência de litisconsórcio passivo necessário.

Intimado para se manifestar sobre a contestação e após, intimado para apresentar alegações finais em despacho saneador, o autor manteve-se inerte.

Ante a inércia autoral, a consequência é a extinção do feito. Isso porque ausente à espécie pressuposto de constituição e desenvolvimento válido e regular do processo, visto que tratando-se de litisconsórcio necessário, indispensável a citação para composição do polo passivo.

Sobre o tema, a lição de Nelson Nery Junior, dispondo que:

"A sanção para a parte que não providencia a citação do litisconsorte necessário ou unitário, no prazo assinado pelo juiz, é a extinção do processo sem resolução do mérito". O fundamento para a extinção é a ausência de pressuposto processual ( CPC 267 IV), já que a não integração do litisconsórcio necessário ou unitário enseja a falta de legitimatio ad processum”. ( Código de Processo Civil Comentado, São Paulo, RT, pág. 277). 

Assim, vê-se que o processo foi extinto com base no art. 485, IV, do CPC/2015 c/c art. 6º,§2º da Lei n. 4.717/1965 por ausência de pressuposto de constituição e de desenvolvimento válido e regular (citação do litisconsorte necessário). Entendimento corroborado pela jurisprudência:

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DECLARATÓRIA C/C INDENIZAÇÃO - CITAÇÃO LITISCONSORTE NECESSÁRIO - INÉRCIA DO AUTOR - EXTINÇÃO DO PROCESSO - AUSÊNCIA DE PRESSUPOSTO DE CONSTITUIÇÃO E DE DESENVOLVIMENTO VÁLIDO E REGULAR DO PROCESSO - ART. 115, PARÁGRAFO ÚNICO C/C ART. 485, IV DO CPC/2015 - DESNECESSIDADE DE INTIMAÇÃO PESSOAL DO AUTOR - RECURSO ESPECIAL - EFEITO DEVOLUTIVO - MANTIDA SENTENÇA. 

- A ausência de citação do litisconsorte necessário obsta o regular prosseguimento do feito, de modo que observando o juiz tal evento, deverá facultar ao autor o requerimento da respectiva citação. 

- Diante da inércia de requerimento da citação do litisconsorte necessário pelo autor, ausente à espécie pressuposto de constituição e desenvolvimento válido e regular do processo, visto que, em se tratando de litisconsórcio necessário, indispensável a citação do polo passivo. Inteligência dos artigos 485, IV e 115, parágrafo único, do CPC/2015.

- Não se exige, nas hipóteses do art. 485, IV, a intimação prévia pessoal do autor .

- Sabe-se que o recurso especial só se reveste de efeito devolutivo, salvo hipóteses excepcionais, não tendo por esse motivo o condão de manter ineficaz a decisão até seu final julgamento.

(TJ-MG - AC: 10024133325514007 Belo Horizonte, Relator: Juliana Campos Horta, Data de Julgamento: 15/03/2017, Câmaras Cíveis / 12ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 21/03/2017)

 

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE CITAÇÃO. NULIDADE DA SENTENÇA. CASSAÇÃO. RECURSO A QUE SE DÁ PROVIMENTO.

- Incontestável é a necessidade da citação das autoridades cujos atos objetivaram a interposição da ação popular, máxime se sem que todas elas estejam presentes no processo, não se possa admitir um julgamento oponível a todos os envolvidos na relação jurídica material litigiosa, sob pena de ofensa ao princípio constitucional do contraditório. (v.v) APELAÇÃO CÍVEL - PROCESSUAL CIVIL - AÇÃO POPULAR - PROCEDIMENTO LICITATÓRIO - NULIDADE - LITISCONSÓRCIO PASSIVO: UNITÁRIO. Só é obrigatória a formação de litisconsórcio passivo por disposição de lei ou quando, pela natureza da relação jurídica controvertida, a eficácia da sentença depender da citação de todos que devam ser litisconsortes, nos termos do art. 114 do cpc.

(TJ-MG - AC: 10393130042681001 MG, Relator: Belizário de Lacerda, Data de Julgamento: 30/04/2019, Data de Publicação: 08/05/2019)

 

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. RECONHECI­MENTO. DECISÃO REFORMADA. 

1. A Lei n.º 4.717/1965, no artigo 6º, disciplina que a ação popular será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no artigo 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo. 

2. No caso em estudo, foram indicados no polo passivo da ação popular todos aqueles que, de alguma forma, contribuíram para o ato impugnado, ou seja, para elaboração do Decreto n.º 42.040/2018 e do Contrato n.º 012/2018, razão por que deve ser reformada a decisão agravada, a fim de manter todos os requeridos/agravados no polo passivo da demanda originária. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO REFORMADA.

(TJ-GO - Ação Popular (L.E.): 01306769520188090000, Relator: ALAN SEBASTIÃO DE SENA CONCEIÇÃO, Data de Julgamento: 23/11/2018, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: DJ de 23/11/2018)

 

Quanto à condenação imposta ao autor, leia-se o parecer do Ministério Público Superior (Id. 7233735):

“A condenação imposta ao autor pelo r. Juízo, em face do disposto no art. 13 da Lei 4.717/65, apresenta-se justa, em face do reconhecimento judicial da evidente má-fé na propositura da Ação popular, que à evidência, não preencheu os requisitos previstos no art.6º da referida Lei, impossibilitando-se, inclusive, análise aprofundada do mérito da ação. 

Sujeita ao duplo grau de jurisdição, por força do art. 19 da Lei 4.717/65, a r. sentença não comporta reparos, já que adequada e justa, face às circunstâncias que se apresentaram durante todo o longo trâmite processual”.

Assim, necessário manter a extinção do processo sem julgamento do mérito ante a inércia do autor em promover a citação dos litisconsortes necessários, com base no artigo 485, inciso IV, do CPC/2015 c/c art. 115, parágrafo único, do mesmo Diploma Legal.

 

IV. DISPOSITIVO

 

Em face ao exposto, CONHEÇO da Remessa Necessária, mas para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo a sentença recorrida pelos seus próprios fundamentos, em consonância com o parecer do Ministério Público Superior. 

É como voto.

DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

 

 

 

Teresina, 11/10/2022