EMENTA AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECRETAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. NECESSIDADE DE APONTAR OS INDÍCIOS DA PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE JUSTIFICAM A MEDIDA CONSTRITIVA, APOIADO NAS PROVAS QUE ACOMPANHAM A INICIAL. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. NULIDADE RECONHECIDA. DECISÃO GENÉRICA. AFRONTA AO ART. 489, §1°, INCISO III, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. RECURSO PROVIDO. 1. O Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp. 1.366.721.⁄BA, sob a sistemática dos Recursos Repetitivos, estabeleceu ser imprescindível a demonstração dos requisitos necessários à decretação da medida de indisponibilidade de bens que, na decisão recorrida, não foram devidamente sopesados. 2. A decisão recorrida limitou-se a mencionar a existência genérica de condutas irregulares praticadas pelos requeridos, sem adentrar minimamente em qualquer das especificidades dos fatos trazidos aos autos. O ato recorrido deixou de cumprir o dever de fundamentação previsto no art. art. 489, §1, do CPC, sobretudo considerando a gravidade das consequências da medida constritiva. 3. Recurso provido, para anular a decisão que decretou a indisponibilidade dos bens móveis e imóveis de propriedade do agravante. (TJPI - AGRAVO DE INSTRUMENTO 0755403-03.2021.8.18.0000 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - Vice-Presidência do Tribunal de Justiça - Data 20/09/2022 )

 

EMENTA

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECRETAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS.   NECESSIDADE DE APONTAR OS INDÍCIOS DA PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE JUSTIFICAM A MEDIDA CONSTRITIVA, APOIADO NAS PROVAS QUE ACOMPANHAM A INICIAL. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. NULIDADE RECONHECIDA. DECISÃO GENÉRICA. AFRONTA AO ART. 489, §1°, INCISO III, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. RECURSO PROVIDO.

1. O Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp. 1.366.721.⁄BA, sob a sistemática dos Recursos Repetitivos, estabeleceu ser imprescindível a demonstração dos requisitos necessários à decretação da medida de indisponibilidade de bens que, na decisão recorrida, não foram devidamente sopesados.

2. A decisão recorrida limitou-se a mencionar a existência genérica de condutas irregulares praticadas pelos requeridos, sem adentrar minimamente em qualquer das especificidades dos fatos trazidos aos autos. O ato recorrido deixou de cumprir o dever de fundamentação previsto no art. art. 489, §1, do CPC, sobretudo considerando a gravidade das consequências da medida constritiva. 

3. Recurso provido, para anular a decisão que decretou a indisponibilidade dos bens móveis e imóveis de propriedade do agravante.

 

ACÓRDÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em CONHECER do agravo de instrumento e DAR PROVIMENTO para anular a decisão de Id 12044971 dos autos da Ação Civil Pública nº 0800311-60.2020.8.18.0072, que decretou a indisponibilidade dos bens móveis e imóveis de propriedade do agravante, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator): 

Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto por ZUCATELLI EMPREENDIMENTOS LTDA, em face da decisão proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de São Pedro do Piauí – PI, que decretou a indisponibilidade dos bens móveis e imóveis de propriedade do agravante, nos autos da Ação Civil Pública nº 0800311-60.2020.8.18.0072, ajuizada pelo Ministério Público Estadual.

A demanda de origem trata de Ação Civil Pública ajuizada pelo órgão ministerial em face de várias pessoas físicas e jurídicas, em razão de supostas irregularidades na gestão municipal do Município de Agricolândia - PI, onde o Parquet pugnou pela decretação liminar de indisponibilidade de bens dos requeridos em valores necessários à garantia da integral reparação do dano supostamente sofrido pelo ente público.

O juízo a quo deferiu a tutela cautelar requerida, decretando a indisponibilidade dos bens móveis e imóveis dos requeridos, dentre os quais encontra-se o ora agravante.

Irresignado com a determinação constante no decisum, o agravante interpôs o presente recurso, onde, pleiteando liminarmente a concessão de efeito suspensivo, alegou: a) cerceamento de defesa; b) ausência de fundamentação da decisão; c) regularidade do procedimento licitatório que ensejou a decretação da indisponibilidade; e) risco de grave lesão e de difícil reparação decorrente dos efeitos da decisão constritiva indevida.

Inicialmente distribuídos ao gabinete do Des. Joaquim Dias de Santana Filho, os autos foram redistribuídos à minha relatoria, em razão da prevenção (art. 930 do CPC/15), relacionada aos autos do AI nº 0759873-14.2020.8.18.0000.

Em Decisão de Id 4684038, o pedido liminar de suspensão dos efeitos da decisão recorrida foi deferido.

Em contrarrazões (Id 5183693), o órgão ministerial agravado sustenta: a) a impossibilidade de apreciação meritória em sede de Agravo de Instrumento; b) a razoabilidade do decreto de indisponibilidade dos bens do agravante, aduzindo que a decisão recorrida foi concisa e objetiva ao decretar a indisponibilidade dos bens.

O Ministério Público Superior, em manifestação de Id 6196615, manifesta interesse no prosseguimento do feito, diante dos novos parâmetros estabelecidos pela Lei nº 14.23/2021, que alterou a Lei nº 8.429/1992.

É o relatório.

 Determino a  inclusão dos autos para julgamento em pauta virtual.

 

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator): 

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Preenchidos os pressupostos processuais exigíveis à espécie, conheço do presente recurso de Agravo de Instrumento.

II. PRELIMINAR

Não há preliminar a ser analisada.

III. DO MÉRITO

Conforme relatado, insurgem-se os agravantes contra decisão proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de São Pedro do Piauí – PI, que decretou a indisponibilidade dos bens móveis e imóveis de propriedade do agravante, nos autos da Ação Civil Pública nº 0800311-60.2020.8.18.0072, ajuizada pelo Ministério Público Estadual.

No presente caso, a decisão de 1º grau recorrida restou assim consignada, litteris:

“[relatório]

(…)

Decido.

O pedido liminar requerido pelo parquet deve ser deferido. Com efeito, são relevantes, em juízo inicial, as alegações formuladas na inicial e demonstradas pelos documentos que com esta se seguiram.

In casu, a concessão de tutela de urgência cautelar visa evitar grave prejuízo ao direito tutelado e garantir o resultado útil e eficaz do processo, sendo necessário para sua concessão, a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora.

Analisando os autos, entendo que se encontra presente o fumus boni iuris. Isto porque, em um juízo preliminar, há indícios de que os requeridos, à frente da Prefeitura Municipal de Agricolândia – Piauí, causaram prejuízos ao erário daquela municipalidade, através de diversas condutas irregulares.

 Quanto ao periculum in mora, a própria natureza do requerimento demonstra a necessidade de urgência da concessão do pleito, na medida em que visa unicamente resguardar o resultado útil da presente ação, evitando a impossibilidade de ressarcimento ao erário, o que causaria maiores prejuízos à municipalidade.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça sedimentou o entendimento de que, para concessão da tutela cautelar, desnecessária a comprovação de que efetivamente os requeridos estejam se desfazendo de seus bens:

[jurisprudência]

Desta forma, havendo indícios de que os requeridos tenham causado dano ao erário, a medida cautelar deve ser concedida para garantia da eficácia útil do processo, nos termos do art. 7º da Lei 8.429/92. Considerando que o valor estimado do prejuízo é de cerca de R$ 1.845.291,82 (Um milhão, oitocentos e quarenta e cinco mil, duzentos e noventa e um reais e oitenta e dois centavos), a constrição deverá recair sobre dinheiro e eventuais bens móveis e imóveis dos requeridos.

Isto posto, presentes os requisitos legais para a concessão do pleito, nos termos do art. 300 do CPC, DEFIRO a tutela cautelar incidental formulada pelo autor, e para tanto, DECRETO a indisponibilidade dos bens móveis e imóveis de propriedade de WALTER RIBEIRO ALENCAR, ZUCATELLI EMPREENDIMENTOS LTDA, J F ALVES & CIA LTDA, MUTUM MÁQUINAS E IMPLEMENTOS AGRÍCOLAS LTDA, MORAIS & PORTELA LTDA, G S ROCHA COMERCIO DE ALIMENTOS LTDA, CONEXÃO ENGENHARIA LTDA, DINIZ NETO & CIA LTDA, FRANCISCO DAS CHAGAS SOUSA SILVA-ME, G DE S CARDOSO E TURISMO EVENTOS ME, MUNIZ CAR MULTIMARCAS LTDA-ME, THAÍS MARIA CAVALCANTE, MARIA HELENY BESERRA LIMA BARRADAS, CONTAP-CONTABILIDADE PUBLICA, DARLINGTON ALENCAR RIBEIRO, ARAÚJO & LOPES SOCIEDADE DE ADVOGADOS, PLANACON PLANEJAMENTO ASSESSORIA DE PROJETOS TÉCNICOS LTDA e SERCONPREV - Serviços e Consultoria Previdência S/S Ltda, todos qualificados na inicial.

(...)”

Inicialmente, faz-se necessário destacar a natureza secundum eventum litis do recurso de agravo de instrumento, no sentido de que o seu objeto de apreciação deve limitar-se ao conteúdo da decisão guerreada, sem qualquer incursão nos demais pontos relacionados ao mérito da causa, sob pena de supressão da instância ínsita ao primeiro grau.

Assim, por não comportar a ampla devolutividade da matéria sob litígio, no caso em apreço, resta inviável qualquer análise sobre matéria não dirimida na decisão recorrida, cuja apreciação fica reservada à cognição exauriente do Juízo a quo, após a devida instrução probatória, limitando-se este Juízo ad quem a verificar se estão presentes, no caso, os requisitos autorizadores para a reforma do decisum.

Estabelecida tal premissa, observa-se que na decisão recorrida o magistrado a quo, ao deferir a medida constritiva por meio do provimento cautelar, afirmou a existência “indícios de que os requeridos, à frente da Prefeitura Municipal de Agricolândia – Piauí, causaram prejuízos ao erário”. Em sua fundamentação, consignou genericamente que tais indícios estão consubstanciados em “diversas condutas irregulares”, sem, no entanto, adentrar, minimamente, na delimitação das supostas condutas e fatos.

Nesse ponto, é válido mencionar que o deferimento de liminar de indisponibilidade de bens na Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa encontra previsão no artigo 37, §4º, da CF e, na redação anterior da Lei nº 8.429/1992, encontrava-se em seu art. 7º, parágrafo único, prevalecendo, à época, o entendimento segundo o qual o instrumento prescrito neste último dispositivo possuía natureza de tutela de evidência, dispensando até mesmo a presença do periculum in mora, que, nessa fase, militava a favor da sociedade. 

Todavia, de acordo com as novas disposições do art. 16, e seus parágrafos, da Lei 8.429/92, com a redação dada pela Lei 14.230/21, restou afastada a natureza jurídica de tutela de evidência especial da medida de indisponibilidade de bens na ação de improbidade. Isso porque, de acordo com a nova sistemática, um dos requisitos para o seu deferimento é a demonstração no caso concreto do perigo de dano irreparável ou com a presença de risco ao resultado útil do processo (art. 16, § 3º), não podendo a urgência ser presumida (art. 16, § 4º, parte final). E ainda, o §8º do art. 16 dispõe que aplica-se a ela, no que for cabível, o regime da tutela provisória de urgência (tutela de urgência cautelar), nos exatos termos do artigo 300 do Código de Processo Civil. 

Senão vejamos os dispositivos aludidos:

Lei nº 8.429/92 (com redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Art. 16. Na ação por improbidade administrativa poderá ser formulado, em caráter antecedente ou incidente, pedido de indisponibilidade de bens dos réus, a fim de garantir a integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito.

(...)

§ 3º O pedido de indisponibilidade de bens a que se refere o caput deste artigo apenas será deferido mediante a demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, desde que o juiz se convença da probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento nos respectivos elementos de instrução, após a oitiva do réu em 5 (cinco) dias.

§ 4º A indisponibilidade de bens poderá ser decretada sem a oitiva prévia do réu, sempre que o contraditório prévio puder comprovadamente frustrar a efetividade da medida ou houver outras circunstâncias que recomendem a proteção liminar, não podendo a urgência ser presumida. 

(...)

§ 8º Aplica-se à indisponibilidade de bens regida por esta Lei, no que for cabível, o regime da tutela provisória de urgência da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil)

Assim, em face de sua natureza cautelar e, portanto, de seu caráter de reversibilidade, passou o legislador a exigir a presença dos requisitos inerentes à tutela de urgência — probabilidade de dano e perigo na demora — para a respectiva decretação, de modo que a imposição de tais medidas nas ações de improbidade administrativas depende da comprovação contemporânea e simultânea de ambos os requisitos, sob pena de indeferimento ou de reversão da medida, neste último caso quando decretadas antes da vigência da Lei 14.230/21.

O Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, ao julgar o REsp. 1.366.721.⁄BA, sob a sistemática dos Recursos Repetitivos, estabeleceu ser imprescindível a demonstração dos seguintes elementos para a decretação da medida de indisponibilidade dos bens:

(a) sejam demonstrados fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que tenha causado lesão ao patrimônio público ou ensejado enriquecimento ilícito;

(b) seja adequadamente fundamentada pelo Magistrado, sob pena de nulidade (art. 93, IX da Constituição Federal);

(c) esteja dentro do limite suficiente, podendo alcançar tantos bens quantos forem necessários a garantir o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, levando-se em consideração, ainda, o valor de possível multa civil como sanção autônoma; e

(d) seja resguardado o valor essencial para subsistência do indivíduo.

Percebe-se, aliás, que na ação de origem, a qual conta com 19 (dezenove) réus, acusados da prática de condutas diversas e cujas irregularidades decorrem de circunstâncias diferentes, a decisão constritiva de bens individuais deveria, mesmo numa cognição de natureza cautelar, apontar os indícios e elementos condutores ao juízo de probabilidade de procedência do feito. 

No entanto, a decisão recorrida limitou-se a mencionar a existência genérica de condutas irregulares praticadas pelos requeridos, sem adentrar minimamente em qualquer das especificidades dos fatos trazidos aos autos. Parece-me, portanto, que o ato recorrido deixou de cumprir o dever de fundamentação previsto no art. art. 489, §1, do CPC, sobretudo considerando a gravidade das consequências da medida constritiva. 

 A justa causa, aliás, deve sempre ser bem estabelecida à vista de  qualquer imputação de ilícito, de modo a afastar as imputações genéricas, abstratas e dissociadas de elementos fático, sob pena de configurar constrangimento ilegal à pessoa processada. No Direito Sancionador, exige-se, pois, a apreciação dos argumentos da defesa e averiguação dos elementos constantes da peça acusatória, de modo a se evitar inclusive a sobrevivência de lides temerárias. 

Ademais, a invocação pura e simples do in dubio pro societate não deve ser suficiente para justificar a imposição de medidas constritivas sem que suas premissas sejam minimamente definidas, até porque em tal hipótese, a medida tem o potencial efeito de impossibilitar qualquer reação defensiva, uma vez que se afirma uma preponderância absoluta e incodicional sobre direitos individuais.

Vale transcrever, a propósito, precedentes sobre o tema:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM DEFESA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, COM PEDIDO LIMINAR DE PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO E INDISPONIBILIDADE DE BENS. PAGAMENTOS SUPOSTAMENTE INDEVIDOS REALIZADOS À EMPRESA DE TURISMO. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO IDENTIFICADA. NULIDADE RECONHECIDA. VIOLAÇÃO DO ART. 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE APONTAR OS INDÍCIOS DA PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA APOIADO NAS PROVAS QUE ACOMPANHAM A INICIAL. DECISÃO GENÉRICA, QUE NÃO ELENCA FATOS CONCRETOS QUE DEMONSTRARIAM A PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AFRONTA, AINDA, AO ART. 489, §1°, INCISO III, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL.RECURSO PROVIDO. (TJPR - 5ª C.Cível - 0012002-49.2021.8.16.0000 - Rolândia -  Rel.: Desembargador NILSON MIZUTA -  J. 25.05.2021)

EMENTA. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PUBLICA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. INDEFERIDO. MANTIDA A DECISÃO AGRAVADA. 

1. Nos termos do art. 7º da Lei nº 8.429/1992, a concessão de medida cautelar de indisponibilidade de bens pressupõe fortes indícios de responsabilidade pela prática de ato ímprobo que cause dano ao erário, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo, atendendo ao disposto no §4º, do art. 37, da Constituição Federal; 

2. Destarte, a medida liminar de indisponibilidade de bens visa preservar uma futura recomposição do erário em decorrência do aviltamento pela conduta do agente ímprobo, exigindo a demonstração do fumus boni iuris, que, no caso em espeque, corresponde à existência de fundados indícios da prática do ato de improbidade administrativa; 

3. É cediço que a medida pretendida, pelo seu caráter marcadamente drástico e invasivo, desafia indícios robustos da responsabilidade, sob o risco de se permitir constrangimento desnecessário de bens do processado; 

4. Temerário seria determinar o bloqueio de bens dos agravados sem a necessária dilação probatória, levando-se em conta, ainda, que a possibilidade de inexigibilidade de licitação estar prevista em lei; 5. Agravo conhecido, porém improvido. Decisão unânime. (TJPI | Agravo de Instrumento Nº 0750199-12.2020.8.18.0000 | Relator: Joaquim Dias De Santana Filho | 6ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO | Data de Julgamento: 12/03/2021 )

Nesse contexto, evidenciada a falha na fundamentação da decisão atacada e, ainda, considerando a séria repercussão da medida em face dos bens do agravante, entendo por inafastável a decretação de nulidade do decisum, razão pela qual o presente recurso merece provimento.

IV. DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO do Agravo de Instrumento, para DAR-LHE PROVIMENTO, anulando a decisão de Id 12044971 dos autos da Ação Civil Pública nº 0800311-60.2020.8.18.0072, que decretou a indisponibilidade dos bens móveis e imóveis de propriedade do agravante.

É como voto.

 

Teresina, 19/09/2022