APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. LEI N. 14.230/21. Em razão das alterações legislativas decorrentes, especialmente, da Lei 14.230/21, só existe, presentemente, improbidade administrativa decorrente de ato doloso. Com efeito, referida lei extinguiu a modalidade culposa de improbidade administrativa, com a retirada da expressão "culposa" do art. 10 da LIA. Portanto, a atual redação dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA exige a conduta dolosa do autor do ato de improbidade. Não basta mais alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. É necessário se demonstrar a má-fé. Aliás, esse tem sido o entendimento do Superior Tribunal de Justiça já há algum tempo (precedentes). RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. (TJPI - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA 0800619-45.2017.8.18.0026 - Relator: EDVALDO PEREIRA DE MOURA - 5ª Câmara de Direito Público - Data 06/10/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 5ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) N^o 0800619-45.2017.8.18.0026

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

APELADO: RAIMUNDO MARTINS SAMPAIO

Advogado(s) do reclamado: ERASMO PEREIRA DE OLIVEIRA JUNIOR

RELATOR(A): Desembargador EDVALDO PEREIRA DE MOURA

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. LEI N. 14.230/21. 

Em razão das alterações legislativas decorrentes, especialmente, da Lei 14.230/21, só existe, presentemente, improbidade administrativa decorrente de ato doloso. Com efeito, referida lei extinguiu a modalidade culposa de improbidade administrativa, com a retirada da expressão "culposa" do art. 10 da LIA. Portanto, a atual redação dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA exige a conduta dolosa do autor do ato de improbidade. Não basta mais alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. É necessário se demonstrar a má-fé. Aliás, esse tem sido o entendimento do Superior Tribunal de Justiça já há algum tempo (precedentes).

RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

ACÓRDÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em dissonância do parecer ministerial, CONHEÇO do presente recurso para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo a sentença impugnada em todos os seus termos, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

Cuida-se de apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí em ação de improbidade administrativa proposta contra Raimundo Martins Sampaio, julgada improcedente (ID n. 6062786).

Em síntese, a inicial se fundamenta na existência de diversas irregularidades na gestão do Município de Sigefredo Pacheco, especialmente no que diz respeito à contratação sem concurso público e não recolhimento de contribuição previdenciária de servidor. Por fim, requereu a condenação do réu, ora apelado, pela prática de ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 12, da Lei n. 8.429/92 (ID n. 6062403). Juntou documentos (ID n. 6062768/6062773).

Entre as faltas descritas na inicial, o autor menciona a ausência e irregularidades em processos licitatórios, referentes à aquisição de peças e de compra de combustíveis, sustentando que haveria dolo na conduta da ré, requerendo indisponibilidade de seus bens e procedência da ação para a condenação da ré pela prática de atos de improbidade administrativa (ID n. 4122280, p. 2/10).

O réu foi intimado para se manifestar e deixou seu prazo transcorrer in albis (ID n. 6062411). Após, o feito seguiu seu trâmite regular, com redistribuição ao Juízo competente (ID n. 6062412), intimações para manifestação sobre interesse em acordo de não persecução penal (ID n. 6062773) e recebimento fundamentado da petição inicial (ID n. 6062778).

O réu foi citado (ID n. 6062779), não apresentou contestação (ID n. 6062781) e o Ministério Público requereu a aplicação dos efeitos da revelia (ID n. 6062784). 

Em sentença, por entender ausentes provas sobre o dolo na prática dos atos descritos na inicial, os pedidos foram julgados improcedentes (ID n. 6062786).

Inconformado, o Ministério Público Superior interpôs o presente recurso sustentando, em síntese, que a contratação do servidor sem concurso público é fato notório, que viola os princípios constitucionais da administração pública, assim como o ato de não recolhimento das contribuições previdenciárias devidas. Sustentou, ainda, a existência de dolo do agente, requerendo o conhecimento e provimento do recurso, para que sejam julgados procedentes os pedidos da inicial (ID n. 6062788).

 

A parte recorrida não apresentou contrarrazões (ID n. 6062793) e, após recebimento do recurso (ID n. 6067548), o Ministério Público Superior foi instado a se manifestar e não emitiu parecer de mérito, em razão de entender que, pelo fato de ser parte, não haveria razão para uma segunda manifestação ministerial (ID n. 6594527).

É o relatório.

VOTO

I) Juízo de Admissibilidade

Verifica-se que as partes são legítimas e o recorrente possui interesse recursal, diante da sucumbência. O recolhimento das custas é dispensado, em razão da prerrogativa existente.

Quanto à tempestividade, verifica-se que a sentença foi prolatada em 24 de maio de 2021, no sistema do Pje, e o recurso protocolizado em 127 de junho de 2021. Assim, o recurso foi interposto tempestivamente.

Portanto, CONHEÇO do recurso.

II Mérito

Conforme relatado, trata-se de recurso de apelação, interposto pelo Ministério Público do Estado, contra decisão que julgou improcedente ação de improbidade administrativa por ele proposta, contra Raimundo Martins Sampaio. 

Sustenta o recorrente que a contratação sem concurso público é violação grave da Constituição Federal, ferindo, principalmente, o princípio da impessoalidade e moralidade, além da supremacia do interesse público sobre o privado. Argumentou, ainda, que o elemento subjetivo dolo da conduta do recorrido ficou demonstrado na portaria de nomeação do servidor, sem concurso.

Em que pese, de fato, ficar demonstrada a nomeação do servidor indicado na inicial sem concurso público, a sentença não merece reparos especialmente em razão da inexistência da configuração do elemento subjetivo imprescindível à condenação por improbidade administrativa.

Em razão das alterações legislativas decorrentes, especialmente, da Lei 14.230/21, só existe, presentemente, improbidade administrativa decorrente de ato doloso. Com efeito, referida lei extinguiu a modalidade culposa de improbidade administrativa, com a retirada da expressão "culposa" do art. 10 da LIA. Portanto, a atual redação dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA exige a conduta dolosa do autor do ato de improbidade.

E segundo os parágrafos 2º e 3º do mesmo artigo, 

"§2º Considera-se dolo a vontade consciente e livre de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta lei, não bastando a voluntariedade do agente"

"§3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa".

Pois bem. Vê-se que, a partir de 2021, passa a ser exigido o dolo específico para configuração do ato de improbidade. O erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência, podem até ser punidos em outra esfera, de modo que não ficarão necessariamente impunes, mas não mais caracterizarão atos de improbidade (GAJARDONI, Fernando da Fonseca; CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo, GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; FAVRETO, Rogério. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021).

Não basta mais alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. É necessário se demonstrar a má-fé. Aliás, esse tem sido o entendimento do Superior Tribunal de Justiça já há algum tempo:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO FORA DAS HIPÓTESES PREVISTAS EM LEI. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO DE PREJUÍZOS AO ERÁRIO. DEMONSTRAÇÃO. AUSÊNCIA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. 1. Ao interpretar o artigo 89 da Lei 8.666/1993, esta Corte Superior de Justiça consolidou o entendimento no sentido de que para a configuração do crime de dispensa ou inexigibilidade de licitação fora das hipóteses previstas em lei é indispensável a comprovação do dolo específico do agente em causar dano ao erário, bem como do prejuízo à Administração Pública. 2. No caso dos autos, verifica-se que diante da ausência de elemento indispensável para a caracterização do delito previsto no artigo 89 da Lei n. 8.666/1993, em razão da inexistência de efetivo prejuízo à Administração pública, resta insuperável, na espécie, o reconhecimento da atipicidade da conduta, devendo ser afastada a condenação do acusado. 3. Agravo regimental desprovido. (STJ - AgRg no REsp: 1740504 TO 2018/0111675-8, Relator: Ministro JORGE MUSSI, Data de Julgamento: 06/11/2018, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/11/2018)

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSOS ESPECIAIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. CONTRATAÇÃO E MANUTENÇÃO DE PESSOAL SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. RECURSOS PROVIDOS. 1. "A improbidade administrativa consiste na ação ou omissão intencionalmente violadora do dever constitucional de moralidade no exercício da função pública, tal como definido por lei" (Marçal Justen Filho in Curso de Direito Administrativo, 3ª ed. rev. e atual., São Paulo: Saraiva, 2008, p. 828). 2. Para que se configure a improbidade, devem estar presentes os seguintes elementos: o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário e o atentado contra os princípios fundamentais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência). 3. O ato de improbidade, na sua caracterização, como de regra, exige elemento subjetivo doloso, à luz da natureza sancionatória da Lei 8.429/92. 4. No caso dos autos, as instâncias ordinárias afastaram a existência de dolo, bem como de prejuízo ao erário, razão por que não há falar em ocorrência de ato de improbidade administrativa. 5. Recursos especiais providos. (STJ - REsp: 654721 MT 2004/0078515-0, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 23/06/2009, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: --> DJe 01/07/2009 LEXSTJ vol. 241 p. 107)

Inclusive, no sentido de ser imprescindível a demonstração do dolo na conduta imputada como de improbidade, este Tribunal de Justiça segue o mesmo entendimento:

APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. [...] 3. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 4. Do Exposto e no mais que nos autos constam, voto pelo Conhecimento e Improvimento do recurso para manter a sentença fustigada em seus expressos termos. É o Voto. Instado a se manifestar, o Órgão do Parquet estadual, por seu representante, às fls. 356/357, manifestou desinteresse na ação. (TJ-PI - REEX: 00014155720138180140 PI, Relator: Des. José James Gomes Pereira, Data de Julgamento: 22/08/2019, 2ª Câmara de Direito Público).

DIREITO PÚBLICO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. […] 2. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 3. Sentença mantida em reexame necessário e desprovimento do recurso ministerial à unanimidade. (TJ-PI - REEX: 00010795320138180140 PI, Relator: Des. Joaquim Dias de Santana Filho, Data de Julgamento: 07/12/2017, 6ª Câmara de Direito Público)

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. REJEITADA. ATOS DE IMPROBIDADE CONSUBSTANCIADA NA CONTRATAÇÃO DE PESSOAL SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E PREJUÍZO AO ERÁRIO PÚBLICO. […] 3. Assim, é necessário ter em mente que a improbidade administrativa não se confunde com a ilegalidade ou com a irregularidade da conduta do agente público. A improbidade se revela uma espécie peculiar de ilegalidade praticada com intuito malsão do agente, quando atua com desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave, a fim de propiciar enriquecimento ilícito próprio ou alheio, de causar prejuízo ao erário ou em afronta aos princípios da administração pública. 4. Esse entendimento se justifica na intenção de evitar punições contra atos apenas ilegais praticados por seus agentes como se fossem atos de improbidade. Assim, o Tribunal da Cidadania assevera que só adquire o caráter ímprobo a conduta que fere os princípios constitucionais da Administração Pública em razão do ato ser constituído de má-fé e caracterizada a conduta dolosa, não reputando adequado a punição do administrador que agiu de maneira inábil, sem a comprovação do dolo. 5. Outrossim, é necessária a existência do elemento subjetivo dolo para caracterização da improbidade administrativa para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 e, ao menos a culpa, para a hipótese do artigo 10 da Lei n. 8.249/92. 6. No caso concreto verifica-se que o Ministério Público juntou inquérito civil que investigou os mesmos fatos, tendo requerido ao então gestor, ora apelante, que disponibilizasse as folhas de pagamentos dos meses de abril a julho de 2008, o que foi atendendo pela administração. 7. Do cotejo desses documentos, como o próprio Ministério Público reconhece em seu relatório do inquérito (fls. 391/398), não é possível distinguir os servidores efetivos, comissionados e temporários. Portanto, em consonância com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade e por não estar presente na conduta do apelante qualquer indício de improbidade, de má-fé ou de dolo e, também, não ter este causado prejuízo ao Município, nem mesmo dado azo ao enriquecimento ilícito, não se justifica a sua condenação por ato de improbidade. 8. Firme nesses fundamentos, acompanhando o parecer Ministerial de segundo grau, dou provimento ao recurso interposto, para julgar improcedente o pedido inicial, reformando totalmente a sentença. Sem custas e honorários. (TJ-PI - AC: 00000503020088180079 PI, Relator: Des. Hilo de Almeida Sousa, Data de Julgamento: 25/10/2018, 3ª Câmara de Direito Público).

No caso dos autos, entendo que não ficou evidenciada a conduta dolosa da recorrente, o que gera a impossibilidade de se reconhecer a ocorrência de ato de improbidade administrativa. 

Há, de fato, indícios de irregularidades na contratação do servidor Elizeu José da Cruz. Porém, isso não implica em reconhecimento, automático, de ato de improbidade.  "A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador" (STJ, REsp 937.985/PR, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 10.09.2009). E esta má intenção não está provada nos autos, mesmo porque o servidor prestou os serviços pelos quais foi contratado, não havendo prejuízo direto aos cofres públicos, como assentado na sentença sob reexame.

No mais, vê-se que as contribuições previdenciárias que não foram recolhidas decorrem de período que o recorrido não era gestor público. Dessa forma, não pode a ele ser atribuído tal fato.

Por fim, convém destacar que o recorrente deixou de atacar, especificamente, grande parte do decisum, limitando-se a repetir os termos da inicial, o que representa flagrante violação ao princípio da motivação dos recursos (dialeticidade entre o decidido e o atacado), expresso no art. 1.010, inc. III, do CPC. É necessária sintonia entre as razões recursais invocadas para a reforma e os fundamentos do julgado recorrido.

Portanto, do exposto, entendo que o não provimento do recurso é medida que se impõe, para garantia da aplicação da lei.

III - Dispositivo

Diante de todo o exposto, em dissonância do parecer ministerial, CONHEÇO do presente recurso para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo a sentença impugnada em todos os seus termos.

É como voto.

 

DECISÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em dissonância do parecer ministerial, CONHEÇO do presente recurso para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo a sentença impugnada em todos os seus termos, na forma do voto do Relator.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores Des. Edvaldo Pereira de Moura, Des. Sebastião Ribeiro Martins e Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo.

Impedido: não houve.

Acompanhou a sessão Presente a Exma. Sra. Dra. Lenir Gomes dos Santos Galvão- Procuradora de Justiça.

PLENÁRIO VIRTUAL DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, Teresina, data registrada no sistema.

DES. EDVALDO PEREIRA DE MOURA

RELATOR

DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

PRESIDENTE