PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ
5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO
APELAÇÃO CÍVEL Nº 0000212-58.2016.8.18.0042
Órgão Julgador: 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO
Origem: Vara Única da Comarca de Bom Jesus
Apelante: DEPARTAMENTO DE TRÂNSITO DO ESTADO DO PIAUÍ– DETRAN
Procuradoria DETRAN
Apelado: A.J. FRANCO NETO ME
Advogado: Marcelo Silva Coelho Rosal (OAB/PI 14645)
Relator: DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS
EMENTA
APELAÇÃO CÍVEL. RESOLUÇÃO CONTRAN N. 358/2010. DESCREDENCIAMENTO. DETRAN INEXISTÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. INOBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DA AMPLA DEFESA. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO CONHECIDA E NÃO PROVIDA.
1. A Resolução CONTRAN Nº 358 DE 13/08/2010 regulamenta o credenciamento de instituições ou entidades públicas ou privadas para o processo de capacitação, qualificação e atualização de profissionais, e de formação, qualificação, atualização e reciclagem de candidatos e condutores e dá outras providências.
2. Cabe ao Departamento de Trânsito do Piauí não apenas credenciar as instituições, mas acompanhar, fiscalizar e apurar irregularidades das instituições credenciadas. Ocorre que a Resolução é clara ao prescrever que eventuais penalidades só serão aplicadas após o devido processo administrativo. Os artigos 36 e 37 da Resolução CONTRAN Nº 358/2010 são cristalinos neste sentido.
3. Acontece que, no caso em apreço, não houve nenhum processo administrativo. Os Centros de Formação de Condutores da Empresa Apelada estavam em pleno funcionamento, com regular credenciamento, quando lhes foi aplicada a pena máxima de descredenciamento, por parte de ato unilateral do DETRAN, sem que a parte tenha sido notificada, ou tenha qualquer chance de apresentar defesa ou acompanhar procedimento administrativo. Não se sabe sequer quais irregularidades teria cometido.
4. Sentença mantida. Recurso conhecido e não provido.
ACÓRDÃO
Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, mas para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença a quo pelos seus próprios fundamentos. Honorários advocatícios recursais majorados em 2% (dois por cento) sobre o valor da condenação, conforme disposto no artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, na forma do voto do Relator.
RELATÓRIO
O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):
Trata-se de Apelação Cível da sentença de Id. 4523431, oriunda da Vara Única da Comarca de Bom Jesus, proferida nos autos de Ação Ordinária ajuizada por A.J. FRANCO NETO ME em face do DEPARTAMENTO DE TRÂNSITO DO ESTADO DO PIAUÍ– DETRAN.
O juízo de primeiro grau julgou procedente nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil, o pedido formulado na inicial para determinar que o DEPARTAMENTO DE TRÂNSITO DO ESTADO DO PIAUÍ– DETRAN reative o credenciamento e se abstenha de descredenciar os Centros de Formação de Condutores de Bom Jesus e Uruçuí, neste Estado, em nome da promovente A.J. FRANCO NETO ME, sem o regular processo administrativo, em que haja decisão definitiva, assegurado o direito ao contraditório e à ampla defesa, sob pena de multa diária que fixo em R$ 1.000.00 (mil reais), em caso de descumprimento.
Inconformado, o DETRAN apresentou Apelação (Id. 4523435). Em suas razões recursais, alega que preencher os requisitos mínimos determinados pela Resolução CONTRAN n. 358/2010 é o básico para um Centro de Formação de Condutores que deseja se credenciar junto ao DETRAN/PI. Afirma que solicitou ao juízo a quo uma perícia in loco, o que não foi deferido embora fosse imprescindível, pois em momento algum a Apelada juntou aos autos prova contundente de que preenche os requisitos mínimos necessários para o credenciamento de seus CFC’s.
Sustenta que a função de fiscalizar os CFC’s de todo o Estado do Piauí é uma obrigação legal, prevista em lei, e dela não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal. Pretende a reforma da sentença para que seja permitido ao Apelante proceder com sua função de fiscalização, não sendo este obrigado a credenciar uma instituição que não preencha os requisitos mínimos ou desautorizado a descredenciar aquelas que deixem de atendê-los.
Contrarrazões da Apelada em Id. 4523438. Afirma que inexistindo o competente processo administrativo, em que poderiam ser indicadas eventuais irregularidades nos centros de formação de condutores, resta patente a ilegalidade do ato de descredenciamento, já que não foi garantida a ampla defesa/contraditório. Reforça que juntou documentos que indicam que possuía regular credenciamento, especialmente o comprovante da inscrição e situação cadastral ativa junto à Receita Federal, bem como cópia de ato renovatório do credenciamento junto ao promovido, Portaria 536/2011 – GDG e 430/2012-GDG, tanto da matriz quanto da filial. Requer a confirmação da respeitável sentença em todos seus termos.
O Ministério Público Superior devolve os autos sem exarar manifestação, ante a ausência de interesse público que justifique sua intervenção (Id. 4974520).
Vieram os autos conclusos.
Este o relatório.
VOTO
O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):
I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE
Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO da Apelação interposta.
II. PRELIMINARES
Não há preliminares a serem analisadas.
III. MÉRITO
Cinge-se a questão acerca do descredenciamento da empresa A. J. FRANCO NETO ME, enquanto Centro de Formação de Condutores, junto ao DETRAN/PI, ato que teria acontecido sem o devido procedimento legal.
O Código de Trânsito Brasileiro - Lei n. 9.503/97 estabelece que cabe ao Conselho Nacional de Trânsito - CONTRAN regulamentar o credenciamento dos Centros de Formação de Condutores, vejamos o Art. 156, verbis:
Art. 156. O CONTRAN regulamentará o credenciamento para prestação de serviço pelas auto-escolas e outras entidades destinadas à formação de condutores e às exigências necessárias para o exercício das atividades de instrutor e examinador.
Assim, a Resolução CONTRAN Nº 358 DE 13/08/2010 regulamenta o credenciamento de instituições ou entidades públicas ou privadas para o processo de capacitação, qualificação e atualização de profissionais, e de formação, qualificação, atualização e reciclagem de candidatos e condutores e dá outras providências.
Compete ao órgão ou entidade executivo de trânsito dos Estados e do Distrito Federal credenciar instituições ou entidades para a execução de atividades previstas na legislação de trânsito, na forma estabelecida pelo CONTRAN. São eles os responsáveis, no âmbito de sua circunscrição, pelo cumprimento dos dispositivos do CTB e das exigências da legislação vigente, devendo providenciar condições organizacionais, operacionais, administrativas e pedagógicas, para permitir o registro, acompanhamento e controle no exercício das funções exigidas na Resolução, conforme padrão tecnológico estabelecido pelo Órgão Máximo Executivo de Trânsito. O art. 3º prevê dentre as atribuições:
Art. 3º Constituem atribuições dos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, para o processo de credenciamento, acompanhamento e controle dos entes credenciados:
I - elaborar e revisar periodicamente a distribuição geográfica dos credenciados;
II - credenciar as instituições e entidades que cumprirem as exigências estabelecidas nesta Resolução;
III - credenciar os profissionais que atuam nas referidas instituições ou entidades credenciadas, vinculando-os a estas e disponibilizando-lhes senhas pessoais e intransferíveis, de acesso aos sistemas informatizados do órgão executivo de trânsito do Estado ou do Distrito Federal;
(...)
V - auditar as atividades dos credenciados, objetivando o fiel cumprimento das normas legais e dos compromissos assumidos, mantendo supervisão administrativa e pedagógica;
(...)
IX - apurar irregularidades praticadas por instituições ou entidades e pelos profissionais credenciados, por meio de processo administrativo, aplicando as penalidades cabíveis previstas nesta Resolução;
Assim, cabe ao Departamento de Trânsito do Piauí não apenas credenciar as instituições, mas acompanhar, fiscalizar e apurar irregularidades das instituições credenciadas. Ressalte-se que a Resolução é clara ao prescrever que eventuais penalidades só serão aplicadas após o devido processo administrativo. Os artigos 36 e 37 da Resolução CONTRAN Nº 358/2010 são cristalinos:
Art. 36. As instituições e entidades e os profissionais credenciados que agirem em desacordo com os preceitos desta Resolução estarão sujeitos às seguintes penalidades, conforme a gravidade da infração:
I - advertência por escrito;
II - suspensão das atividades por até 30 (trinta) dias;
III - suspensão das atividades por até 60 (sessenta) dias;
IV - cassação do credenciamento.
§ 1º A penalidade de advertência por escrito será aplicada no primeiro cometimento das infrações referidas nos incisos I e II do art. 31, incisos I e II do art. 32 e incisos I, II, III e IV do art. 34.
§ 2º A penalidade de suspensão por até 30 (dias) será aplicada na reincidência da prática de qualquer das infrações previstas nos incisos I e II do art. 31, incisos I e II do art. 32 e incisos I, II, III e IV do art. 34 ou quando do primeiro cometimento da infração tipificada no inciso III do art. 31.
§ 3º A penalidade de suspensão por até 60 (sessenta) dias será imposta quando já houver sido aplicada a penalidade prevista no parágrafo anterior nos últimos 5 (cinco) anos.
§ 4º O período de suspensão será aplicado proporcionalmente à natureza e à gravidade da falta cometida.
§ 5º Durante o período de suspensão, a entidade e os profissionais credenciados que forem penalizados não poderão realizar suas atividades.
§ 6º A penalidade de cassação será imposta quando já houver sido aplicada a penalidade prevista no § 3º e/ou quando do cometimento das infrações tipificadas no inciso IV do art. 31, inciso III do art. 32 e inciso V do art. 34.
§ 7º Decorridos cinco anos da aplicação da penalidade ao credenciado, esta não surtirá mais efeitos como registro de reincidência para novas penalidades.
§ 8º Na hipótese de cancelamento do credenciamento por aplicação da penalidade de cassação, somente após 5 (cinco) anos, poderá a entidade requerer um novo credenciamento
DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Art. 37. O processo administrativo será iniciado pela autoridade de trânsito, de ofício ou mediante representação, visando à apuração de irregularidades praticadas pelas instituições e profissionais credenciados pelo órgão ou entidade executivo de trânsito dos Estados ou do Distrito Federal, observando o princípio da ampla defesa e do contraditório.
§ 1º Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado.
§ 2º O representado será notificado da instauração do processo administrativo.
Art. 38. A autoridade, de ofício ou a requerimento do representado, poderá determinar a realização de perícias ou de quaisquer outros atos necessários à elucidação dos fatos investigados.
Art. 39. Concluída a instrução o representado terá o prazo de 10 (dez) dias para apresentar defesa escrita, contados do recebimento da notificação.
Art. 40. Após o julgamento, a autoridade de trânsito notificará o representado da decisão.
Parágrafo único. Da decisão da autoridade de trânsito caberá recurso à autoridade superior no prazo de 30 (trinta) dias.
Art. 41. Aplicam-se subsidiariamente ao processo administrativo, no que couber, as disposições da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999.
Os atos administrativos gozam da presunção de legalidade, legitimidade e veracidade, sendo, ainda, defeso ao Poder judiciário se imiscuir na análise de mérito dos atos administrativos, salvo manifesta ilegalidade ou abuso de poder, o que, ao menos por ora, não se evidencia.
A sindicabilidade pelo Poder Judiciário, dos atos das entidades administrativas deve ater-se, primeiramente à verificação do cumprimento do due process of law, mas se lhe possibilita o controle jurídico dos demais aspectos da sua atividade, máxime do mérito administrativo, salvo se aplicadas sanções que escapem à razoabilidade e, a fortiori, à legalidade.
Destaco o pronunciamento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que há obrigatoriedade de observância aos princípios do contraditório e ampla defesa quando se tratar de anulação de ato administrativo cuja formalização haja repercutido no campo de interesses individuais:
DIREITO ADMINISTRATIVO. ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO CUJA FORMALIZAÇÃO TENHA REPERCUTIDO NO CAMPO DE INTERESSES INDIVIDUAIS. PODER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. NECESSIDADE DE INSTAURAÇÃO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO SOB O RITO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E COM OBEDIÊNCIA AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.
(STF RE 594296 RG / MG, julgado em 13/11/2008)
ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. SÚMULA 473 DO STF. NECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 5º, LIV E LV DO STF. OFENSA REFLEXA. AGRAVO IMPROVIDO. I - O entendimento da Corte é no sentido de que, embora a Administração esteja autorizada a anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais (Súmula 473 do STF), não prescinde do processo administrativo, com obediência aos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório. Precedentes. II - Como tem consignado o Tribunal, por meio de remansosa jurisprudência, a alegada violação ao art. 5º, LIV e LV, da Constituição, pode configurar, em regra, situação de ofensa reflexa ao texto constitucional, por demandar a análise de legislação processual ordinária, o que inviabiliza o conhecimento do recurso extraordinário. III - Agravo regimental improvido.
(STF - AI 710085 AgR. Órgão julgador: Primeira Turma. Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI Julgamento: 03/02/2009. Publicação: 06/03/2009)
Também o Superior Tribunal de Justiça tem esse entendimento assentado de que o poder de a administração pública anular seus próprios atos não é absoluto, porquanto há de observar as garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório. Vejamos:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. INOBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS. ILEGALIDADE. PRECEDENTES DO STJ. Administração Pública pode rever os seus próprios atos eivados de ilegalidade, anulá-los quando viciados, porém está sujeita às regras constitucionais e à observância dos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório (art. 5.º, incisos LIV e LV, da CF/88). Tendo a anulação do ato sido efetivada pela Administração sem a observância aos princípios constitucionais, resta configurada a arbitrariedade. Agravo regimental improvido.
(STJ - AgRg no AREsp 71.551 / DF. JULGADO: 26/05/2015 Órgão Julgador: Primeira Turma. Relatora Exma. Sra. Ministra MARGA TESSLER (JUÍZA FEDERAL CONVOCADA DO TRF 4ª REGIÃO)
Acontece que, no caso em apreço, não houve nenhum processo administrativo. Os Centros de Formação de Condutores da Empresa Apelada estavam em pleno funcionamento, com regular credenciamento, quando lhes foi aplicada a pena máxima de descredenciamento, por parte de ato unilateral do DETRAN, sem que a parte tenha sido notificada, ou tenha qualquer chance de apresentar defesa ou acompanhar procedimento administrativo. Não se sabe sequer quais irregularidades teria cometido.
Como bem ressaltou o juízo de piso em sentença:
“A teor do que se extrai dos elementos de prova, o que se tem é que a parte ré não se desincumbiu do ônus de comprovar as alegações da parte autora no que se refere à inexistência de processo administrativo que culminou com o descredenciamento da promovente.
Inexistindo o competente processo administrativo, em que poderiam ser indicadas eventuais irregularidades nos centros de formação de condutores, resta patente a ilegalidade do ato de descredenciamento, já que não foi garantida a ampla defesa/contraditório. Em suma, a parte promovida deveria ter ao menos juntado eventual decisão que contasse com a descrição e tipificação dos fatos que deram ensejo ao descredenciamento, com fundamentação adequada.
Relevante assinalar ainda que em sua peça defensiva o promovido não apontou sequer a razão do descredenciamento, eis que nem mesmo juntada cópia do referido ato. Por outra via, a parte promovente juntara documentos que indicam que possuía regular credenciamento, especialmente o comprovante da inscrição e situação cadastral ativa junto à Receita Federal, bem como cópia de ato renovatório do credenciamento junto ao promovido, Portaria 536/2011 – GDG e 430/2012-GDG, tanto da matriz quanto da filial.
Nesse contexto, em que existente direito líquido e certo a ser amparado por meio da presente demanda, de rigor a procedência do pedido, já que não se adentra no mérito do ato administrativo, mas na ilegalidade ao impor o descredenciamento da promovente, sem o regular processo administrativo, em clara afronta ao devido processo legal, com seus consectários que são a ampla defesa e o contraditório.
(...)
Logo, incabível a imposição de sanção administrativa de descredenciamento da promovente sem o regular processo administrativo, em obediência ao devido processo legal, de modo que resta ao Poder Judiciário intervir para coibir quaisquer arbitrariedades, como a que ora se apresenta”.
Cito também a doutrina de Hely Lopes Meirelles:
“Por garantia de defesa deve-se entender não só a observância do rito adequado como a cientificação do processo ao interessado, a oportunidade para contestar a acusação, produzir a prova de seu direito, acompanhar os atos da instrução e utilizar-se dos recursos cabíveis.
Daí a justa observação de Gordillo de que: El principio constitucional de la defensa em juicio, en el debido proceso, es por supuesto aplicable en el procedimento administrativo, y con criterio amplio, no restricitivo.
O que coincide com esta advertência de Frederico Marques: Se o poder administrativo, no exercício de suas atividades, vai criar limitações patrimoniais imediatas ao administrado, inadmissível seria que assim atuasse fora das fronteiras do due process of law. Se o contrário fosse permitido, ter-se-ia de concluir que será lícito atingir alguém em sua fazenda ou bens, sem o devido processo legal.
E remata o mesmo jurista: Isto posto, evidente que se torna que a Administração Pública, ainda que exercendo seus poderes de autotutela, não tem direito de impor aos administrados gravames e sanções que atinjam, direta ou indiretamente, seu patrimônio sem ouvi-los adequadamente, preservando-lhes o direito de defesa. Processo administrativo sem oportunidade de defesa ou com defesa cerceada é nulo, conforme têm decidido reiteradamente nossos Tribunais judiciais, confirmando a aplicabilidade do princípio constitucional do devido processo legal, ou, mais especificamente, da garantia de defesa. (in Direito Administrativo Brasileiro, 26ª Edição, Malheiros Editores, págs. 648/649).
Colaciono julgados de outros tribunais pátrios sobre o tema em que se observa a indiscutível necessidade de procedimento administrativo, garantidos os princípios do devido processo legal, contraditório e ampla defesa:
APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. DESCREDENCIAMENTO DE DESPACHANTE AUTOMOTIVO. PORTARIA Nº 1.820/2015 DO DETRAN/BA. PROCEDIMENTO IRREGULAR. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.
(TJBA - Apelação: 0510389-13.2016.8.05.0001, Relatora: Silvia Carneiro Santos Zarif, Primeira Câmara Cível, Publicado em: 07/05/2018 )
APELAÇÃO CÍVEL - MANDADO DE SEGURANÇA - CENTRO DE FORMAÇÃO DE CONDUTORES - DESCREDENCIAMENTO - PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO - DEVIDO PROCESSO LEGAL - FRAUDE EM DOCUMENTOS PARA FINS DE OBTENÇÃO DE ALVARÁ - DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO DEMONSTRADO - DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA - SENTENÇA CONFIRMADA. 1. Diante do cumprimento do devido processo legal, em observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa, não há que se falar em ilegalidade do ato administrativo que culminou no descredenciamento do Centro de Formação de Condutores Amazonas Ltda. ME junto ao DETRAN, devidamente fundamento com fulcro no art. 31, inciso IV, da Resolução nº 358/2010 do CONTRAN, na forma prevista no item 4.3 do Termo de Compromisso e Responsabilidade firmado pela parte impetrante, não cabendo ao Judiciário imiscuir-se na análise do mérito, ainda que sob a pecha de violação do princípio da proporcionalidade. 2. Não restando demonstrado o alegado direito líquido e certo, inexistindo qualquer macula no procedimento administrativo que culminou no descredenciamento do impetrante, deve ser mantida a douta sentença de primeiro grau que denegou a segurança. 3. Recurso desprovido.
(TJMG - AC 5050855-85.2020.8.13.0024 MG Órgão Julgador : 8ª CÂMARA CÍVEL Publicação 28/10/2021 Julgamento 22/10/2021 Relator: Teresa Cristina da Cunha Peixoto)
APELAÇÃO CÍVEL - DESCREDENCIAMENTO - DETRAN - NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO - INOBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DA AMPLA DEFESA - AUSÊNCIA DE PORTARIA INSTAURANDO O PROCESSO ADMINISTRATIVO - SENTENÇA NULA - RECURSO PROVIDO.
(TJMS AC 18875 MS 2008.018875-5 Órgão Julgador 3ª Turma Cível Publicação: 04/11/2008. Relator Des. Rubens Bergonzi Bossay)
Assim, entendo que a pretensão recursal não prevalece, devendo ser mantida a sentença em todos os seus termos.
IV. DISPOSITIVO
Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação, mas para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença a quo pelos seus próprios fundamentos.
Honorários advocatícios recursais majorados em 2% (dois por cento) sobre o valor da condenação, conforme disposto no artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil.
É como voto.
Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS
Relator
Teresina, 29/08/2022
0000212-58.2016.8.18.0042
Órgão JulgadorDesembargador SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS
Órgão Julgador Colegiado5ª Câmara de Direito Público
Relator(a)SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS
Classe JudicialAPELAÇÃO CÍVEL
CompetênciaCâmaras de Direito Público
Assunto PrincipalLiminar
AutorDEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRANSITO
RéuA.J.FRANCO NETO - ME
Publicação29/08/2022