EMENTA APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL. RECONHECIMENTO DO ENTE PÚBLICO. PAGAMENTO RETROATIVO. NEGATIVA DA ADMINISTRAÇÃO COM BASE NA AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DISPONIBILIDADE ORÇAMENTÁRIA. INCABÍVEL. DIREITO SUBJETIVO DO SERVIDOR PÚBLICO. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. Autor que ocupa o cargo de Professor de Segundo Ciclo, lotado na SEMEC/PMT, atualmente em desempenho de Licença para Mandato Classista, admitido em 12/06/1986. 2. Reconhecimento administrativo do ente público municipal de que o autor adquiriu direito a mudança de nível (da Classe “A” Nível “III” para Classe “A” Nível “II”), com efeitos retroativos a 2014, uma vez que preenchidos os requisitos legais para tanto. 3. A Administração Pública, ao reconhecer o direito da requerente à progressão funcional não pode escusar a falta de pagamento da obrigação sob a alegação de ausência da comprovação, pela parte autora, de disponibilidade orçamentária municipal. 4. A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ), sob o rito dos recursos repetitivos (Tema 1.075), definiu que o poder público não pode deixar de conceder progressão funcional ao servidor que preenche os requisitos legais, mesmo que tenham sido superados os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) para gastos com pessoal, uma vez que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, e está compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do artigo 22 da Lei Complementar 101/2000. 5. Recurso conhecido e não provido. (TJPI - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA 0831228-86.2019.8.18.0140 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 26/08/2022 )

 

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL. RECONHECIMENTO DO ENTE PÚBLICO. PAGAMENTO RETROATIVO. NEGATIVA DA ADMINISTRAÇÃO COM BASE NA AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DISPONIBILIDADE ORÇAMENTÁRIA. INCABÍVEL. DIREITO SUBJETIVO DO SERVIDOR PÚBLICO. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

1. Autor que ocupa o cargo de Professor de Segundo Ciclo, lotado na SEMEC/PMT, atualmente em desempenho de Licença para Mandato Classista, admitido em 12/06/1986.

2. Reconhecimento administrativo do ente público municipal de que o autor adquiriu direito a mudança de nível (da Classe “A” Nível “III” para Classe “A” Nível “II”), com efeitos retroativos a 2014, uma vez que preenchidos os requisitos legais para tanto.

3. A Administração Pública, ao reconhecer o direito da requerente à progressão funcional não pode escusar a falta de pagamento da obrigação sob a alegação de ausência da comprovação, pela parte autora, de disponibilidade orçamentária municipal.

4. A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ), sob o rito dos recursos repetitivos (Tema 1.075), definiu que o poder público não pode deixar de conceder progressão funcional ao servidor que preenche os requisitos legais, mesmo que tenham sido superados os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) para gastos com pessoal, uma vez que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, e está compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do artigo 22 da Lei Complementar 101/2000.

5. Recurso conhecido e não provido.

 

ACÓRDÃO

 

 

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em CONHECER o presente recurso, para, no mérito, NEGAR-LHE provimento, mantendo íntegra a sentença recorrida. Sem parecer ministerial, na forma do voto do Relator. Honorários advocatícios recursais majorados em 2% (dois por cento) sobre o valor da condenação, conforme disposto no artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil.

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator): 

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta pelo MUNICÍPIO DE TERESINA - PI, em face da sentença de Id. 4492627 proferida pelo MM. Juiz de Direito da 2ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina que, nos autos da Ação Ordinária movida por FRANCISCO SINÉSIO DA COSTA SOARES, julgou procedente a demanda, condenando o ente público apelante ao pagamento dos valores retroativos decorrentes à não implementação da progressão funcional da parte autora.

Em suas razões, o ente público Apelante sustenta, em suma, que apesar do reconhecimento pela Administração do direito à progressão funcional pleiteado pelo autor, não restou demonstrado, nos autos, a existência de dotação orçamentária a contemplar o pagamento retroativo das referidas parcelas, sendo este um fato constitutivo do direito autoral não comprovado. Requereu, portanto, o provimento do recurso para afastar a condenação pronunciada na instância de piso, julgando integralmente improcedente a ação.

Intimado, o apelado deixou transcorrer o prazo in albis. (Id 4492635)

O Ministério Público Superior deixa de opinar no feito, ante a inexistência de interesse processual (Id. 4743083).

Vieram os autos conclusos após redistribuição.

Este o relatório.

Determino a inclusão do feito para julgamento em pauta virtual.

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO da Apelação interposta.

II. PRELIMINAR

Sem preliminares.

III. MÉRITO

Progressão - Dotação Orçamentária

Na ação de origem, o requerente pretende o reconhecimento judicial do direito ao pagamento dos valores retroativos referentes à progressão que diz fazer jus em face do Município de Teresina. O autor afirma que é servidor público do município de Teresina-PI, ocupante do cargo de Professor de Segundo Ciclo, lotado na SEMEC/PMT, atualmente em desempenho de Licença para Mandato Classista, e narra que a partir de setembro de 2014, os valores recebidos pelo requerente deixaram de estar de acordo com o nível funcional a qual o servidor deveria efetivamente estar enquadrado, nos termos da lei n° 3.951/2009.

Afirma que houve o reconhecimento, pela Administração, por meio do processo administrativo n° 044-12.420/2018, do direito à progressão do autor, com efeitos retroativos a partir de 01/09/2014, sem, todavia, que tais valores tenham sido adimplidos pelo Município, uma vez que a progressão somente foi implementada em outubro de 2018.

Após sentença condenatória, o apelante insurgiu-se, como já relatado, em relação à ausência de comprovação da necessária dotação orçamentária voltada ao pagamento das verbas requeridas, sob o argumento de que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº101/01) impede o pagamento de despesas com pessoal sem a observância da disponibilidade orçamentária.

Inicialmente, é importante registrar que o Estatuto do Magistério Público do Município de Teresina (Lei Municipal n° 2.972/01), alterado pela Lei n° 3.951/09, estabelece o quadro geral de enquadramento para os servidores públicos do magistério, nos seguintes termos:

Lei nº 2.972/01

Art. 5°. Os cargos de Professor de Primeiro Ciclo, Professor de Segundo Ciclo e Pedagogo estruturam-se em 3 (três) Classes e cada Classe com os Níveis respectivos, na seguinte ordem:

I – A Classe “C” de cada cargo abrange 5 (cinco) Níveis identificados pelos algarismos romanos V, IV, III,II e I;

II – A Classe “B” de cada cargo abrange 5 (cinco) Níveis identificados pelos algarismos romanos V, IV, II e I;

III – A Classe “A” de cada cargo abrange 3 (três) Níveis identificados pelos algarismos romanos III, II e I.

Da análise dos contracheques juntados pelo autor  nos IDs. 4492596, 4492597, 4492598, 4492599, 4492600 e 4492601, verifica-se que a situação funcional do mesmo, ao longo do tempo, deu-se da seguinte maneira: 

1. (na Classe “B”, Nível “I”) em setembro de 2014 a novembro de 2016;

2. (da Classe “B” Nível “I” para Classe “A” Nível “III”) em dezembro de 2016 a setembro de 2018;

c) (da Classe “A” Nível “III” para Classe “A” Nível “II”) em outubro de 2018 a setembro de 2019.

O autor comprovou que ocupa o cargo de Professor de Segundo Ciclo, lotado na SEMEC/PMT, atualmente em desempenho de Licença para Mandato Classista, admitido em 12/06/1986.

E consoante Parecer Técnico 357-2019-357 (ID 4492602), expedido e assinado por economista do CORECON 947 – 22º Região – Piauí, datado de 01/10/2019, o autor adquiriu direito a mudança de nível em setembro de 2014, ocasião em que a Prefeitura Municipal de Teresina deveria ter efetivado a mudança de nível (da Classe “A” Nível “III” para Classe “A” Nível “II”), uma vez que preenchidos os requisitos legais para tanto.

Ademais, a própria Administração Municipal reconheceu tal direito, demonstrado nos autos pelo documento de ID 4492603, que trata-se do Termo de Homologação do deferimento do direito de progressão requerido pelo autor junto à Secretaria Municipal de Educação, o qual restou assim consignado, litteris:

“Para que produza os efeitos legais em sua plenitude, HOMOLOGO o DEFERIMENTO do pedido de Progressão funcional, com fulcro no art. 16 e seguintes da Lei nº 2.972/2001, pleiteado pelo interessado Francisco Sinesio da Costa Soares, mat 0990, Professor Segundo Ciclo, Classe “A”, Nível “III”, para Professor Segundo Ciclo, Classe “A”, Nível “II”, com efeitos retroativos 01.09.2014, conforme disponibilidade orçamentária da Administração.(...)”

Assim, a despeito da implementação da progressão efetivada por decorrência do processo administrativo acima referido, tal mudança só foi efetivada em outubro de 2018, não tendo sido efetuado o devido pagamento dos valores retroativos.

Neste ponto, vê-se que a Administração Pública reconhece o direito do requerente e, por esta razão, não pode escusar a falta de pagamento da obrigação sob a alegação de ausência da comprovação, pela parte autora, de disponibilidade orçamentária municipal.

É certo que o pagamento das despesas do poder público obedece o procedimento previsto na Lei n° 4.320/64 que dispõe sobre normas gerais de Direito Financeiro, bem como a Lei Complementar nº 101/2000.

Contudo, tem-se que a obrigação legal de caucionamento das despesas públicas antes de seu pagamento é imputada expressamente à administração pública e não ao servidor. Por esta razão, não pode o servidor público deixar de ser remunerado normalmente pelos serviços comprovadamente prestados à administração, de acordo com os parâmetros legais de sua carreira funcional, ao fundamento de não comprovação da disponibilidade orçamentária, pois, nessa hipótese, restaria caracterizado enriquecimento sem causa do ente público, o que é vedado pelo ordenamento jurídico pátrio.

O Superior Tribunal de Justiça, aliás, já assentou que a exceção a esta regra deve ser devidamente motivada pela Administração, com a comprovação de possível violação dos limites previstos pelas leis orçamentárias, senão vejamos:

“A exceção a esta regra, desde que devidamente motivada pelo Poder Público e sujeita ao controle do Poder Judiciário, deve estar fundada nas características fixadas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de repercussão geral. Isto é, somente se houver alcançado o limite prudencial de dispêndios com folha de pessoal, assim declarado pelos órgãos de controle interno e externo respectivos da Administração, tudo em razão do que dispõe o art. 22, parágrafo único, IV, da Lei Complementar nº 101/2000. (STJ, RMS nº 37.700/RO, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, j. 04.04.2013).

Com este entendimento, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ), sob o rito dos recursos repetitivos (Tema 1.075), definiu que o poder público não pode deixar de conceder progressão funcional ao servidor que preenche os requisitos legais, mesmo que tenham sido superados os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) para gastos com pessoal, uma vez que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, e está compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do artigo 22 da Lei Complementar 101/2000. Segue ementa do julgado:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. PREQUESTIONAMENTO FICTO. OCORRÊNCIA. PROGRESSÃO FUNCIONAL. REQUISITOS LEGAIS PREENCHIDOS. ILEGALIDADE DO ATO DE DESCUMPRIMENTO DE DIREITO SUBJETIVO POR RESTRIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS PREVISTAS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. RECURSO ESPECIAL DO ENTE FEDERATIVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. Recurso especial da parte recorrente em que se discute a legalidade do ato de não concessão de progressão funcional do servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, sob o argumento de que foram superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público.

(...)

3. A LC 101/2000 determina que seja verificado se a despesa de cada Poder ou órgão com pessoal – limite específico – se mantém inferior a 95% do seu limite; isso porque, em caso de excesso, há um conjunto de vedações que deve ser observado exclusivamente pelo Poder ou pelo órgão que houver incorrido no excesso, como visto no art. 22 da LC 101/2000.

4. O mesmo diploma legal não prevê vedação à progressão funcional do servidor público que atender aos requisitos legais para sua concessão, em caso de superação dos limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público. Nos casos em que há comprovado excesso, se global ou específico, as condutas que são lícitas aos entes federativos estão expressamente delineadas. Ou seja, há comandos normativos claros e específicos de mecanismos de contenção de gasto com pessoal, os quais são taxativos, não havendo previsão legal de vedação à progressão funcional, que é direito subjetivo do servidor público quando os requisitos legais forem atendidos em sua plenitude. 

5. O aumento de vencimento em questão não pode ser confundido com concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, uma vez que o incremento no vencimento decorrente da progressão funcional horizontal ou vertical – aqui dito vencimento em sentido amplo englobando todas as rubricas remuneratórias – é inerente à movimentação do servidor na carreira e não inova o ordenamento jurídico em razão de ter sido instituído em lei prévia, sendo direcionado apenas aos grupos de servidores públicos que possuem os requisitos para sua materialização e incorporação ao seu patrimônio jurídico quando presentes condições específicas definidas em lei.

(...)

7. A própria Lei de Responsabilidade Fiscal, ao vedar, no art. 21, parágrafo único, inciso I, àqueles órgãos que tenham incorrido em excesso de despesas com pessoal, a concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, ressalva, de logo, os direitos derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, exceção em que se inclui a progressão funcional.

8. O ato administrativo do órgão superior da categoria que concede a progressão funcional é simples, e por isso não depende de homologação ou da manifestação de vontade de outro órgão. Ademais, o ato produzirá seus efeitos imediatamente, sem necessidade de ratificação ou chancela por parte da Secretaria de Administração. Trata-se, também, de ato vinculado sobre o qual não há nenhuma discricionariedade da Administração Pública para sua concessão quando presentes todos os elementos legais da progressão. 

9. Condicionar a progressão funcional do servidor público a situações alheias aos critérios previstos por lei poderá, por via transversa, transformar seu direito subjetivo em ato discricionário da Administração, ocasionando violação aos princípios caros à Administração Pública, como os da legalidade, da impessoalidade e da moralidade.

10. A jurisprudência desta Corte Superior firmou-se no sentido de que os limites previstos nas normas da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), no que tange às despesas com pessoal do ente público, não podem servir de justificativa para o não cumprimento de direitos subjetivos do servidor público, como é o recebimento de vantagens asseguradas por lei.

11. A Carta Magna de 1988 enumerou, em ordem de relevância, as providências a serem adotadas pelo administrador na hipótese de o orçamento do órgão público ultrapassar os limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, quais sejam, a redução de cargos em comissão e funções de confiança, a exoneração de servidores não estáveis e a exoneração de servidores estáveis (art. 169, § 3º, da CF/1988). Não se mostra razoável a suspensão de benefícios de servidores públicos estáveis sem a prévia adoção de medidas de contenção de despesas, como a diminuição de funcionários comissionados ou de funções comissionadas pela Administração. 

12. Não pode, outrossim, o Poder Público alegar crise financeira e o descumprimento dos limites globais e/ou específicos referentes às despesas com servidores públicos nos termos dos arts. 19 e 20 da LC 101/2000 de forma genérica, apenas para legitimar o não cumprimento de leis existentes, válidas e eficazes, e suprimir direitos subjetivos de servidores públicos. 

13. Diante da expressa previsão legal acerca da progressão funcional e comprovado de plano o cumprimento dos requisitos para sua obtenção, está demonstrado o direito líquido e certo do servidor público, devendo ser a ele garantida a progressão funcional horizontal e vertical, a despeito de o ente federativo ter superado o limite orçamentário referente a gasto com pessoal, previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo em vista não haver previsão expressa de vedação de progressão funcional na LC 101/2000.

14. Tese fixada pela Primeira Seção do STJ, com observância do rito do julgamento dos recursos repetitivos previsto no art. 1.036 e seguintes do CPC/2015: é ilegal o ato de não concessão de progressão funcional deservidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000.

15. Recurso especial do ente federativo a que se nega provimento. (REsp nº 1878849 / TO 2020/0140710-7 - Relator MANOEL ERHARDT - julgado em 24/02/2022)

No presente caso, inexiste qualquer elemento nos autos que evidencie fragilidade das finanças públicas do Município, suficientes a respaldar a inadimplência quanto às verbas decorrentes da progressão já reconhecida, não aplicando-se a rigor, portanto, as normas insculpidas nos arts. 15, 17, 19 e 20, da LC 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal, que tratam sobre os requisitos e pressupostos da criação de despesas e assunção de obrigações no âmbito dos órgãos públicos.

A Administração não pode se negar a execução, tampouco deixar de efetivar o pagamento decorrente de sua implementação, sob a justificativa de ausência de recursos orçamentários, porquanto tal circunstância não tem o condão de desconstituir o direito constitucionalmente instituído e expressamente previsto em Lei Estadual própria, de onde se extrai a presunção de reserva de valores.

Preenchidos os requisitos legais, é direito dos servidores municipais obter a progressão, nos termos do art. 16 e seguintes da Lei Municipal nº 2.972/2001, assim como a respectiva diferença salarial e reflexos desta. No caso, não se questiona que a parte reclamante tenha cumprido esses requisitos, inclusive, fazia jus desde a data do protocolo do requerimento administrativo, vez que já houve o deferimento da progressão a partir do preenchimento dos seus requisitos, conforme cabalmente demonstrado nos autos (Termo de Homologação - Id 4492603), o que torna o fato incontroverso. 

A administração pública, no seu exercício, conforme assentado pela Corte Superior, não pode exceder o campo reservado pela própria lei, sob o fundamento de indisponibilidade orçamentária e financeira. É que toda criação de meio de progressão ou vantagem remuneratória pressupõe indicação de fonte de custeio que garanta o pagamento imediato, nos termos do art. 169 , § 1º , da Constituição Federal e da Lei de Responsabilidade Fiscal. 

Vê-se, pois, que a sentença recorrida encontra-se em harmonia com o entendimento jurisprudencial pertinente ao caso em apreço, de modo que a sua integral manutenção é medida que se impõe.

IV. DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação, mas para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença a quo.

Honorários advocatícios recursais majorados em 2% (dois por cento) sobre o valor da condenação, conforme disposto no artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator