PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ GABINETE DO DESEMBARGADOR RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS PROCESSO Nº: 0706953-34.2018.8.18.0000CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198)ASSUNTO(S): [Antecipação de Tutela / Tutela Específica, Obrigação de Fazer / Não Fazer]APELANTE: ESTADO DO PIAUIAPELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI EMENTA EXTRAORDINÁRIO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROSSEGUIMENTO DE JULGAMENTO. AUSÊNCIA DE INGERÊNCIA NO PODER DISCRICIONÁRIO DO PODER EXECUTIVO. ARTIGOS 2°, 6° E 144 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. I. O direito a segurança é prerrogativa constitucional indisponível, garantido mediante a implementação de políticas públicas, impondo ao Estado a obrigação de criar condições objetivas que possibilitem o efetivo acesso a tal serviço. II. É possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, do Poder Executivo. Precedentes. III. Recurso improvido. Teresina (PI), data registrada no sistema. Desembargador RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS Relator (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0706953-34.2018.8.18.0000 - Relator: RICARDO GENTIL EULALIO DANTAS - Tribunal Pleno - Data 10/02/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 3ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0706953-34.2018.8.18.0000

APELANTE: ESTADO DO PIAUI

 

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI

 

RELATOR(A): Desembargador RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS

 

EMENTA

EXTRAORDINÁRIO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROSSEGUIMENTO DE JULGAMENTO. AUSÊNCIA DE INGERÊNCIA NO PODER DISCRICIONÁRIO DO PODER EXECUTIVO. ARTIGOS 2°, 6° E 144 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. I. O direito a segurança é prerrogativa constitucional indisponível, garantido mediante a implementação de políticas públicas, impondo ao Estado a obrigação de criar condições objetivas que possibilitem o efetivo acesso a tal serviço. II. É possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, do Poder Executivo. Precedentes. III. Recurso improvido.

 

RELATÓRIO 

 

O EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS (RELATOR): 

 

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL, interposto(a) por ESTADO DO PIAUI, devidamente qualificado(a), contra sentença proferida pelo JUÍZO DE DIREITO DA VARA ÚNICA DA COMARCA DE MONSENHOR GIL (PI), nos autos de AÇÃO CIVIL PÚBLICA, processo n° 0000372-91.2016.8.18.0104, em que contende com MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI, igualmente qualificado(a). 

Alega o autor-apelado que os municípios que integram a Comarca de Monsenhor Gil (Monsenhor Gil, Miguel Leão e Curralinhos) estão situados na Região Metropolitana de Teresina e abrigam uma população estimada em aproximadamente 16.000,00 (dezesseis mil) habitantes; que os ditos municípios não possuem delegado de polícia civil com lotação exclusiva, o que causa prejuízos ao desempenho da atividade policial e à efetividade do acesso ao direito à segurança pública; Ademais, assevera constates dificuldades ao curso das investigações inquisitoriais, restando translúcida a necessidade de nomeação de delegado de polícia civil para o 18° Distrito Policial, em Monsenhor Gil (PI). 

O juízo de piso, convencido da pertinência das questões fáticas e jurídicas levantadas, concedeu a tutela provisória, determinando ao Estado do Piauí a designação de Delegado de Polícia Civil Titular para o 18° Distrito Policial, em Monsenhor Gil/PI, sob pena de multa diária.

Em contestação, alegou o réu, em resumo: preliminarmente, incompetência absoluta do juízo, uma vez que o provimento judicial perseguido transborda sobre as demais Comarcas deste Estado-Membro; que a medida judicial pretendida afronta diretamente o art. 2o da Carta Magna, vez que se insere na esfera concernente ao mérito administrativo, refletindo invasão de uma competência funcional e violação do princípio da independência e harmonia entre os Poderes; o deferimento da tutela antecipada ofende ao princípio da iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo para dispor acerca da estrutura da Administração Pública, dependendo da atuação discricionária do Estado a nomeação de candidato; que os gastos públicos, para que possam ser autorizados, precisam estar previstos na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária; que o pedido formulado não está previsto no orçamento estadual e nem na lei de diretrizes orçamentárias; a questão trazida a juízo está afeta ao princípio da reserva do possível, não sendo passível de solução mediante ordem judicial.

Em sentença, julgando o objeto litigioso do processo, confirmou a tutela provisória concedida, condenando o réu a designar e manter, no exercício de suas funções, Delegado de Polícia Civil, devendo, para tanto, adotar todas as providências legais, nos âmbitos administrativo e orçamentário.

Irresignado, o réu interpôs apelação, postulando seu conhecimento e, no mérito, seu provimento, a fim de reformar a sentença impugnada, julgando improcedentes os pedidos articulados na inicial.

Submetidos os autos a esta Egrégia Corte Estadual de Justiça, e distribuídos a minha relatoria, foram eles remetidos à apreciação do Ministério Público Superior, que os restituiu com parecer de mérito pelo desprovimento do recurso e manutenção do decisum vergastado.

Vieram-me os autos conclusos.

É o relatório.

Inclua-se o feito em pauta de julgamento PRESENCIAL.

 

VOTO

O EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS (RELATOR):

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE RECURSAL

Em razão do integral cumprimento dos seus requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, dou seguimento ao recurso.

II. RAZÕES DO VOTO

Cinge-se a controvérsia posta a esclarecer a possibilidade do Poder Judiciário obrigar a Administração Pública, em sede de ação civil pública, a designar Delegado de Polícia Titular para exercer suas funções no 18° Distrito Policial, em Monsenhor Gil (PI).

Consoante ressaltado linhas acima, alega o autor-apelado que os municípios que integram a Comarca de Monsenhor Gil (Monsenhor Gil, Miguel Leão e Curralinhos) estão situados na Região Metropolitana de Teresina e abrigam uma população estimada em aproximadamente 16.000,00 (dezesseis mil) habitantes; que os ditos municípios não possuem delegado de polícia civil com lotação exclusiva, o que causa prejuízos ao desempenho da atividade policial e à efetividade do acesso ao direito à segurança pública; Ademais, assevera constates dificuldades ao curso das investigações inquisitoriais, restando translúcida a necessidade de nomeação de delegado de polícia civil para o 18° Distrito Policial, em Monsenhor Gil (PI), pugnando, assim, pela designação em definitivo de Delegado de Polícia para o referido distrito.

Em seu apelo, o Estado sustenta, em síntese: a incompetência absoluta do juízo, haja vista a suposta competência para apreciar o pleito de tutela coletiva deva ser daquele cuja jurisdição se estenda por todo o território estadual; violação ao princípio da Separação dos Poderes; violação ao art. 61, § 12, II, "a", da Constituição Federal, que alude à iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo para dispor acerca da estrutura da Administração Pública; necessidade de observância de previsão orçamentária e reserva do possível.

II.A. PRELIMINARMENTE - DA COMPETÊNCIA DO ÓRGÃO JULGADOR

A regra geral para a definição da competência de foro nas ações civis públicas ou coletivas é ditada pela conjugação do art. 2.0 , caput, da LACP, com o art. 93 do CDC. Eles tratam da competência territorial, pois levam em conta o local onde o dano ocorreu ou poderá ocorrer.

O art. 2°, caput, da LACP proclama, in verbis:

Art. 2.° As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa.

Já o art. 93 do CDC dispõe, in verbis:

Art. 93. Ressalvada a competência da Justiça Federal, é competente para a causa a justiça local:

I - no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de âmbito local;

II- no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do Código de Processo Civil aos casos de competência concorrente.

Por força do art. 21 da LACP e do art. 90 do CDC, as normas de ambos os diplomas são reciprocamente aplicáveis, de modo a comporem um microssistema de direito processual coletivo. Logo, a despeito de o art. 93 situar-se no capítulo do CDC destinado à tutela coletiva dos direitos individuais homogêneos, sua aplicabilidade não está restrita às relações de consumo, estendendo-se aos interesses individuais homogêneos de qualquer natureza.

Além disso, não há dúvida de que, seja por interpretação extensiva (extensiva do significado da norma), seja por analogia (extensiva da intenção do legislador), o art. 93 é aplicável a todo e qualquer processo coletivo, estendendo-se às ações em defesa de interesses difusos e coletivos.

Quando o dano ou risco de dano limitar-se ao território de determinado foro, será de âmbito local. Por força do art. 2°, caput, da LACP, e do art. 93, I, do CDC, a competência será de juízos (varas) do respectivo foro. Caso o dano ou risco abranja poucos foros, ainda que em dois Estados diferentes (imagine-se, por exemplo, um dano que atinja três comarcas vizinhas, uma delas situada em outro Estado), continuará sendo de âmbito local: a competência será de juízos de qualquer um dos foros atingidos ou ameaçados.

Nos termos da Súmula 206, do STJ, de 20/04/1998, que versa sobre competência territorial, especialmente no que alude à existência de vara privativa instituída por lei estadual, "A existência de vara privativa, instituída por lei estadual, não altera a competência territorial resultante das leis de processo". A esse respeito, tem-se que o Estado, uma vez demandando em comarca em que não há vara privativa, costuma alegar a incompetência territorial, sob o fundamento de que ele deveria ser demandado em comarca onde houvesse vara privativa. A alegação do Estado, nesta situação, não tem fundamento. A existência de vara privativa implica que, na comarca onde ela existir, as causas contra a Fazenda Pública devem ser perante ela ajuizadas. Não significa que todas as causas contra a Fazenda Pública devem ser lá processadas; não se trata de um juízo universal. Se na comarca não há vara privativa, a demanda contra o Estado deve ser processada na vara que para tanto tiver competência (uma vara comum, por exemplo).

Não há falar, assim, em incompetência absoluta no caso vertente.

II.B. NO MÉRITO

a. Da ausência de violação ao princípio da separação dos Poderes. Mínimo existência. Não incidência da reserva do possível

É cediço que, nos casos de ação civil pública para condenar a a Administração Pública em obrigação de fazer ou não fazer, costuma alegar, o ente estatal, que o Judiciário não lhe poderia impor agir nesta ou naquela direção, sob pena de se imiscuir em questões de conveniência e oportunidade, campo de sagrada discricionariedade administrativa. Aduz-se, ainda, que, ao obrigar o Executivo a implementar políticas públicas, o Judiciário estaria ingerindo em seara da competência dos Poderes Legislativo e Executivo, postura que desatenderia ao primado da independência dos Poderes.

Esses entraves, porém, estão presentes quando se busca condenar a Administração a uma obrigação de fazer (implementação de políticas públicas), justamente pelo fato de os direitos fundamentais a prestações terem por objeto - em regra - ações positivas do Estado, diretamente vinculadas às tarefas de melhoria, distribuição e redistribuição de recursos existentes, bem como à criação de bens essenciais (ex.: aumento do número de leitos em hospitais públicos, criação de vagas em creches etc.) não disponíveis para todos os que deles necessitem.

Questiona-se, então, a legitimação do Judiciário para a determinação do objeto e do quantum da prestação, uma vez que, em face \da relevância econômica dos direitos a prestações, a decisão sobre a aplicação dos recursos públicos, por sua direta implicação orçamentária, incumbe, em primeira linha, ao legislador. Daí a intima conexão desse problema com a discussão em tomo da assim designada "reserva do possível", na condição de limite fático e jurídico à efetivação judicial de direitos fundamentais a prestações.

Nesse contexto, é correto afirmar que o cerne da questão consiste em saber se os direitos sociais a prestações (aqui incluído o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, regulado no capítulo VI, Título Ill, da Constituição Federal, que trata da Ordem Social) podem assumir a condição de verdadeiros direitos subjetivos, independentemente ou para além da concretização pelo legislador infraconstitucional. Vale dizer, se todos eles são dotados da possibilidade de tutela jurisdicional, inclusive e preferencialmente em escala coletiva, ou alguns deles dependem de prévia ponderação de outros Poderes do Estado, consistente na formulação específica de políticas públicas para sua implementação. Essa é a real e mais delicada questão constitucional que subjaz à polêmica sobre o controle judicial de políticas públicas.

Identificada a problemática, cumpre assinalar que o princípio da dignidade da pessoa humana é um importante parâmetro a ser observado na tomada de decisão nessas ações. Referido princípio tem um conteúdo básico, sem o qual se poderá dizer que o indivíduo se encontra em situação de indignidade. A esse conteúdo dá-se o nome de mínimo existencial, cuja inobservância autoriza o controle da omissão dos Poderes Legislativo e Executivo pelo Poder Judiciário.

Em doutrina, o mínimo existencial é considerado um direito às condições mínimas de existência humana digna, cuja implementação exige prestações positivas por parte do Estado. Costuma-se incluir no mínimo existencial o direito à educação fundamental, o direito à saúde básica, o direito ao saneamento básico, o direito à assistência social, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o direito de acesso à justiça, entre outros.

Na mesma trilha, o Supremo Tribunal Federal define o mínimo existencial como um complexo de prerrogativas adequadas à manutenção digna das pessoas, exigindo do Poder Público a prática de atos que viabilizem os direitos sociais básicos, tais como o direito à educação, o direito à proteção integral da criança e do adolescente, o direito à saúde, o direito à assistência social, o direito à moradia, o direito à alimentação, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o direito à segurança.

A adoção do conceito de mínimo existencial é feita para possibilitar a tutela jurisdicional imediata, sem a necessidade de prévia ponderação do Legislativo ou do Executivo por meio de política pública específica, e sem a possibilidade de questionamento, em juízo, das condições práticas de sua efetivação, vale dizer, sem sujeição à cláusula da "reserva do possível".

A jurisprudência do STF caminha precisamente no sentido da inadmissibilidade da invocação da cláusula da reserva do possível nos processos em que esteja em jogo o mínimo existencial. Na mesma direção evolui a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, consoante se extrai do acórdão do REsp 1.185.474/SC, relatado pelo eminente min. Humberto Martins. Extrai-se da ementa desse julgado a seguinte afirmativa: "( ... ) Aqueles direitos que estão intimamente ligados à dignidade humana não podem ser limitados em razão da escassez quando esta é fruto das escolhas do administrador. Não é por outra razão que a reserva do possível não é oponível à realização do mínimo existencial".

Assim, em todas as situações em que o argumento da reserva de competência do Poder Legislativo (assim como o da separação dos poderes e as demais objeções aos direitos sociais na condição de direitos subjetivos a prestações) esbarrar no maior valor da vida e da dignidade da pessoa humana, poder-se-á sustentar, na esteira do pensamento de Canotilho, que, na esfera de um padrão mínimo existencial, haverá como reconhecer um direito subjetivo a prestações, admitindo-se, onde tal mínimo é desrespeitado, o ajuizamento de ação civil pública para compelir o Estado a implementar as políticas públicas necessárias à realização de tais direitos. Nesses casos, a interferência do Poder Judiciário não resultará em ofensa ao princípio da separação dos Poderes, tampouco em indevida ingerência na discricionariedade administrativa, mas sim restauração da ordem jurídica.

Foi nesse sentido, aliás, que os tribunais de superposição (STF e STJ), em diversas ações civis públicas, já decidiram. Vide, a título de exemplo: STF. RE 594.018 Agr, 2• Turma. rei. Min. Eros Grau. DJe 07.08.2009. 163 STF. AI 664.053 AgRg. 1.• Turma, rei. Min. Ricardo Lewandowski, j. 03.03.2009, DJe 27.03.2009; RE 463.210 AgRISP, 2.• Turma. rei. Min. Carlos Velloso, j. 06.12.2005, DJ 03.02.2005; STJ, REsp 511.645/SP, 2.' Turma, rei. Min. Herman Benjamin, j. 18.08.2009, DJe 27.08.2009; REsp 510.598/SP, 2." Turma, rei. Min. João Otávio de Noronha, j. 17.04.2007. DJe 13.02.2008. l6A STJ, REsp 577.836/SC, 1.a Turma, rei. Min. Luiz Fux, j. 21.10.2004, DJ 28.02.2005. 165 STJ, REsp 575.998/MG, 1.a Turma, rei. Min. Luiz Fux, j. 07.10.2004, DJ 16.11.2004. 166 STJ, REsp 429.570/GO, 2.' Turma, rei. Eliana Calmon, j. 11.11.2003, DJ 22.03.2004. 167 STJ, REsp 448.216/SP. 1.• Turma. rei. Min. Luiz Fux, j. 14.10.2003, DJ 17.11.2003. STF, RE 440.028/SP, 1." T .. rei. Min. Marco Aurélio, j. 29.10.2013. DJe 26.11.2013.

Assim, como ressaltado pelo Ministério Público Superior, no parecer apresentado, "havendo omissão do Estado no cumprimento de direito fundamental, compete ao Poder Judiciário implementar as medidas cabíveis para a efetivação de tais direitos, não havendo o que se falar em violação ao princípio da independência dos poderes".

   

III. DECISÃO 

Ante o exposto, com base nos argumentos fáticos e jurídicos acima delineados, sem prejuízo da prova coligida aos autos, CONHEÇO DO RECURSO e, no mérito, NEGO-LHE PROVIMENTO, mantendo-se íntegra a sentença guerreada.

Sem custas processuais e sem honorários advocatícios.

 É o voto.

  

Teresina (PI), data registrada no sistema.

 

Desembargador RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS

Relator