APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL. PROCESSO CIVIL. VERBAS DO FUNDEF/FUNDEB. REPASSE AOS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO. REDE PÚBLICA DE ENSINO. ART. 60, ADCT. SUBVINCULAÇÃO. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. NECESSIDADE DE LEI MUNICIPAL. ADPF 528. 1. Por ocasião do Mandado de Segurança n.º 35.675/DF, o Ministro Roberto Barroso decidiu que a condenação da União ao pagamento da diferença do Fundef/Fundeb não importa em reconhecer de forma automática que deva ser mantida a subvinculação de 60% para pagamento de remuneração dos profissionais do magistério do Município, a um porque o art. 22 da Lei nº 11.494/2007 faz expressa menção a 60% dos “recursos anuais”, e não eventuais, como seriam os que são objeto deste feito. E também porque a previsão legal diz respeito à “remuneração dos professores no magistério” e não a algum tipo de correção ou abono. 2. À Administração Pública aplica-se o princípio da legalidade, como previsto no art. 37, da Constituição Federal. Assim, para haver o rateio das referidas verbas, haveria necessidade de criação de legislação municipal pertinente 3. Em controle abstrato de constitucionalidade, apreciando a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 528, o STF entendeu que as regras normalmente incidentes sobre as transferências de recursos do FUNDEB também se aplicam no caso do represamento de transferências e posterior pagamento judicial de montante único. 4. Recurso conhecido e não provido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0802013-86.2019.8.18.0036 - Relator: EDVALDO PEREIRA DE MOURA - 5ª Câmara de Direito Público - Data 15/08/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 5ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0802013-86.2019.8.18.0036

APELANTE: ALBERTINA DE ARAUJO LIMA PAIXAO

Advogado(s) do reclamante: NIKACIO BORGES LEAL FILHO

APELADO: MUNICIPIO DE ALTO LONGA
REPRESENTANTE: MUNICIPIO DE ALTO LONGA

Advogado(s) do reclamado: JOSE CARLOS VIEIRA BEZERRA DO VALE

RELATOR(A): Desembargador EDVALDO PEREIRA DE MOURA

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL. PROCESSO CIVIL. VERBAS DO FUNDEF/FUNDEB. REPASSE AOS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO. REDE PÚBLICA DE ENSINO. ART. 60, ADCT. SUBVINCULAÇÃO. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. NECESSIDADE DE LEI MUNICIPAL. ADPF 528. 

1. Por ocasião do Mandado de Segurança n.º 35.675/DF, o Ministro Roberto Barroso decidiu que a condenação da União ao pagamento da diferença do Fundef/Fundeb não importa em reconhecer de forma automática que deva ser mantida a subvinculação de 60% para pagamento de remuneração dos profissionais do magistério do Município, a um porque o art. 22 da Lei nº 11.494/2007 faz expressa menção a 60% dos “recursos anuais”, e não eventuais, como seriam os que são objeto deste feito. E também porque a previsão legal diz respeito à “remuneração dos professores no magistério” e não a algum tipo de correção ou abono.

2. À Administração Pública aplica-se o princípio da legalidade, como previsto no art. 37, da Constituição Federal. Assim, para haver o rateio das referidas verbas, haveria necessidade de criação de legislação municipal pertinente

3. Em controle abstrato de constitucionalidade, apreciando a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 528, o STF entendeu que as regras normalmente incidentes sobre as transferências de recursos do FUNDEB também se aplicam no caso do represamento de transferências e posterior pagamento judicial de montante único. 

4. Recurso conhecido e não provido.

ACÓRDÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, conheço, mas, em dissonância parcial com o parecer ministerial, nego provimento a este recurso, mantendo-se a sentença de improcedência em todos os seus termos, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta por Albertina de Araújo Lima e outros 63 professores de Alto Longá-Piauí, contra decisão proferida pelo juízo de direito da Vara Única da Comarca de Altos, nos autos da ação ordinária que movem contra o Município de Alto Longá, objetivando a repartição de valores recebidos pelo FUNDEF.

Segundo a inicial, os autores são professores da rede pública de ensino de Alto Longá, Piauí e, durante os anos de 1997 a 2006, a União teria repassado a menor os valores destinados à fomentação e desenvolvimento do Ensino no município, através do extinto FUNDEF. Como tal diferença foi corrigida, recentemente, entendem que têm direito ao recebimento do valor que deveria ter sido lhes repassado. Justificam a competência da justiça estadual, tendo em vista que as verbas discutidas já foram incorporadas ao patrimônio municipal, inexistindo, portanto, interesse da União, bem como a legitimidade ativa dos professores, que se encontram excluídos do recebimento do benefício postulado.

Por fim, requereram a concessão de liminar para bloqueio dos valores e quanto ao mérito, em síntese, “a) Que os valores referentes ao percentual destinado do FUNDEF pelo Município para remuneração dos profissionais do Magistério à época da condenação, sendo no mínimo de 60% contabilizados agora do precatório mencionado sejam destinados aos profissionais do Magistério público municipal, conforme disposição constitucional, devendo ser feita a partilha do montante e respectivamente depositados em contas de titularidade dos profissionais a que fazem jus aos valores. b) Que aos 40% dos valores restantes seja determinado que sejam utilizados exclusivamente com a Educação. (ID n. 2875677).

Juntou documentos (ID n. 2875678/2875765).

Em decisão de ID n. 2875766, o juízo de primeira instância determinou recolhimento das custas devidas ou comprovarem a inaptidão para o seu adimplemento e correção da legitimidade ativa, sob pena de extinção do feito sem resolução do mérito.

Após manifestação (ID n. 2875768) e juntada de documentos (ID n. 2875769/2875788), foi proferida sentença de improcedência dos pedidos autorais (ID n. 2875789).

Os autores interpuseram, então, recurso de apelação sustentando, em síntese, os mesmos extensos argumentos da inicial da ação (ID n. 2875795).

Contrarrazões do Município (ID n. 2875813), argumentando, basicamente, o não cabimento de subvinculação das verbas decorrentes do FUNDEB. Ao fim, requereu o não provimento do recurso para manutenção da sentença que estaria de acordo com o Acórdão n. 1824/2017, do TCU. Também juntou documentos (ID n. 2875814/2875815). 

Instado a se manifestar, o Ministério Público opinou pelo parcial provimento do recurso, “para reconhecer a vinculação de fração de no mínimo 60% (sessenta por cento) dos recursos do FUNDEF/FUNDEB, nos termos do art. 7º, parágrafo único, da Lei Federal nº 14.057/2020, para pagamento de profissionais do magistério, relativos às diferenças obtidas judicialmente na complementação devida pela União, restando, contudo, condicionado o pagamento dos valores à edição de lei municipal específica que regulamente a forma de rateio e seus beneficiários, devendo a Câmara Municipal levar em consideração o que o STF vier a decidir na ADPF 528, assim como o que TCU julgar no processo nº 012.379/2021-2, além da regulamentação da Lei Federal nº 14.057/2020, estes dois últimos, se porventura não conflitarem com a decisão do STF”. (ID n. 4568562).

Partes intimadas para manifestação sobre alteração legislativa (ID n. 5713518), a parte autora manifestou-se sobre o parecer ministerial e não sobre a alteração em si (ID n. 7324685).

É o relatório.

VOTO

I) ADMISSIBILIDADE

Verifica-se que as partes são legítimas e os recorrentes possuem interesse recursal, já que sucumbentes. O recolhimento de custas é dispensado, em razão dos benefícios da justiça gratuita concedido em sentença, nos termos do art. 98, VIII do CPC.

Ademais, a peça foi interposta tempestivamente, conforme a data de intimação (ID n. 2875790) e a data de protocolo do recurso.

Sendo assim, presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

II) MÉRITO

Conforme relatado, em síntese, o feito trata da subvinculação do valor do FUNDEB destinado ao Município, para direcionamento direto aos profissionais do magistério, do Município recorrido.

Independentemente da questão da legitimidade, tenho que, por ora, requerendo direito próprio, os autores poderiam, de fato, pleitear judicialmente valor que entendem seu por direito. Portanto, ainda que se trate de direito coletivo, cada autor visa obter, individualmente, benefício financeiro próprio. Por isso, por ora, mantenho-os como legitimados ativos.

Quanto ao mérito em si, o tema, que recentemente foi objeto de controle de constitucionalidade abstrato pelo STF, de fato, traz matéria de índole Constitucional, nos termos da Emenda Constitucional n. 14/96, que alterou o Art. 60 do ADCT da Constituição Federal, dispondo:

Art. 60. Nos dez primeiros anos da promulgação desta emenda, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão não menos de sessenta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal, a manutenção e ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a universalização de seu atendimento e a remuneração condigna do magistério.

§ 1º A distribuição de responsabilidades e recursos entre os estados e seus municípios a ser concretizada com parte dos recursos definidos neste artigo, na forma do disposto no art. 211 da Constituição Federal, e assegurada mediante a criação, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um fundo de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental e de valorização do magistério, de natureza contábil.

§ 3º A União complementará os recursos dos Fundos a que se refere o § 1º, sempre que, em cada Estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente.

§ 7º A lei disporá sobre a organização dos Fundos, a distribuição proporcional de seus recursos, sua fiscalização e controle, bem como sobre a forma de cálculo do valor mínimo nacional por aluno.

Regulamentando referido dispositivo, foi criado, então, através da Lei nº 9.424/96, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF. De natureza contábil, cada Estado e cada Município recebia o equivalente ao número de alunos matriculados na sua rede pública do Ensino Fundamental. Além disso, havia um valor mínimo nacional por aluno/ano, que se os recursos estaduais e municipais não atingissem, a lei determinava o aporte de dinheiro da União para efetuar a complementação, nos termos do § 3º do art. 60 do ADCT e art. 6º da Lei nº 9.424/96:

Art. 6º A União complementará os recursos do Fundo, a que se refere o art. 1º sempre que, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente.

§ 1º O valor mínimo anual por aluno, ressalvado o disposto no § 4º, será fixado por ato do Presidente da República e nunca será inferior à razão entre a previsão da receita total para o Fundo e a matrícula total do ensino fundamental no ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas, observado o disposto no art. 2º, § 1º, incisos I e I.

Esta lei, no entanto, foi revogada pela Lei nº 11.494/2007, passando-se de FUNDEF a FUNDEB. E esta lei também foi revogada, inclusive no curso da demanda, pela Lei nº 14.113/2020. Mesmo por isso, as partes foram intimadas a se manifestarem. Porém, a matéria deve ser analisada sob o enfoque dado pela nossa Corte Suprema.

Retomando o histórico, como houve fixação de "Valor Mínimo Nacional por Aluno" (VMNA), através do Decreto 2.264/97, inúmeras novas ações foram propostas contra a União, obtendo-se sucesso nas demandas quanto ao reconhecimento do dever de pagar a suplementação relativa à complementação paga a menor por ela no período entre 1998 a 2007. O STF consolidou a tese: “[...] O valor da complementação da União ao FUNDEF deve ser calculado com base no valor mínimo nacional por aluno extraído da média nacional. RE-RG 636.978, de relatoria do Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno do STF. REsp 1.101.015, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, 1a Seção do STJ. Acórdão do Pleno TCU 871/2002.[...] (ACO 648, Relator (a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator (a) p/ Acórdão: Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 06/09/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-045 DIVULG 08-03-2018 PUBLIC 09-03-2018).

Feitas tais considerações a título de introito sobre a demanda, mesmo porque as partes não controvertem a respeito da questão supracitada, há de se reconhecer que há efetiva vinculação das verbas oriundas do FUNDEF/FUNDEB à educação.

No entanto, sobre a subvinculação dos recursos obtidos para pagamento dos profissionais efetivos do magistério, reside a questão controversa dos autos, que se passa à apreciação.

De início, por ocasião do Mandado de Segurança n.º 35.675/DF, o Ministro Roberto Barroso decidiu que a condenação da União ao pagamento da diferença do Fundef/Fundeb não importa em reconhecer de forma automática que deva ser mantida a subvinculação de 60% para pagamento de remuneração dos profissionais do magistério do Município, a um porque o art. 22 da Lei nº 11.494/2007 faz expressa menção a 60% dos “recursos anuais”, e não eventuais, como seriam os que são objeto deste feito. E também porque a previsão legal diz respeito à “remuneração dos professores no magistério” e não a algum tipo de correção ou abono.

No mais, embora exista previsão legal de utilização dos recursos anuais totais dos Fundos ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica, deve-se lembrar que à Administração Pública aplica-se o princípio da legalidade, como previsto no art. 37, da Constituição Federal. Assim, para haver o rateio das referidas verbas, haveria necessidade de criação de legislação municipal pertinente, como bem salientou o Ministério Público Superior em seu parecer.

Portanto, o gestor municipal só poderia utilizar esses recursos financeiros na forma de rateio mediante a edição prévia de instrumento legal que estabelecesse, de forma clara, o valor, a forma de pagamento e os critérios objetivos para a sua concessão. Por oportuno, transcreve-se decisão do Superior Tribunal de Justiça, com o entendimento de que o rateio das sobras dos recursos do FUNDEB necessitaria de edição de norma local para tal fim: 

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PROFESSOR MUNICIPAL. RATEIO DE VERBA DO FUNDEB ENTRE PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. INEXISTÊNCIA DE LEI AUTORIZATIVA MUNICIPAL. [...] Esta Corte Superior já firmou compreensão de que: "é realmente necessária a edição de lei estabelecendo critérios para distribuição dos recursos anuais totais do FUNDEB, destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício na rede pública. A ausência de lei específica definindo critérios para o rateio dos recursos do FUNDEB desobriga o Município do pagamento.[...] O Poder Judiciário não pode através de uma ação ordinária de obrigação de fazer suprir lacunas normativas e atuar como anômalo legislador, só podendo corrigir a omissão se ajuizado o procedimento correto, qual seja, se interposto (REsp n. 1.408.795/PB, Rel. Ministro Og Fernandes, DJe mandado de injunção" de 25/02/2014). No mesmo sentido, com idêntico patrono: RESP n. 1.536.915/PB, Rel. Ministra Assusete Magalhães, DJE: 18/08/2015; RESP n. 1.551.425/PB, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe: 10/09/2015." (REsp 1554168, Relator Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data da Publicação 02/05/2017). 

No caso dos autos, não há referida lei no Município de Alto Longá. 

Não bastasse tais argumentos suficientes para se negar provimento ao recurso interposto, em controle abstrato de constitucionalidade, apreciando a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 528, o Supremo Tribunal Federal decidiu a questão de fundo aqui discutida, confirmando a decisão proferida pelo Tribunal de Contas da União (Acórdão n. 1824/2017):

DIREITO À EDUCAÇÃO. COMPLEMENTAÇÃO DOS RECURSOS DO FUNDEF/FUNDEB. COMO VERBAS DE NATUREZA EXTRAORDINÁRIA. CONSTITUCIONALIDADE DO AFASTAMENTO DA SUBVINCULAÇÃO QUE DETERMINA A APLICAÇÃO DE 60% DOS RECURSOS ANUAIS TOTAIS DOS FUNDOS AO PAGAMENTO DA REMUNERAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO DA EDUCAÇÃO BÁSICA. IMPOSSIBILIDADE DO PAGAMENTO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS CONTRATUAIS COM RECURSOS DO FUNDEF/FUNDEB. CARACTERIZAÇÃO DE DESVIO DE VERBAS CONSTITUCIONALMENTE VINCULADAS À EDUCAÇÃO. PRECEDENTES. CONSTITUCIONALIDADE DO ACÓRDÃO 1.824/2017 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INCIDÊNCIA DA EC 114/2021. IMPROCEDÊNCIA. 1. A orientação do TCU que afasta a incidência da regra do art. 22 da Lei 11.494/2007 aos recursos de complementação do FUNDEB pagos por meio de precatórios encontra-se em conformidade com os preceitos constitucionais que visam a resguardar o direito à educação e a valorização dos profissionais da educação básica. 2. O caráter extraordinário da complementação dessa verba justifica o afastamento da subvinculação, pois a aplicação do art. 60, XII, do ADCT, c/c art. 22 da Lei 11.494/2007, implicaria em pontual e insustentável aumento salarial dos professores do ensino básico, que, em razão da regra de irredutibilidade salarial, teria como efeito pressionar o orçamento público municipal nos períodos subsequentes – sem o respectivo aporte de novas receitas derivadas de inexistentes precatórios –, acarretando o investimento em salários além do patamar previsto constitucionalmente, em prejuízo de outras ações de ensino a serem financiadas com os mesmos recursos. 3. É inconstitucional o pagamento de honorários advocatícios contratuais com recursos alocados no FUNDEF/FUNDEB, que devem ser utilizados exclusivamente em ações de desenvolvimento e manutenção do ensino. Precedentes. 4. A vinculação constitucional em questão não se aplica aos encargos moratórios que podem servir ao pagamento de honorários advocatícios contratuais devidamente ajustados, pois conforme decidido por essa CORTE, “os juros de mora legais têm natureza jurídica autônoma em relação à natureza jurídica da verba em atraso” (RE 855091-RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 15/3/2021, DJe de 8/4/2021). 5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental julgada IMPROCEDENTE.

(STF - ADPF: 528 DF 0073840-27.2018.1.00.0000, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 21/03/2022, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 22/04/2022).

Dentre outros argumentos, O STF entendeu que as regras normalmente incidentes sobre as transferências de recursos do FUNDEB também se aplicam no caso do represamento de transferências e posterior pagamento judicial de montante único, como ocorreu no caso dos autos. 

“A circunstância de se tratar de repasse pela via judicial em nada desnatura a origem dessas verbas, tampouco pode frustrar a destinação que a Constituição determinou. 

Merece, ainda, especial reflexão a questão da incidência do art. 60, XII, do ADCT, a subvinculação de 60% do montante repassado ao investimento em remuneração de profissionais de ensino. 

Quanto a essa específica regra, mostra-se convincente a demonstração sustentada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, FNDE, acatada pelo TCU no acórdão objeto da presente ADPF, no sentido de que a sua incidência sobre o montante único pago judicialmente traria efeitos prejudiciais para a continuidade dos serviços de ensino e para o equilíbrio financeiro dos municípios”.

Assim, o STF concluiu que:

“O caráter extraordinário desse ingresso de verba justifica o afastamento da subvinculação, pois seguir a determinação do art. 60, XII, do ADCT, c/c art. 22 da Lei 11.494/2007, na redação então vigente, implicaria em pontual e insustentável aumento salarial dos professores do ensino básico, que, em razão da regra de irredutibilidade salarial, teria como efeito pressionar o orçamento público municipal nos períodos subsequentes – sem que houvesse receita subsequente proveniente de novos precatórios inexistentes –, acarretando o investimento em salários além do patamar previsto constitucionalmente, em prejuízo de outras ações de ensino a serem financiadas com os mesmos recursos. 

A majoração concedida com amparo no recebimento eventual desses recursos prejudicaria o equilíbrio das contas municipais a partir do esgotamento do montante da complementação extraordinária. 

Veja-se que a regra constitucional em questão, que garante o rapasse de recursos financeiros para investimento em ações de ensino, além de contemplar especificamente o gasto com remuneração de professores, tem o evidente escopo de fortalecer a continuidade e efetividades dessas ações governamentais, entendidas como política pública de Estado. E a hipótese aqui cogitada, de aplicação da subvinculação mesmo em relação aos montantes pagos judicialmente – fora, portanto, da regular execução orçamentária do ente – teria o efeito contrário, ao promover o descontrole dos gastos com pessoal e, assim, comprometer a continuidade do investimento público em educação. 

De fato, o nível de gastos com pessoal atingiria patamar não compatível com a realidade financeira do ente público, uma vez o aporte de recursos via precatório, em razão do pagamento judicial das diferenças nos repasses anteriores, é um fato isolado e não se repetirá nos exercícios financeiros seguintes.”

Portanto, o entendimento firmado sobre o tema é de que o repasse dos fundos em questão tem por objetivo o fortalecimento de políticas públicas voltadas, especificamente, à educação como um todo. Neste sentido, a subvinculação de valores que foram pagos judicialmente não atenderia a tal fim, mas poderia gerar o efeito prejudicial de descontrole dos gastos com pessoal e prejuízo da própria educação como um todo. 

Ademais, diante do fato de se estar sob decisão em controle concentrado de constitucionalidade, o entendimento bastante recente do STF é aqui adotado e, por esta razão, a sentença de improcedência dos pedidos autorais deve ser mantida.

Assim, face ao exposto, conheço, mas, em dissonância parcial com o parecer ministerial, nego provimento a este recurso, mantendo-se a sentença de improcedência em todos os seus termos.

É como voto.

DECISÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, conheço, mas, em dissonância parcial com o parecer ministerial, nego provimento a este recurso, mantendo-se a sentença de improcedência em todos os seus termos, na forma do voto do Relator.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores Des. Edvaldo Pereira de Moura, Des. Sebastião Ribeiro Martins e Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo.

Impedimento: não houve.

Houve sustentação oral: Dr. Paulo Ferdinand Fernandes Lopes (OAB- PI nº 15.767)- Procurador do Estado.

Presente a Exma. Sra. Dra. Lenir Gomes dos Santos Galvão- Procuradora de Justiça.

SESSÃO POR VIDEOCONFERÊNCIA DA 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, realizada no dia 09 de AGOSTO de 2022.

DES. EDVALDO PEREIRA DE MOURA

RELATOR

DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

PRESIDENTE