APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROCESSOS LICITATÓRIOS. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. LEI N. 14.230/21. Em razão das alterações legislativas decorrentes, especialmente, da Lei 14.230/21, só existe, presentemente, improbidade administrativa decorrente de ato doloso. Com efeito, referida lei extinguiu a modalidade culposa de improbidade administrativa, com a retirada da expressão "culposa" do art. 10 da LIA. Portanto, a atual redação dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA exige a conduta dolosa do autor do ato de improbidade. Não basta mais alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. É necessário se demonstrar a má-fé. Aliás, esse tem sido o entendimento do Superior Tribunal de Justiça já há algum tempo (precedentes). RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000805-38.2017.8.18.0047 - Relator: EDVALDO PEREIRA DE MOURA - Vice-Presidência do Tribunal de Justiça - Data 17/10/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 5ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0000805-38.2017.8.18.0047

APELANTE: MARIA DE FATIMA RODRIGUES DA SILVA

Advogado(s) do reclamante: FILIPE LUNARI CUNHA DE ARAUJO COSTA, VANILSON VALENTIM DA SILVA, JOSE ANTONIO ALVES DE POVOA

APELADO: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

RELATOR(A): Desembargador EDVALDO PEREIRA DE MOURA

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROCESSOS LICITATÓRIOS. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. LEI N. 14.230/21. 

Em razão das alterações legislativas decorrentes, especialmente, da Lei 14.230/21, só existe, presentemente, improbidade administrativa decorrente de ato doloso. Com efeito, referida lei extinguiu a modalidade culposa de improbidade administrativa, com a retirada da expressão "culposa" do art. 10 da LIA. Portanto, a atual redação dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA exige a conduta dolosa do autor do ato de improbidade. Não basta mais alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. É necessário se demonstrar a má-fé. Aliás, esse tem sido o entendimento do Superior Tribunal de Justiça já há algum tempo (precedentes).

RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

ACÓRDÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em dissonância do parecer ministerial, CONHEÇO do presente recurso para DAR-LHE PROVIMENTO, reformando a sentença impugnada e julgando improcedente a ação de improbidade administrativa proposta, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

Cuida-se de apelação cível interposta por Maria de Fátima Rodrigues da Silva, contra sentença de parcial procedência em ação de improbidade administrativa contra ela proposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí (ID n. 4122280, p. 123 e ss.).

Em síntese, a inicial se fundamenta na existência de diversas irregularidades na prestação de contas anual, de 2009, do Município de Santa Luz, Piauí. A autora, neste período, era gestora do FUNDEB. 

Entre as faltas descritas na inicial, o autor menciona a ausência e irregularidades em processos licitatórios, referentes à aquisição de peças e de compra de combustíveis, sustentando que haveria dolo na conduta da ré, requerendo indisponibilidade de seus bens e procedência da ação para a condenação da ré pela prática de atos de improbidade administrativa (ID n. 4122280, p. 2/10).

Após manifestação da parte demandada (ID n. 4122280, p. 27/29), a inicial foi recebida, determinando a intimação para a apresentação de defesa (ID n. 4122280, p. 84/85).

Em contestação, a ré sustentou, em síntese, preliminarmente a perda de objeto em razão do TCE ter aprovado as contas da gestora, por unanimidade e, no mérito, inexistência de irregularidades, não configuração de dolo e improcedência do pedido de indisponibilidade de bens e dos demais pedidos da inicial (ID n. 4122280, p. 90/91).

Réplica à contestação em ID n. 4122280, p. 96/101.

Entendendo não haver necessidade de produção de outras provas, o juízo a quo julgou antecipadamente o mérito, nos termos do art. 355, I, do CPC, rejeitando a preliminar arguida e reconhecendo a parcial procedência dos pedidos da inicial, nos seguintes termos: “a) suspendo os direitos políticos da ré pelo prazo de 3 (três) anos, a contar do trânsito em julgado desta decisão; b) condeno a requerida ao pagamento de multa equivalente a 3 (três) vezes o valor de sua remuneração à época; c) proíbo a ré de contratar com o Poder Público, de quaisquer das esferas da federação, ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos. Condeno a ré ao pagamento das custas e honorários advocatícios, estes últimos fixados em 10% (dez por cento) sobre valor da condenação imposta na condenação da multa (item b)” (ID n. 4122280, p. 106/115).

Contra tal decisão a ré interpôs o presente recurso (ID n. 4122280, p. 123/139), arguindo, em síntese, que i) a inicial é inepta, já que não houve especificação dos atos supostamente praticados pela recorrente; ii) não houve dano ao erário que possa ser atribuído à apelante; iii) inexiste demonstração de dolo ou má-fé da agente; iv) as contas da apelante foram julgadas regulares pelo Tribunal de Contas do Estado; v) é ilícita a condenação por ato de improbidade com base em meras ocorrências apontadas no relatório técnico do TCE, antes do contraditório. Ao fim, requereu o recebimento e provimento do recurso para se modificar a sentença recorrida e julgá-la totalmente improcedente.

Em contrarrazões (ID n. 4122280, p. 148/156) o apelado sustentou que a inicial não é inepta por ser clara e objetiva e que houve conduta improba, devidamente comprovada nos autos, com evidência de dolo e dano ao erário. Por fim, requereu o conhecimento e não provimento da apelação. 

Instado a se manifestar (ID n. 4905507), o Ministério Público Superior opinou pelo conhecimento e não provimento da apelação, para manutenção da sentença em todos os seus termos.

É o relatório.

VOTO

Juízo de Admissibilidade

Verifica-se que as partes são legítimas e o recorrente possui interesse recursal, diante da sucumbência. O recolhimento das custas é dispensado, em razão da prerrogativa existente.

Quanto à tempestividade, verifica-se que a sentença foi prolatada em 23 de janeiro de 2020, publicada em 24 de janeiro de 2020 (ID n. 4122280, p. 117), e o recurso protocolizado em 12 de fevereiro de 2020. Assim, o recurso foi interposto tempestivamente.

Portanto, CONHEÇO do recurso.

Preliminar de inépcia da inicial

Segundo a recorrente, a petição inicial apresentada pelo Ministério Público do Estado deve ser considerada inepta porque não haveria a devida especificação de elementos mínimos necessários para o exercício da defesa ampla e necessária da parte recorrente.

Porém, não assiste razão à recorrente.

A petição inicial é, de fato, clara e objetiva, pois esclarece que o ato de improbidade que se buscar condenação ocorreu através de despesas, devidamente elencadas, com detalhes específicos, nos termos do relatório prévio do TCE. Não se pode considerar inepta a inicial que relate adequadamente as condutas imputadas à ré, de modo a permitir-lhes a exata compreensão dos fatos, bem como a elaboração de sua defesa. 

Segundo o Superior Tribunal de Justiça, "se a petição contiver a narrativa dos fatos configuradores, em tese, da improbidade administrativa, não se configura inépcia da inicial, sob pena de esvaziar-se a utilidade da instrução e impossibilitar a apuração judicial dos ilícitos nas ações de improbidade administrativa. Precedentes: AgRg no REsp 1204965/MT ; REsp 1008568/PR e REsp 1002628/MT" ( AgRg no REsp 1.168.551/MG , Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe 28/10/2011 /  STJ - AgInt no REsp: 1715971 RN 2017/0325474-2, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 03/05/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 05/06/2018 ).

Ademais, o tema foi trazido somente em fase recursal. Se a petição inicial, de fato, trouxesse prejuízo à defesa, tal argumento seria elencado, por óbvio, quando apresentação da respectiva defesa, que ocorreu em duas ocasiões nos termos do procedimento especial do caso dos autos.

Diante do exposto, rejeito a preliminar arguida.

Passo à análise do mérito recursal.

Mérito

Conforme relatado, trata-se de recurso de apelação, interposto pela ex-gestora do FUNDEB do Município de Santa Luz, contra decisão que julgou parcialmente procedente ação de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí. 

Sustenta a recorrente que, além da inexistência de dano ao erário, não houve demonstração de dolo ou má-fé.

Em razão das alterações legislativas decorrentes, especialmente, da Lei 14.230/21, só existe, presentemente, improbidade administrativa decorrente de ato doloso. Com efeito, referida lei extinguiu a modalidade culposa de improbidade administrativa, com a retirada da expressão "culposa" do art. 10 da LIA. Portanto, a atual redação dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA exige a conduta dolosa do autor do ato de improbidade.

E segundo os parágrafos 2º e 3º do mesmo artigo, 

"§2º Considera-se dolo a vontade consciente e livre de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta lei, não bastando a voluntariedade do agente"

"§3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa".

Pois bem. Vê-se que, a partir de 2021, passa a ser exigido o dolo específico para configuração do ato de improbidade. O erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência, podem até ser punidos em outra esfera, de modo que não ficarão necessariamente impunes, mas não mais caracterizarão atos de improbidade (GAJARDONI, Fernando da Fonseca; CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo, GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; FAVRETO, Rogério. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021).

Não basta mais alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. É necessário se demonstrar a má-fé. Aliás, esse tem sido o entendimento do Superior Tribunal de Justiça já há algum tempo:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO FORA DAS HIPÓTESES PREVISTAS EM LEI. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO DE PREJUÍZOS AO ERÁRIO. DEMONSTRAÇÃO. AUSÊNCIA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. 1. Ao interpretar o artigo 89 da Lei 8.666/1993, esta Corte Superior de Justiça consolidou o entendimento no sentido de que para a configuração do crime de dispensa ou inexigibilidade de licitação fora das hipóteses previstas em lei é indispensável a comprovação do dolo específico do agente em causar dano ao erário, bem como do prejuízo à Administração Pública. 2. No caso dos autos, verifica-se que diante da ausência de elemento indispensável para a caracterização do delito previsto no artigo 89 da Lei n. 8.666/1993, em razão da inexistência de efetivo prejuízo à Administração pública, resta insuperável, na espécie, o reconhecimento da atipicidade da conduta, devendo ser afastada a condenação do acusado. 3. Agravo regimental desprovido. (STJ - AgRg no REsp: 1740504 TO 2018/0111675-8, Relator: Ministro JORGE MUSSI, Data de Julgamento: 06/11/2018, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/11/2018)

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSOS ESPECIAIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. CONTRATAÇÃO E MANUTENÇÃO DE PESSOAL SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. RECURSOS PROVIDOS. 1. "A improbidade administrativa consiste na ação ou omissão intencionalmente violadora do dever constitucional de moralidade no exercício da função pública, tal como definido por lei" (Marçal Justen Filho in Curso de Direito Administrativo, 3ª ed. rev. e atual., São Paulo: Saraiva, 2008, p. 828). 2. Para que se configure a improbidade, devem estar presentes os seguintes elementos: o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário e o atentado contra os princípios fundamentais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência). 3. O ato de improbidade, na sua caracterização, como de regra, exige elemento subjetivo doloso, à luz da natureza sancionatória da Lei 8.429/92. 4. No caso dos autos, as instâncias ordinárias afastaram a existência de dolo, bem como de prejuízo ao erário, razão por que não há falar em ocorrência de ato de improbidade administrativa. 5. Recursos especiais providos. (STJ - REsp: 654721 MT 2004/0078515-0, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 23/06/2009, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: --> DJe 01/07/2009 LEXSTJ vol. 241 p. 107)

Inclusive, no sentido de ser imprescindível a demonstração do dolo na conduta imputada como de improbidade, este Tribunal de Justiça segue o mesmo entendimento:

APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. [...] 3. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 4. Do Exposto e no mais que nos autos constam, voto pelo Conhecimento e Improvimento do recurso para manter a sentença fustigada em seus expressos termos. É o Voto. Instado a se manifestar, o Órgão do Parquet estadual, por seu representante, às fls. 356/357, manifestou desinteresse na ação. (TJ-PI - REEX: 00014155720138180140 PI, Relator: Des. José James Gomes Pereira, Data de Julgamento: 22/08/2019, 2ª Câmara de Direito Público).

DIREITO PÚBLICO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. […] 2. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 3. Sentença mantida em reexame necessário e desprovimento do recurso ministerial à unanimidade. (TJ-PI - REEX: 00010795320138180140 PI, Relator: Des. Joaquim Dias de Santana Filho, Data de Julgamento: 07/12/2017, 6ª Câmara de Direito Público)

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. REJEITADA. ATOS DE IMPROBIDADE CONSUBSTANCIADA NA CONTRATAÇÃO DE PESSOAL SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E PREJUÍZO AO ERÁRIO PÚBLICO. […] 3. Assim, é necessário ter em mente que a improbidade administrativa não se confunde com a ilegalidade ou com a irregularidade da conduta do agente público. A improbidade se revela uma espécie peculiar de ilegalidade praticada com intuito malsão do agente, quando atua com desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave, a fim de propiciar enriquecimento ilícito próprio ou alheio, de causar prejuízo ao erário ou em afronta aos princípios da administração pública. 4. Esse entendimento se justifica na intenção de evitar punições contra atos apenas ilegais praticados por seus agentes como se fossem atos de improbidade. Assim, o Tribunal da Cidadania assevera que só adquire o caráter ímprobo a conduta que fere os princípios constitucionais da Administração Pública em razão do ato ser constituído de má-fé e caracterizada a conduta dolosa, não reputando adequado a punição do administrador que agiu de maneira inábil, sem a comprovação do dolo. 5. Outrossim, é necessária a existência do elemento subjetivo dolo para caracterização da improbidade administrativa para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 e, ao menos a culpa, para a hipótese do artigo 10 da Lei n. 8.249/92. 6. No caso concreto verifica-se que o Ministério Público juntou inquérito civil que investigou os mesmos fatos, tendo requerido ao então gestor, ora apelante, que disponibilizasse as folhas de pagamentos dos meses de abril a julho de 2008, o que foi atendendo pela administração. 7. Do cotejo desses documentos, como o próprio Ministério Público reconhece em seu relatório do inquérito (fls. 391/398), não é possível distinguir os servidores efetivos, comissionados e temporários. Portanto, em consonância com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade e por não estar presente na conduta do apelante qualquer indício de improbidade, de má-fé ou de dolo e, também, não ter este causado prejuízo ao Município, nem mesmo dado azo ao enriquecimento ilícito, não se justifica a sua condenação por ato de improbidade. 8. Firme nesses fundamentos, acompanhando o parecer Ministerial de segundo grau, dou provimento ao recurso interposto, para julgar improcedente o pedido inicial, reformando totalmente a sentença. Sem custas e honorários. (TJ-PI - AC: 00000503020088180079 PI, Relator: Des. Hilo de Almeida Sousa, Data de Julgamento: 25/10/2018, 3ª Câmara de Direito Público).

No caso dos autos, entendo que não ficou evidenciada a conduta dolosa da recorrente, o que gera a impossibilidade de se reconhecer a ocorrência de ato de improbidade administrativa. 

Há, de fato, indícios de irregularidades nos procedimentos licitatórios mencionados pelo Ministério Público na inicial. Porém, isso não implica em reconhecimento, automático, de ato de improbidade.  "A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador" (STJ, REsp 937.985/PR, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 10.09.2009). E esta má-intenção não está provada nos autos.

Portanto, do exposto, entendo que o provimento do recurso é medida que se impõe, para garantia da aplicação da lei.

Dispositivo

Diante de todo o exposto, em dissonância do parecer ministerial, CONHEÇO do presente recurso para DAR-LHE PROVIMENTO, reformando a sentença impugnada e julgando improcedente a ação de improbidade administrativa proposta.

É como voto.

DECISÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em dissonância do parecer ministerial, CONHEÇO do presente recurso para DAR-LHE PROVIMENTO, reformando a sentença impugnada e julgando improcedente a ação de improbidade administrativa proposta, na forma do voto do Relator.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores Des. Edvaldo Pereira de Moura, Des. Sebastião Ribeiro Martins e Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo.

Acompanhou a sessão o Exmo. Sr. Dr. Hugo de Sousa Cardoso – Procurador de Justiça.

PLENÁRIO VIRTUAL DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, Teresina, data registrada no sistema.

DES. EDVALDO PEREIRA DE MOURA

RELATOR

DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

PRESIDENTE