EMENTA AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECRETAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO. ART. 489, § 1º DO CPC. AUSÊNCIA DE DELIMITAÇÃO INDIVIDUAL DA MEDIDA CONSTRITIVA. RECURSO PROVIDO. DECISÃO REFORMADA. 1. Compulsando os autos de origem, e o inteiro teor da decisão recorrida, verifica-se que esta deixou de cumprir o dever de fundamentação previsto no art. art. 489, §1, do CPC. Em sua fundamentação, consignou genericamente que os indícios da prática dos atos ímprobos estão consubstanciados em “diversas condutas irregulares”, sem, no entanto, adentrar, minimamente, na delimitação das supostas condutas e fatos. 2. A ausência de delimitação individual da medida constritiva revela-se desproporcional na medida em que a projeção de seus efeitos acaba por superar expressivamente não só o valor adstrito à conduta do requerido, mas também o montante total do ressarcimento perseguido (Precedente do STJ - AREsp 1437494/SE) 3. Evidenciada a falha na fundamentação da decisão atacada, bem como a ausência de limitação de valor na indisponibilidade decretada e, ainda, considerando a séria repercussão da medida a em face do patrimônio do agravante, faz-se necessária a reforma da decisão monocrática de primeiro grau, ora agravada. 4. Agravo de Instrumento provido. Decisão reformada. (TJPI - AGRAVO DE INSTRUMENTO 0759873-14.2020.8.18.0000 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 15/07/2022 )

 

EMENTA

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECRETAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO. ART. 489, § 1º DO CPC. AUSÊNCIA DE DELIMITAÇÃO INDIVIDUAL DA MEDIDA CONSTRITIVA. RECURSO PROVIDO. DECISÃO REFORMADA.

1. Compulsando os autos de origem, e o inteiro teor da decisão recorrida, verifica-se que esta deixou de cumprir o dever de fundamentação previsto no art. art. 489, §1, do CPC. Em sua fundamentação, consignou genericamente que os indícios da prática dos atos ímprobos estão consubstanciados em “diversas condutas irregulares”, sem, no entanto, adentrar, minimamente, na delimitação das supostas condutas e fatos.

2.  A ausência de delimitação individual da medida constritiva revela-se desproporcional na medida em que a projeção de seus efeitos acaba por superar expressivamente não só o valor adstrito à conduta do requerido, mas também o montante total do ressarcimento perseguido (Precedente do STJ - AREsp 1437494/SE)

3. Evidenciada a falha na fundamentação da decisão atacada, bem como a ausência de limitação de valor na indisponibilidade decretada e, ainda, considerando a séria repercussão da medida a em face do patrimônio do agravante, faz-se necessária a reforma da decisão monocrática de primeiro grau, ora agravada.

4. Agravo de Instrumento provido. Decisão reformada.

 

ACÓRDÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em CONHECER do agravo de instrumento e DAR PROVIMENTO para, confirmando a liminar anteriormente concedida, reformar a decisão de primeiro grau, afastando a medida de indisponibilidade de bens decretada na Decisão de Id 12044971 dos autos da Ação de Improbidade nº 0800311-60.2020.8.18.0072 em face do agravante.

 

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator): 

Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto por ARAUJO & LOPES SOCIEDADE DE ADVOGADOS, em face da decisão proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de São Pedro do Piauí – PI, que decretou a indisponibilidade dos bens móveis e imóveis de propriedade do agravante, nos autos da Ação Civil Pública nº 0800311-60.2020.8.18.0072, ajuizada pelo Ministério Público Estadual.

A demanda de origem trata de Ação Civil Pública ajuizada pelo órgão ministerial estadual em face de várias pessoas físicas e jurídicas, em razão de supostas irregularidades na gestão municipal do Município de Agricolândia - PI, onde pugnou pela decretação liminar de indisponibilidade de bens dos requeridos em valores necessários à garantia da integral reparação do dano sofrido pelo ente público.

O juízo a quo deferiu a tutela cautelar requerida, decretando a indisponibilidade dos bens móveis e imóveis dos requeridos, dentre os quais encontra-se o ora agravante.

Irresignado com a determinação constante no decisum, o agravante interpôs o presente recurso, onde, pleiteando liminarmente a concessão de efeito suspensivo, requereu, no mérito, a reforma da decisão de piso e o afastamento da medida de indisponibilidade de bens, alegando: a) ausência de fundamentação da decisão; b) desproporcionalidade da medida de bloqueio; c) legalidade da contratação por contratação direta que ensejou a decretação da indisponibilidade; d) prestação dos serviços contratados.

Inicialmente recebido pelo então Relator Des. José Francisco do Nascimento, em despacho de Id. 3590155, preferiu estabelecer o contraditório antes de decidir pela atribuição de efeito suspensivo ao recurso.

A parte ingressou com Pedido de Reconsideração (Id. 3636889).

O então relator, em decisão de Id 3665498, concedeu efeito suspensivo ao recurso, e determinou a sustação da decisão que decretou a indisponibilidade de bens do agravante.

O Ministério Público do Estado do Piauí apresentou contrarrazões  (Id. 3352897) alegando, em síntese: que alegações meritórias devem ser objeto de análise pelo juízo de piso, sob pena de incorrer em indevida supressão de instância e que é adequada e plausível a indisponibilidade dos bens da agravante, haja vista ter sido contratado em afronta à Lei de Licitações, bem como pela presunção contida no art. 7º da Lei de Improbidade. 

Encaminhados os autos ao Ministério Público Superior, aduz que em virtude do princípio da unidade que rege a Instituição e de já estar atuando como parte, torna-se desnecessária a atuação no feito de outro órgão integrante do Parquet (Id. 5382312).

Vieram-me os autos.  É o relato do necessário.

 Determino a inclusão do feito para julgamento em pauta virtual.

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator): 

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Preenchidos os pressupostos processuais exigíveis à espécie, conheço do presente recurso.

II – PRELIMINARES

Sem preliminares.

III. DO MÉRITO

Cinge-se a questão debatida nos autos deste Agravo de Instrumento acerca da medida de indisponibilidade de bens decretada pelo Juízo singular de origem, em acolhimento ao requerimento liminar ministerial nos autos da Ação Civil de Improbidade Administrativa ajuizada em face de diversas pessoas físicas e jurídicas, em razão de supostas irregularidades na gestão municipal do Município de Agricolândia - PI, visando resguardar valores necessários à garantia da integral reparação do suposto dano sofrido pelo ente público.

No presente caso, a decisão de 1º grau recorrida restou assim consignada, litteris:

“[relatório]

(…)

Decido.

O pedido liminar requerido pelo parquet deve ser deferido. Com efeito, são relevantes, em juízo inicial, as alegações formuladas na inicial e demonstradas pelos documentos que com esta se seguiram.

In casu, a concessão de tutela de urgência cautelar visa evitar grave prejuízo ao direito tutelado e garantir o resultado útil e eficaz do processo, sendo necessário para sua concessão, a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora.

Analisando os autos, entendo que se encontra presente o fumus boni iuris. Isto porque, em um juízo preliminar, há indícios de que os requeridos, à frente da Prefeitura Municipal de Agricolândia – Piauí, causaram prejuízos ao erário daquela municipalidade, através de diversas condutas irregulares.

 Quanto ao periculum in mora, a própria natureza do requerimento demonstra a necessidade de urgência da concessão do pleito, na medida em que visa unicamente resguardar o resultado útil da presente ação, evitando a impossibilidade de ressarcimento ao erário, o que causaria maiores prejuízos à municipalidade.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça sedimentou o entendimento de que, para concessão da tutela cautelar, desnecessária a comprovação de que efetivamente os requeridos estejam se desfazendo de seus bens:

[jurisprudência]

Desta forma, havendo indícios de que os requeridos tenham causado dano ao erário, a medida cautelar deve ser concedida para garantia da eficácia útil do processo, nos termos do art. 7º da Lei 8.429/92. Considerando que o valor estimado do prejuízo é de cerca de R$ 1.845.291,82 (Um milhão, oitocentos e quarenta e cinco mil, duzentos e noventa e um reais e oitenta e dois centavos), a constrição deverá recair sobre dinheiro e eventuais bens móveis e imóveis dos requeridos.

Isto posto, presentes os requisitos legais para a concessão do pleito, nos termos do art. 300 do CPC, DEFIRO a tutela cautelar incidental formulada pelo autor, e para tanto, DECRETO a indisponibilidade dos bens móveis e imóveis de propriedade de WALTER RIBEIRO ALENCAR, ZUCATELLI EMPREENDIMENTOS LTDA, J F ALVES & CIA LTDA, MUTUM MÁQUINAS E IMPLEMENTOS AGRÍCOLAS LTDA, MORAIS & PORTELA LTDA, G S ROCHA COMERCIO DE ALIMENTOS LTDA, CONEXÃO ENGENHARIA LTDA, DINIZ NETO & CIA LTDA, FRANCISCO DAS CHAGAS SOUSA SILVA-ME, G DE S CARDOSO E TURISMO EVENTOS ME, MUNIZ CAR MULTIMARCAS LTDA-ME, THAÍS MARIA CAVALCANTE, MARIA HELENY BESERRA LIMA BARRADAS, CONTAP-CONTABILIDADE PUBLICA, DARLINGTON ALENCAR RIBEIRO, ARAÚJO & LOPES SOCIEDADE DE ADVOGADOS, PLANACON PLANEJAMENTO ASSESSORIA DE PROJETOS TÉCNICOS LTDA e SERCONPREV - Serviços e Consultoria Previdência S/S Ltda, todos qualificados na inicial.

(...)”

Inicialmente, faz-se necessário destacar a natureza secundum eventum litis do recurso de agravo de instrumento, no sentido de que o seu objeto de apreciação deve limitar-se ao conteúdo da decisão guerreada, sem qualquer incursão nos demais pontos relacionados ao mérito da causa, sob pena de supressão da instância ínsita ao primeiro grau.

Assim, por não comportar a ampla devolutividade da matéria sob litígio, no caso em apreço, resta inviável qualquer análise sobre a prática ou não de ato de improbidade administrativa, cuja apreciação fica reservada à cognição exauriente do Juízo a quo, após a devida instrução probatória, limitando-se este Juízo ad quem a verificar se estão presentes, in casu, os requisitos autorizadores para a decretação da indisponibilidade dos bens do agravado.

Estabelecida tal premissa, observa-se que na decisão recorrida o magistrado a quo, ao deferir a medida constritiva por meio do provimento cautelar, afirmou a existência indícios de que os requeridos, à frente da Prefeitura Municipal de Agricolândia – Piauí, causaram prejuízos ao erário. Em sua fundamentação, consignou genericamente que tais indícios estão consubstanciados em “diversas condutas irregulares”, sem, no entanto, adentrar, minimamente, na delimitação das supostas condutas e fatos.

Nesse ponto, é válido mencionar que o deferimento de liminar de indisponibilidade de bens na Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa encontra previsão no artigo 37, §4º, da CF e, na redação anterior da Lei nº 8.429/1992, encontrava-se em seu art. 7º, parágrafo único, prevalecendo, à época, o entendimento segundo o qual o instrumento prescrito neste último dispositivo tinha natureza de tutela de evidência, dispensando até mesmo a presença do periculum in mora, que, nessa fase, militava a favor da sociedade. 

Todavia, com o advento da Lei 14.230/21, e de acordo com as novas disposições do art. 16, e seus parágrafos, da Lei 8.429/92, restou afastada a natureza jurídica de tutela de evidência especial da medida de indisponibilidade de bens na ação de improbidade. Isso porque, de acordo com a nova sistemática, um dos requisitos para o seu deferimento é a demonstração no caso concreto do perigo de dano irreparável ou com a presença de risco ao resultado útil do processo (art. 16, § 3º), não podendo a urgência ser presumida (art. 16, § 4º, parte final). E ainda, o §8º do art. 16 dispõe que aplica-se a ela, no que for cabível, o regime da tutela provisória de urgência (tutela de urgência cautelar), nos exatos termos do artigo 300 do Código de Processo Civil. 

Senão vejamos os dispositivos aludidos:

Lei nº 8.429/92 (com redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Art. 16. Na ação por improbidade administrativa poderá ser formulado, em caráter antecedente ou incidente, pedido de indisponibilidade de bens dos réus, a fim de garantir a integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito.

(...)

§ 3º O pedido de indisponibilidade de bens a que se refere o caput deste artigo apenas será deferido mediante a demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, desde que o juiz se convença da probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento nos respectivos elementos de instrução, após a oitiva do réu em 5 (cinco) dias.

§ 4º A indisponibilidade de bens poderá ser decretada sem a oitiva prévia do réu, sempre que o contraditório prévio puder comprovadamente frustrar a efetividade da medida ou houver outras circunstâncias que recomendem a proteção liminar, não podendo a urgência ser presumida. 

(...)

§ 8º Aplica-se à indisponibilidade de bens regida por esta Lei, no que for cabível, o regime da tutela provisória de urgência da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil)

Assim, em face de sua natureza cautelar e, portanto, de seu caráter de reversibilidade, passou o legislador a exigir a presença dos requisitos inerentes à tutela de urgência — probabilidade de dano e perigo na demora — para a respectiva decretação, de modo que a imposição de tais medidas nas ações de improbidade administrativas depende da comprovação contemporânea e simultânea de ambos os requisitos, sob pena de indeferimento ou de reversão da medida, neste último caso quando decretadas antes da vigência da Lei 14.230/21.

Ademais, o Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp. 1.366.721.⁄BA, sob a sistemática dos Recursos Repetitivos, estabeleceu ser imprescindível a demonstração dos seguintes elementos:

(a) sejam demonstrados fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que tenha causado lesão ao patrimônio público ou ensejado enriquecimento ilícito;

(b) seja adequadamente fundamentada pelo Magistrado, sob pena de nulidade (art. 93, IX da Constituição Federal);

(c) esteja dentro do limite suficiente, podendo alcançar tantos bens quantos forem necessários a garantir o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, levando-se em consideração, ainda, o valor de possível multa civil como sanção autônoma; e

(d) seja resguardado o valor essencial para subsistência do indivíduo.

Percebe-se que na ação de origem, a qual conta com 19 (dezenove) réus, acusados da prática de condutas diversas e cujas irregularidades decorrem de circunstâncias diferentes, a decisão constritiva de bens individuais deveria, mesmo numa cognição cautelar, apontar especificamente os indícios condutores ao juízo de probabilidade de procedência do feito. 

No entanto, a decisão recorrida limitou-se a mencionar a existência genérica de condutas irregulares praticadas pelos requeridos, sem adentrar minimamente nas especificidades dos fatos trazidos aos autos. Parece-me, portanto, que o ato recorrido deixou de cumprir o dever de fundamentação previsto no art. art. 489, §1, do CPC, sobretudo considerando a gravidade das consequências da medida constritiva. Vale transcrever, a propósito, o precedente deste e. Tribunal, sobre o tema:

EMENTA

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. INDEFERIDO. MANTIDA A DECISÃO AGRAVADA. 

1. Nos termos do art. 7º da Lei nº 8.429/1992, a concessão de medida cautelar de indisponibilidade de bens pressupõe fortes indícios de responsabilidade pela prática de ato ímprobo que cause dano ao erário, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo, atendendo ao disposto no §4º, do art. 37, da Constituição Federal; 

2. Destarte, a medida liminar de indisponibilidade de bens visa preservar uma futura recomposição do erário em decorrência do aviltamento pela conduta do agente ímprobo, exigindo a demonstração do fumus boni iuris, que, no caso em espeque, corresponde à existência de fundados indícios da prática do ato de improbidade administrativa; 

3. É cediço que a medida pretendida, pelo seu caráter marcadamente drástico e invasivo, desafia indícios robustos da responsabilidade, sob o risco de se permitir constrangimento desnecessário de bens do processado; 

4. Temerário seria determinar o bloqueio de bens dos agravados sem a necessária dilação probatória, levando-se em conta, ainda, que a possibilidade de inexigibilidade de licitação estar prevista em lei; 5. Agravo conhecido, porém improvido. Decisão unânime. 

(TJPI | Agravo de Instrumento Nº 0750199-12.2020.8.18.0000 | Relator: Joaquim Dias De Santana Filho | 6ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO | Data de Julgamento: 12/03/2021 )

Ademais, verifica-se, também, que, a despeito de figurarem na ação vários réus, cujas condutas estão associadas, na peça inaugural da Ação Civil Pública, com diferentes consequências perante o erário público, a medida de indisponibilidade dos bens do agravado não demonstra ter guardado proporcionalidade com o pretendido ressarcimento do suposto prejuízo advindo da conduta do agravante, a qual, segundo consta na petição inicial é na ordem de R$ 88.016,00 (oitenta e oito mil dezesseis reais) quando o prejuízo total apurado ultrapassa a cifra de um milhão de reais.

Neste sentido, vale ressaltar que o entendimento assentado no Superior Tribunal de Justiça é de que medida de indisponibilidade de bens na ação de improbidade deve se limitar ao total do dano apurado, considerando-se a responsabilidade solidária pelo ressarcimento ao erário até a solução final da demanda. No entanto, a ausência de limitação individual da medida constritiva revela-se desproporcional na medida em que a projeção de seus efeitos acaba por superar expressivamente não só o valor adstrito à conduta do requerido, mas também o montante total do ressarcimento perseguido. Corroborando este raciocínio, segue precedente da Corte Superior:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR SUPOSTA CONDUTA ÍMPROBA.

MEDIDA DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. ACÓRDÃO DO TJ/SE QUE MANTÉM A DECISÃO PRIMITIVA, COM LIMITAÇÃO AO VALOR DO DANO PRETENDIDO EM RELAÇÃO A CADA RÉU E RESGUARDANDO O VALOR IMPENHORÁVEL DE 40 SALÁRIOS-MÍNIMOS. ALEGAÇÃO DO AUTOR DA AÇÃO DE QUE DEVE HAVER BLOQUEIO SOBRE TODOS OS ACIONADOS E PELA TOTALIDADE DO VALOR PRETENDIDO NA LIDE. TESE ADVERSÁRIA AO ENTENDIMENTO DESTA CORTE SUPERIOR (AGINT NO RESP 1.497.327/ES, REL. P/ACÓRDÃO MIN. BENEDITO GONÇALVES, DJE 25.10.2018. RESP 1.119.458/RO, REL. MIN. HAMILTON CARVALHIDO, DJE 29.4.2010). AGRAVO DO ÓRGÃO ACUSADOR DESPROVIDO.

1. Cinge-se a controvérsia em saber se estão presentes ou não, in casu, os requisitos materiais e processuais para o deferimento da medida de indisponibilidade de bens da Ré na Ação Civil Pública por supostos atos de improbidade administrativa.

2. Esta Corte Superior tem a diretriz de que a medida de indisponibilidade de bens na ação de improbidade deve se limitar ao total do dano apontado, sendo defeso o bloqueio alcançar o débito total em relação a cada um dos co-obrigados, ante a proibição legal do excesso na cautela (AgInt no REsp. 1.497.327/ES, Rel. p/Acórdão Min. BENEDITO GONÇALVES, DJe 25.10.2018; REsp. 1.119.458/RO, Rel.

Min. HAMILTON CARVALHIDO, DJe 29.4.2010).

3. No caso dos autos, constata-se que o Tribunal Sergipano deu parcial provimento ao Agravo de Instrumento interposto pelos demandados na ACP, ao fundamento de que no caso dos autos, os fatos são diversos, os danos são diversos e as condutas são diversas, posto que originárias de emendas particulares dos parlamentares.

Assim, a indisponibilidade de bens deve recair sobre o valor do dano perseguido para cada conduta, visando ressarcir o erário em caso de procedência da ação (fls. 1.892).

4. A Corte Estadual manteve, portanto, a medida de indisponibilidade de bens dos implicados, com limitação no tocante ao quantum que se sujeitaria à constrição em desfavor de cada um dos réus, resguardando, ainda, a quantia impenhorável em 40 salários-mínimos.

5. Nesse contexto, não pode ser chancelada a tese defendida pelo Órgão Acusador, qual seja, a de que a medida constritiva deveria recair à totalidade sobre cada qual dos implicados, pois a mera aplicação do instituto da solidariedade civil na fase instrutória das ACPs por improbidade denota equívoco de premissa jurídica.

6. Com efeito, em primeiro lugar a solidariedade pressupõe um já existente vínculo obrigacional entre as partes, sendo cediço que, por ocasião da decretação de indisponibilidade de bens dos acionados, ainda não se consubstancia obrigação alguma, pois a medida constritiva é apenas ancilar à futura condenação (fato gerador de obrigação), que não se sabe se virá ou não. Ademais, a solidariedade civil obriga os múltiplos devedores pelo todo (quando a dívida se perfectibiliza), e não multiplica o todo pelo número de devedores.

7. Portanto, não se retira do julgador a possibilidade de estabelecer um limite para o avanço acusatório sobre bens dos réus em sede processualmente ancilar, modus in rebus que precisa ser implementado na espécie. Uma vez atingido para qualquer demandado o valor do dano em apuração na lide sancionadora, nada mais há de ser constrito no patrimônio.

8. Agravo Interno do Órgão Acusador desprovido.

(AgInt no AREsp 1437494/SE, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 01/12/2020, DJe 09/12/2020)

 

Nesse contexto, evidenciada a falha na fundamentação da decisão atacada, bem como a ausência de limitação de valor na indisponibilidade decretada e, ainda, considerando a séria repercussão da medida a em face do patrimônio do agravante, faz-se necessária a reforma da decisão monocrática de primeiro grau, ora agravada.

DISPOSITIVO

Em face do exposto, CONHEÇO do Agravo de Instrumento e DOU PROVIMENTO para, confirmando a liminar anteriormente concedida, reformar a decisão de primeiro grau, afastando a medida de indisponibilidade de bens decretada na Decisão de Id 12044971 dos autos da Ação de Improbidade nº 0800311-60.2020.8.18.0072 em face do agravante.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

 

Teresina, 14/07/2022