DIREITO CONSTITUCIONAL. PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. VIA INADEQUADA. HIPÓTESE QUE NÃO AUTORIZA O INGRESSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO FEITO PARA ASSUMIR A TITULARIDADE DA AÇÃO. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1. A ação civil pública deve ser ajuizada apenas nas hipóteses previstas em lei, não cabendo o alargamento de sua utilização à margem do ordenamento jurídico, principalmente pelo fato de que existe ação própria para o objetivo buscado nos autos, qual seja, a ação direta de inconstitucionalidade. 2. Imperioso se faz ressaltar que, embora o Ministério Público tente imprimir cunho de controle incidental de constitucionalidade ao presente feito, não será este o verdadeiro resultado da demanda. No controle difuso, a declaração de inconstitucionalidade da lei impugnada afasta tão-somente a sua incidência no caso concreto, inter partes, ou seja, é a utilização da lei subtraída apenas no caso sob exame, e não erga omnes. Não se tem, assim, a invalidação do ato normativo de forma ampla, mas apenas, repita-se, no que concerne à relação jurídica em análise. 3. O §3º da Lei nº 7.347/85 autoriza que o Ministério Público assuma a titularidade da Ação Civil Pública no caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada. No entanto, no presente caso, mesmo após o juízo a quo determinar a intimação da parte autora para promover a emenda da exordial, para que fosse promovida a correção da legitimidade ativa, a Procuradoria Geral do Município ainda defendeu sua competência e atribuição para ingressar com qualquer ação que vise proteger o município e a legalidade de qualquer ato administrativo. Dessa maneira, não ocorreu desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, logo, não se trata de hipótese que autorize o ingresso do Ministério Público no feito para assumir a titularidade da ação. 4. Recurso conhecido e julgado improcedente. Decisão unânime. Decisão: Acordam os componentes da Egrégia 6ª Câmara de Direito Público, à unanimidade, conhecer da apelação interposta e negar-lhe provimento. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0003575-83.2016.8.18.0032 - Relator: JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO - 6ª Câmara de Direito Público - Data 26/06/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 6ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0003575-83.2016.8.18.0032

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI

APELADO: MUNICIPIO DE BOCAINA

Advogado(s) do reclamado: LEONEL LUZ LEAO

RELATOR(A): Desembargador JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO

EMENTA 

DIREITO CONSTITUCIONAL. PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. VIA INADEQUADA. HIPÓTESE QUE NÃO AUTORIZA O INGRESSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO FEITO PARA ASSUMIR A TITULARIDADE DA AÇÃO. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

1. A ação civil pública deve ser ajuizada apenas nas hipóteses previstas em lei, não cabendo o alargamento de sua utilização à margem do ordenamento jurídico, principalmente pelo fato de que existe ação própria para o objetivo buscado nos autos, qual seja, a ação direta de inconstitucionalidade.

2. Imperioso se faz ressaltar que, embora o Ministério Público tente imprimir cunho de controle incidental de constitucionalidade ao presente feito, não será este o verdadeiro resultado da demanda. No controle difuso, a declaração de inconstitucionalidade da lei impugnada afasta tão-somente a sua incidência no caso concreto, inter partes, ou seja, é a utilização da lei subtraída apenas no caso sob exame, e não erga omnes. Não se tem, assim, a invalidação do ato normativo de forma ampla, mas apenas, repita-se, no que concerne à relação jurídica em análise.

3. O §3º da Lei nº 7.347/85 autoriza que o Ministério Público assuma a titularidade da Ação Civil Pública no caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada. No entanto, no presente caso, mesmo após o juízo a quo determinar a intimação da parte autora para promover a emenda da exordial, para que fosse promovida a correção da legitimidade ativa, a Procuradoria Geral do Município ainda defendeu sua competência e atribuição para ingressar com qualquer ação que vise proteger o município e a legalidade de qualquer ato administrativo. Dessa maneira, não ocorreu desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, logo, não se trata de hipótese que autorize o ingresso do Ministério Público no feito para assumir a titularidade da ação.

4. Recurso conhecido e julgado improcedente. Decisão unânime.

 

Decisão: Acordam os componentes da Egrégia 6ª Câmara de Direito Público, à unanimidade, conhecer da apelação interposta e negar-lhe provimento.

RELATÓRIO

Trata-se de Recurso de Apelação (ID nº 4256760, págs. 243/259) interposta pelo Ministério Público contra a sentença (ID nº 4256760, págs. 213/223) proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 0003575-83.2016.8.18.0032 pelo MM. Juiz de Direito da 2º Vara da Comarca de Picos-PI.

Em síntese, a Procuradoria do Município de Bocaina/PI insurge-se contra lei municipal que criou o cargo em comissão de Subprocurador do Município de Bocaina/PI, pretendendo a confirmação, como tutela definitiva, dos pedidos de: a) declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 2°, da Lei municipal n° 450/2015 que acrescentou o art. 1°-A na Lei n°385/2008, bem como a inconstitucionalidade do citado artigo que já se encontra inserido no corpo jurídico desta lei; b) a imediata obrigação de fazer, consistente na exoneração do ocupante do cargo comissionado de Subprocurador, comprovada nos autos, sob pena de multa diária de R$ 5.000,00 (cinco mil reais); c) imediata obrigação de não fazer, consistente na proibição do Subprocurador participar de audiências judiciais elou junto ao Ministério Público, bem como de não se manifestar em processos nesta comarca, onde figure o município de Bocaina (PI) na condição de autor, réu ou interveniente", além da declaração de inconstitucionalidade do “art. 1°-A, da Lei n° 385/2008, com a redação dada pela Lei n° 450/2015, do Município de Bocaina (PI), por violação aos arts.131 e 132 da CF e do art.150, caput e §3°, da Constituição do Piauí”.

O juízo a quo determinou a intimação do autor para promover a emenda da exordial, para que fosse promovida a correção da legitimidade ativa (despacho 4256760, págs. 131/133). A Procuradoria Geral do Município de Bocaina/PI defendeu sua competência e atribuição para ingressar com qualquer ação que vise proteger o município e a legalidade de qualquer ato administrativo; a necessidade de promover-se a intimação do representante do Ministério Público para acompanhar o presente feito, inclusive assumindo o polo ativo da presente ação, se entender necessário.

Convocado a se manifestar, o Ministério Público sustentou a ilegitimidade da Procuradoria do Município de Bocaina/PI. Após, requereu que lhe fosse deferida a titularidade ativa para prosseguir com a Ação Civil Pública.

Devidamente processado o feito, sobreveio a sentença (ID nº 4256760, págs. 213/223) que declarou extinta a Ação Civil Pública sem resolução do mérito, por carência de ação, decorrentes da falta de interesse de agir e ilegitimidade ativa, nos termos do art. 485, VI, do CPC.

Irresignado, o Ministério Público Estadual interpôs o presente recurso de Apelação Cível (ID nº 4256760, págs. 243/259). Inicialmente, o Parquet requer que lhe seja concedido o direito de assumir a titularidade da Ação Civil Pública substituindo a Procuradoria do Município de Bocaina/PI. O Ministério Público aduz ainda que a presente Ação Civil Pública não tem como objeto único a declaração de inconstitucionalidade das normas em testilha, mas também e, principalmente, visa o reconhecimento da ilegalidade da nomeação e exercício de cargo público.

Em contrarrazões (ID nº 4256760, págs. 269/279), o Município de Bocaina-PI requereu o improvimento do recurso interposto.

Instado a se manifestar, o Ministério Público Superior deixou de emitir parecer (ID nº 5850455).

Eis o relatório.

 

 

VOTO 

Juízo de admissibilidade

Presentes os pressupostos de admissibilidade do recurso, dele conheço.

 

Do mérito

Conforme relatado, o Parquet requer que lhe seja concedido o direito de assumir a titularidade da Ação Civil Pública substituindo a Procuradoria do Município de Bocaina/PI. O Ministério Público aduz ainda que a presente Ação Civil Pública não tem como objeto único a declaração de inconstitucionalidade das normas em testilha, mas também e, principalmente, visa o reconhecimento da ilegalidade da nomeação e exercício de cargo público.

De fato, não se ignora a admissibilidade do exercício do controle difuso de constitucionalidade em sede de ação civil pública, conforme lição de Teori Albino Zavascki:

 

O sistema misto de controle de constitucionalidade, entre nós adotado, permite que a legitimidade dos preceitos normativos seja controlada, simultaneamente, por via incidental (controle, portanto, em concreto e difuso) e por via de ação direta, cuja competência para julgamento é concentrada no Supremo Tribunal Federal ou, se for o caso, nos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, e cuja iniciativa é atribuição restrita de entes específicos. No primeiro caso, o exame da constitucionalidade é efetuado como fundamento para a realização do juízo de certeza da relação jurídica, e, como tal, sua força vinculante se limita ao âmbito do próprio caso concreto. Já no segundo caso, a declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade da norma representa o próprio objeto do pedido, o que significa que o juízo de mérito importa o reconhecimento da sua validade ou da invalidade comeficácia subjetiva universal (erga omnes) e efeito vinculante também universal. Também nas ações civis públicas, nas ações populares e nas ações coletivas, conforme antes explicitado, a norma jurídica compõe não o objeto, mas o fundamento da decisão. Não há empecilho algum a que, nesses limites, a sua inconstitucionalidade seja incidentalmente averiguada, aferindo-se a aptidão ou não da norma para operar a incidência sobre os fatos e para produzir os correspondentes efeitos jurídicos. Tal investigação é típica do controle difuso de constitucionalidade, que pode e deve ser efetuada por qualquer juiz , em qualquer processo, mesmo de ofício. (Processo Coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos, 6ª ed., São Paulo: RT, p. 230 e s.)

 

Ocorre que, como transcrito, a norma jurídica compõe não o objeto, mas o fundamento da decisão. Em situação semelhante, já se pronunciou o Supremo Tribunal Federal pela legitimidade do controle difuso desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de se identificar com o objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal (Rcl 1733 MC, Relator(a): Min. Celso de Mello, julgado em 24/12/2000, publicado em DJ 01/12/2000 PP-00103).

No presente caso, a Procuradoria do Município de Bocaina-PI, na pessoa do procurador Antônio de Sousa Macêdo Júnior (OAB/PI nº 2.291), ajuizou a Ação Civil Pública em face do próprio Município de Bocaina/PI, buscando a declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 2°, da Lei municipal n° 450/2015 que acrescentou o art. 1°- A na Lei n°385/2008, bem como a inconstitucionalidade do citado artigo. Ademais, a procuradoria ainda requereu a imediata exoneração do ocupante do cargo comissionado de Subprocurador sob pena de multa diária de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).

Constata-se nesse quadro que, embora descrita como pedido incidental, a declaração de inconstitucionalidade de dispositivos legais em tese caracteriza o objeto principal desta ação civil pública, sendo os demais pedidos suas consequências lógicas. Trata-se de pleito que deve ser deduzido em caráter de controle concentrado.

Nessa linha, a presente via não é adequada à discussão trazida pelo apelante, que deve ser veiculada em sede de ação própria, ajuizada junto a este Tribunal de Justiça por requerente devidamente legitimado.

Neste sentido, a jurisprudência dos Tribunais Pátrios, in verbis:

 

RECURSO ORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. IMPOSSIBILIDADE. 1) Revela-se inadequada a via processual eleita pelo sindicato, uma vez que o objeto principal da ação civil pública é o controle difuso e a declaração em abstrato da inconstitucionalidade dos arts. 545, 578, 579, 582, 583, 587 e 602, da CLT, introduzidos pela Lei nº 13.467/17, confundindo-se o pedido principal da causa, com a cobrança do tributo que seria, em tese, devido pelos trabalhadores, no interesse individual do Sindicato, revelando-se correta a r. sentença recorrida que extinguiu o processo, sem resolução de mérito. 2) Recurso ordinário do sindicato autor, ao qual se nega provimento. (Processo RO 01000684320185010011 RJ Órgão Julgador Nona Turma Publicação 09/03/2019 Julgamento 26 de Fevereiro de 2019 Relator JOSE DA FONSECA MARTINS JUNIOR) (grifo)

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEI ESTADUAL Nº 14.605/2010. PRETENSÃO OBJETIVANDO A DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 16 DA NORMA EPIGRAFADA. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. ALEGAÇÃO DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE REGISTROS PÚBLICOS. IMPOSSIBILIDADE DE RECONHECIMENTO PELA VIA TRANSVERSA DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE CONCENTRADO. PRECEDENTES DO STF E DESTE TJCE. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. APELAÇÃO CONHECIDA E IMPROVIDA. SENTENÇA DE EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO MANTIDA. 1. Cinge-se a controvérsia acerca do acerto ou não da decisão do Juiz de piso que extinguiu a ação sem resolução do mérito, ao julgar ausente uma das condições da ação, in casu, o interesse de agir na modalidade interesse-utilidade, haja vista que o autor objetivava a concessão de provimento jurisdicional com o fito de que fosse declarada a inconstitucionalidade de norma estadual, de maneira que a via eleita é manifestamente inadequada para o intento, visto que não caberia ao Juízo monocrático realizar o controle abstrato/concentrado de constitucionalidade, o que faz transparecer a total ausência de interesse processual da parte. 2. Nas suas razões de insurgência, aduz o recorrente que a pretensão autoral objetiva a declaração de inconstitucionalidade incidenter tantum do art. 16 da Lei Estadual n.º 14.605/2010, o qual, a pretexto de prescrever regras pertinentes a registros públicos com o escopo de obrigar a registrar e informar eletronicamente operações de venda e compra ou qualquer forma de transferência de propriedade de veículos ao órgão de trânsito estadual, invadiu competência privativa da União. 3. De início, necessário se faz a análise acerca da viabilidade (ou não) de procedimentalização da presente ação com o intuito de obter a declaração de inconstitucionalidade da Lei Estadual n.º 14.605/2010, além da declaração de inexistência de relação jurídica que impeça a exigência de informação eletrônica nos Cartórios de Títulos e Documentos referentes as operações de venda e compra ou transferência de veículos ao Órgão de Trânsito do Estado do Ceará com amparo na mencionada lei. desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal. Portanto, o entendimento do Pretório Excelso é no sentido de se admitir o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. (A esse respeito, veja-se: STF - RE: 1263711/DF, Relator: Min. LUIZ FUX, Data de Julgamento: 06/04/2020, Data de Publicação: 13/04/2020 ) 5. Embora o apelante afirme que a pretensão tem como pedido principal a obrigação de não fazer, no sentido de os recorridos se absterem de exigir registro e informação eletrônica nos Cartórios de Títulos e Documentos referentes às operações de venda e compra ou transferência de veículos ao Órgão de Trânsito do Estado do Ceará com fundamento no art. 16 da Lei Estadual nº. 14.605/2010, é possível concluir que o pedido de declaração de inconstitucionalidade, não se afigura, simplesmente, como questão incidental/prejudicial, mas verdadeiramente o pleito principal, com efeitos erga omnes, porquanto, pretende extirpar do mundo jurídico a referida norma jurídica. 6. Com efeito, mesmo entendendo ser possível a declaração incidental de inconstitucionalidade (incidenter tantum) em sede de controle difuso, a hipótese específica dos autos trata-se de verdadeira usurpação de competência do Órgão Especial desta Corte, diante dos efeitos erga omnes da declaração de inconstitucionalidade. Precedentes deste TJCE. 7. Nessa senda, percebe-se que toda a exposição contida na petição inicial está centrada na alegação de que a norma legal questionada afronta a Constituição da Republica, notadamente por invadir competência privativa da União para legislar sobre registros públicos. Trata-se, portanto, de controle de constitucionalidade de norma em tese, e não de declaração de inconstitucionalidade incidental, revelandose, portanto, inadequada a via eleita, tal como fundamentado na sentença proferida pelo douto Juízo monocrático, razão pela qual mantenho a decisão que extinguiu o processo, sem resolução de mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC. 8. Apelação conhecida e improvida. Sentença mantida. (Processo AC 0149476-87.2011.8.06.0001 CE 0149476-87.2011.8.06.0001 Órgão Julgador 1ª Câmara Direito Público Publicação 13/07/2020 Julgamento 13 de Julho de 2020 Relator LISETE DE SOUSA GADELHA) (grifo)

 

De igual modo é o entendimento no Superior Tribunal Federal, vejamos:

 

DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. IMPOSSIBILIDADE. DECISÃO ALINHADA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. o Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de se admitir o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. Precedentes. 2. agravo interno a que se nega provimento, COM A APLICAÇÃO DA MULTA PREVISTA NO ART. 557, § 2º, DO cpc/1973” (RE. N; 595.213-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 18.12.2017). (grifo)

 

Com efeito, a ação civil pública deve ser ajuizada apenas nas hipóteses previstas em lei, não cabendo o alargamento de sua utilização à margem do ordenamento jurídico, principalmente pelo fato de que existe ação própria para o objetivo buscado nos autos, qual seja, a ação direta de inconstitucionalidade.

Imperioso se faz ressaltar, ainda, que, embora o Ministério Público tente imprimir cunho de controle incidental de constitucionalidade ao presente feito, não será este o verdadeiro resultado da demanda.

É que, no controle difuso, a declaração de inconstitucionalidade da lei impugnada afasta tão-somente a sua incidência no caso concreto, inter partes, ou seja, é a utilização da lei subtraída apenas no caso sob exame, e não erga omnes. Não se tem, assim, a invalidação do ato normativo de forma ampla, mas apenas, repita-se, no que concerne à relação jurídica em análise.

Pode-se inferir que a não-aplicação da norma impugnada se dará com relação a toda a coletividade sujeita à incidência da norma municipal, o que afasta a possibilidade de se falar em controle difuso de constitucionalidade.

Disso se conclui que incabível a via eleita, afigurando-se inadequada a declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos de lei municipal, em sede de ação civil pública.

Outrossim, por mais que o §3º da Lei nº 7.347/85 preveja a possibilidade do Ministério Público assumir a titularidade da ação, isso apenas ocorre na hipótese de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada.

No presente caso, mesmo após o juízo a quo determinar a intimação da parte autora para promover a emenda da exordial, para que fosse promovida a correção do polo ativo da demanda (despacho 4256760, págs. 131/133), a Procuradoria Geral do Município de Bocaina/PI continuou a defender sua competência e atribuição para ingressar com qualquer ação que vise proteger o município e a legalidade de qualquer ato administrativo.

Dessa maneira, não ocorreu desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, logo, não se trata de hipótese que autorize o ingresso do Ministério Público no feito para assumir a titularidade da ação.

Sendo assim, não poderia ser outra a postura do juízo retro a não ser extinguir a Ação Civil Pública sem resolução do mérito por carência de ação decorrente da falta de interesse de agir e ausência de legitimidade ativa.

 

Dispositivo

Diante do exposto, conheço da apelação interposta e nego-lhe provimento.

É como voto.

Presentes na Sessão os Exmos. Srs. Des. Erivan José da Silva Lopes, Des. Joaquim Dias de Santana Filho e Dr. José Vidal de Freitas Filho (convocado).

Ausente justificadamente: Exma. Sra. Desa. Eulália Maria Pinheiro, em gozo de férias regulamentares.

Impedido/Suspeito: não houve.

Foi presente o(a) Exmo(a). Sr(ª). Dr(ª). Clotildes Costa Carvalho, Procurador(a) de Justiça.

O referido é verdade; dou fé.

SALA DAS SESSÕES VIRTUAIS DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina/PI, de dez aos vinte dias do mês de junho do ano de dois mil e vinte e dois (10 a 20/06/2022).

 

Des. Joaquim Dias de Santana Filho

 Relator