EMENTA APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRELIMINAR. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. AFASTADA. MÉRITO. AUMENTO DOS SUBSÍDIOS DE VEREADORES, PREFEITO E VICE-PREFEITO. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 21, PARÁGRAFO ÚNICO DA LRF. APELO CONHECIDO E IMPROVIDO. DECISÃO MANTIDA. 1. A Lei de Responsabilidade Fiscal, LC nº 101/2000, em seu art. 21, parágrafo único, veda a majoração do subsídio dos agentes públicos nos180 (cento e oitenta) dias anteriores ao término de seus mandatos, o que viola frontalmente a disposição da Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. Nos moldes da LC nº 101/2000, é nulo de pleno direito o ato do qual resulte aumento de despesa com pessoal em inobservância do referido prazo previsto no parágrafo único do art. 21, e, como de atos nulos não se originam direitos, é indevido o pagamento pelo Município dos novos subsídios. 3. A Lei Orgânica do Municipal não pode ser aplicada, em detrimento dos artigos 29, V e VI, 37, X, 163 e 169, da Constituição Federal, combinado com o artigo 21, II da Lei de Responsabilidade Fiscal. 4. Recurso conhecido e desprovido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000009-76.2017.8.18.0102 - Relator: JOSE WILSON FERREIRA DE ARAUJO JUNIOR - 2ª Câmara de Direito Público - Data 25/05/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^O 0000009-76.2017.8.18.0102

ORIGEM: MARCOS PARENTE / VARA ÚNICA

APELANTE: MUNICIPIO DE MARCOS PARENTE

PROCURADORIA-GERAL DO MUNICÍPIO DE MARCOS PARENTE

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI

PROCURADORIA-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUI

RELATOR: DES. JOSÉ WILSON FERREIRA DE ARAÚJO JÚNIOR

EMENTA

 

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRELIMINAR. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. AFASTADA. MÉRITO. AUMENTO DOS SUBSÍDIOS DE VEREADORES, PREFEITO E VICE-PREFEITO. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 21, PARÁGRAFO ÚNICO DA LRF. APELO CONHECIDO E IMPROVIDO. DECISÃO MANTIDA. 1. A Lei de Responsabilidade Fiscal, LC nº 101/2000, em seu art. 21, parágrafo único, veda a majoração do subsídio dos agentes públicos nos180 (cento e oitenta) dias anteriores ao término de seus mandatos, o que viola frontalmente a disposição da Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. Nos moldes da LC nº 101/2000, é nulo de pleno direito o ato do qual resulte aumento de despesa com pessoal em inobservância do referido prazo previsto no parágrafo único do art. 21, e, como de atos nulos não se originam direitos, é indevido o pagamento pelo Município dos novos subsídios. 3. A Lei Orgânica do Municipal não pode ser aplicada, em detrimento dos artigos 29, V e VI, 37, X, 163 e 169, da Constituição Federal, combinado com o artigo 21, II da Lei de Responsabilidade Fiscal. 4. Recurso conhecido e desprovido.

ACÓRDÃO

 

Acordam os componentes da 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, nos termos do voto do Relator, conhecer e negar provimento.

RELATÓRIO

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta pelo MUNICIPIO DE MARCOS PARENTE, contra sentença id 726081, pag. 49, proferida pelo MM. Juiz de Direito da Vara Única da Comarca de Marcos Parentes – PI, nos autos da Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí, ora Apelado.

O Ministério Público aduz, em inicial, que foi elaborada a Lei Municipal nº183/2016, fixando os subsídios dos vereadores, prefeito, vice-prefeito e secretários municipais do supracitado município, aumentando os valores pecuniários. A lei foi publicada em 7 de outubro de 2016, no diário dos municípios. Argumenta que o aumento é ilícito, vez que fere a Constituição Federal, Estadual, o Regimento Interno e a Lei de Responsabilidade Fiscal.  

Dessa forma, requer que seja acolhida a preliminar de inadequação da via eleita, extinguindo-se o feito sem resolução de mérito ou superada a preliminar anterior, seja julgada totalmente improcedente a ação, reformando-se, com isso, a sentença recorrida.

Em sentença recorrida (ID.726081, fls.49), o magistrado de primeiro grau julgou procedente a Ação Civil Pública, nos seguintes termos:

“Ante o exposto, com fundamento nos artigos 1º, VIII, 5º, I, e 12 da Lei n.º7.347/85, artigos 29, VI e 169 da Constituição Federal além do artigo 21, caput e parágrafo único da Lei de Responsabilidade Fiscal julgo parcialmente procedente a demanda para declarar a nulidade dos aumentos dos subsídios de Vereadores, Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários do Município de Marcos Parente - PI perpetrados pela Lei Municipal n.º 183/2016.

Determino ao Município de Marcos Parente, bem como à Câmara dos vereadores, por seu representante (Prefeito e presidente da Câmara de Vereadores) o imediato reestabelecimento dos pagamentos nos patamares de agosto de 2016, sob pena de multa de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) por cada pagamento realizado ilicitamente, sem prejuízo do ressarcimento ao erário, responsabilidade criminal por desobediência e responsabilidade civil por improbidade administrativa”.

Irresignado, o município de Marcos Parente interpôs Recurso de Apelação Cível (ID.726082, pag. 01), alegando, preliminarmente, a inadequação da via eleita posto que ação civil pública não se presta a realizar o controle de constitucionalidade de lei.

No mérito, aduz que o art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal não se aplica aos agentes públicos - vereadores, prefeito, vice-prefeito e secretários municipais. Informa que, o que a LRF veda é o aumento de despesas nos 180 dias anteriores ao final do mandato do gestor. Entretanto, o aumento aprovado pela Lei nº 183/2016 não importou aumento de despesa em período vedado. Ao contrário, tratou-se tão somente de fixação de subsídios para a legislatura seguinte

Destaca que não padece de qualquer irregularidade a referida Lei, mormente porque a restrição temporal aplicável é tão somente aquela da CF (de uma legislatura para outra), não sendo necessária a observância de prazos específicos (de 15 ou 180 dias). Dessa forma, requer o conhecimento e provimento do recurso.

Em contrarrazões (ID.726081, pag.21/45), o recorrido destaca que a alegada preliminar padece de total incompatibilidade.

No mérito, suscita que a sentença deve ser mantida, posto que inexiste a interpretação trazida pelo recorrente, pois a LRF determina a ilegalidade de ato praticado que resulte em aumento de despesa com pessoal, no período de cento e oitenta dias anterior ao mandato do titular do respectivo poder. Observa que a Lei Orgânica Municipal que prevê a possibilidade do ato, não pode ilidir a força da norma constitucional e de lei federal. Desta forma, pugna pela manutenção do decisum primevo.

O Ministério Público Superior opina pelo desprovimento do recurso interposto, nos termos do pedido recursal. (ID. 1002705).

É o relatório.

VOTO DO RELATOR

I. DO CONHECIMENTO

Conheço do recurso de Apelação, visto que preenchidos os seus pressupostos subjetivos e objetivos de admissibilidade.

 

II. DA PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA

O Ministério Público, enquanto guardião permanente da ordem jurídica-democrática, tem a sua disposição o inquérito civil e a ação a civil pública, como instrumento de atuação frente a atos lesivos ao erário público.

Dessa forma, nada impede o controle de legalidade dos atos normativos em qualquer demanda, inclusive na ação civil pública por ato lesivo ao erário.

No presente caso, o Ministério Público propôs a Ação Civil Pública objetivando o reconhecimento judicial da ilegalidade do aumento na remuneração e verbas indenizatórias perpetradas pela Lei municipal nº 183/2016, tendo em vista a sua aparente ilegalidade.

Dessa forma, rejeito a preliminar suscitada.

II. DO MÉRITO 

A demanda diz respeito à não aplicação aos agentes políticos do art. 21, parágrafo único, da LRF.

Inicialmente, destaco que a demanda foi proposta na vigência de texto anterior a modificação da LC nº173/2020. Assim, dispunha:

 

Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:

(...)

Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20. Atualizada com a LC nº173/2020 Art. 21. É nulo de pleno direito:

(...)

II - o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão referido no art. 20; (Redação dada pela Lei Complementar nº 173, de 2020).

 

Portanto, improcede o argumento de que os agentes políticos não estão incluídos na disposição supra, uma vez que o aumento de seus subsídios constitui aumento de despesas com pessoal. Assim, corrobora a jurisprudência:

 

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTES POLÍTICOS. SUJEIÇÃO AO REGIME DA LEI 8.429/1992. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA. LEIS E RESOLUÇÃO MUNICIPAIS. REAJUSTE DE SUBSÍDIOS (PREFEITOS, VICE-PREFEITO, SECRETÁRIOS E VEREADORES) PARA A MESMA LEGISLATURA. CONDUTAS PREVISTAS NO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. REQUISITOS. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO GENÉRICO. REVISÃO FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 7/STJ. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE COMO CAUSA DE PEDIR. VIABILIDADE. INCOMPETÊNCIA DO MEMBRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO

PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA. FUNDAMENTO NÃO ATACADO. SÚMULA 283/STF. CUMULAÇÃO DE SANÇÕES. POSSIBILIDADE. REVISÃO DA DOSIMETRIA DA PENA. SÚMULA 7/STJ, SALVO FLAGRANTE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. 1. Trata-se, na hipótese, de Ação Civil Pública proposta contra prefeito, vice-prefeito, secretários e vereadores do Município de Chapadão do Sul/MS que editaram resolução e leis municipais para aumentar seus subsídios. 2. Os ora agravantes foram condenados pela prática de atos de improbidade administrativa (arts. 11 da Lei 8.429/1992), consistentes no vício de iniciativa de lei municipal, inobservância do prazo de 180 dias do art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal e atribuição de efeito financeiro do reajuste dos subsídios para a mesma legislatura (arts. 21 da LRF; 29, V e VI; 39, § 4º, e 37, X e XI, da CF). 3. A penalidade imposta resultou no "ressarcimento integral do valor recebido a maior decorrente das Leis Municipais n. 503/2004, 507/2004 e Resolução n. 98/04, devidamente corrigido, com aplicação de multa civil no montante de uma vez o valor da remuneração recebida pelo agente" (fl. 949/STJ). 4. Acerca da incompetência do membro do Ministério Público que determinou a petição inicial para propor ação contra Prefeito, não houve combate a fundamento autônomo do acórdão recorrido, que assentou que "Em que pese o julgamento da ADI 1916/MS pelo STF declarando a constitucional idade do artigo 30, inciso X da LC 72/94, certo é que à época da propositura da ação civil pública, em 09/06/2006, encontravam-se suspensos os efeitos do referido artigo desde 26/10/2001, por força de liminar concedida na Medida Cautelar da ADI 1916/MS. Note-se que a liminar deferida na cautelar, suspendeu com eficácia ex nunc, até decisão final da ação direta, a execução e a aplicação da expressão "e a ação civil pública" do referido dispositivo. Logo, a vigência da norma que legitima tão somente o Procurador- Geral do Justiça para a propositura da Ação Civil Pública encontrava-se suspensa, não havendo portanto, falar em defeito de representação do Ministério Público no presente caso". Incide, por analogia, a Súmula 283/STF. 5. O Superior Tribunal de Justiça já sedimentou o entendimento de que a Lei 8.429/1992 se aplica aos agentes políticos. 6. Ademais, o STJ entende ser possível a análise de constitucionalidade de norma como fundamento para decidir matéria ventilada em Ação Civil Pública. 7. O entendimento do STJ é de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 8. É pacífico a orientação do STJ no sentido de que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não necessita ser específico, sendo suficiente o dolo genérico. 9. Sobre o elemento subjetivo, o Tribunal de origem consignou: "Além de atentarem contra os princípios que devem embasar a atuação dos agentes públicos, é inegável que geraram dano ao erário. E certo que os réus agiram em desconformidade com os princípios que regem a administração pública. Além disso, restou comprovado a conduta ímproba, porque se beneficiaram diretamente com o recebimento dos valores indevidos - indevidos porque só se tornaram possíveis diante de procedimento que não obedeceu as disposições legais -, e assim efetivamente causaram prejuízo ao erário. Agiram dolosamente os réus, visando à prática do ato lesivo à Administração Pública, o que ocorreu, ainda que por tempo certo. Então, o ato praticado é ilegal, imoral, é ímprobo. Os requeridos, conhecedores da ilegalidade que praticavam, já que ninguém pode se escusar do cumprimento da lei, mesmo assim, instituíram o aumento dos subsídios e houve recebimento, por parte destes, dos valores acima do permitido, contrariamente às normas legais. Ademais, a existência do recebimento de valores com violação de dispositivos legais e constitucionais, faz militar em desfavor dos requeridos a presunção de conhecimento da ilicitude, invertendo-se o ônus da prova, cabendo aos demandados provarem sua inocência, no caso ausente" 10. Verifica-se que o Tribunal de origem foi categórico ao afirmar a existência do elemento subjetivo. Nesse contexto de limitação cognitiva, a alteração das conclusões firmadas pelas instâncias inferiores somente poderia ser alcançada com o revolvimento do conjunto fático-probatório, o que é vedado pela Súmula 7/STJ. 11. Consoante orientação sedimentada neste Tribunal Superior, não ocorre julgamento ultra petita se o Tribunal local decide questão que é reflexo do pedido na exordial. O pleito inicial deve ser interpretado em consonância com a pretensão deduzida na exordial como um todo, sendo certo que o acolhimento do pedido extraído da interpretação lógico-sistemática da peça inicial não implica julgamento extra petita. 12. A jurisprudência do STJ é no sentido de que a aplicação das penalidades previstas no art. 12 da Lei 8.429/1992 exige que o magistrado considere, no caso concreto, "a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente" (conforme previsão expressa contida no parágrafo único do referido artigo).

 

Assim, é preciso analisar a razoabilidade e a proporcionalidade em relação à gravidade do ato ímprobo e à cominação das penalidades, as quais podem ocorrer de maneira cumulativa ou não. 13. Ademais, é pacífico no âmbito no STJ o entendimento de que, caracterizado o prejuízo ao erário, o ressarcimento não pode ser considerado propriamente sanção, mas apenas consequência imediata e necessária de reparação do ato ímprobo, razão pela qual não pode figurar isoladamente como penalidade. Dessa forma, não prospera a alegação dos agravantes de que houve violação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na aplicação cumulativa das penas de ressarcimento de danos e de multa civil. 14. O STJ estabeleceu que não é possível, em exame de Recurso Especial, redefinir a dosimetria da pena em ação de improbidade administrativa, sob pena de revolvimento fático-probatório vedado pela Súmula 7/STJ. Por outro lado, ressalva-se a hipótese de desproporcionalidade flagrante, como nas penalizações ínfimas ou exorbitantes, o que não se afigura no presente caso. 15. Agravo Regimental não provido. (AgRg no AREsp 173.860/MS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 04/02/2016, DJe 18/05/2016).

 

Ainda, a Lei Orgânica do Município tem sua fonte de validade na Constituição Federal e do Estado respectivo. Sobre reajuste, vejamos o que diz a Carta Maior:

 

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos;

V- subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4°, 150, II, 153, III, e 153, §2°, l;

VII- o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos:

 

Art 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4° do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; Art. 163. Lei complementar disporá sobre: l - finanças públicas;

 

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

 

Observa-se que a Constituição Federal obriga os entes federativos o respeito aos princípios nela estabelecidos, sendo certo afirmar que matéria de reajuste, que é financeira por excelência, deve ser tratada por lei complementar da União, que disporá sobre normas gerais para os outros entes que não poderão jamais contrariá-las, sob pena de ineficácia. A Constituição Federal é enfática ao registrar que os "Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar".

 Sendo assim, tenho como certo que a  Lei de Responsabilidade Fiscal, LC nº 101/2000, em seu art. 21, parágrafo único, veda a majoração do subsídio dos agentes públicos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao término de seus mandatos, sendo nulo de pleno direito o ato do qual resulte aumento de despesa com pessoal em inobservância do referido prazo previsto no mesmo dispositivo e, como de atos nulos não se originam direitos, é indevido o pagamento pelo município apelante dos novos subsídios.

 Diante do exposto, voto pelo conhecimento e desprovimento do recurso interposto, mantendo-se a sentença em todos os seus termos em conformidade com o parecer ministerial.

 É o voto.

Sessão Virtual Ordinária, realizada no período de 13 a 20 de maio de 2022, da Egrégia 2ª Câmara de Direito Público, presidida pelo Exmo. Sr. Des. José James Gomes Pereira.

Participaram do julgamento os Exmos. Srs. Des. José James Gomes Pereira, Des. Manoel de Sousa Dourado e Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior.

Impedimento/ suspeição: não houve.

Presente o Exmo. Sr. Dr. Antônio de Pádua Ferreira Linhares - Procurador de Justiça.

SALA DAS SESSÕES VIRTUAIS DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO, em Teresina, 20 de maio de 2022.

Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior

- Relator -