AGRAVO DE INSTRUMENTO CONTRA DECISÃO DE RECEBIMENTO DA INICIAL DE AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDUTA DE TRANSFERIR RECURSOS DA COSIP PARA A CONTA GERAL DO MUNICÍPIO. ALEGAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DO ATO ÍMPROBO, ANTE A COMPROVAÇÃO DE INCLUSÃO DOS RECURSO DA COSIP NA RECEITA DE 2016. ALEGAÇÃO SUSCITADA EM DEFESA PRELIMINAR. QUESTÃO NÃO ENFRENTADA PELA MAGISTRADA A QUO. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO DA DECISÃO DE RECEBIMENTO DA INICIAL. NULIDADE DA DECISÃO. IMPUTAÇÃO GENÉRICA DA IMPROBIDADE. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DO DOLO DA CONDUTA. AGRAVO CONHECIDO E PROVIDO. REJEIÇÃO DA INICIAL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.1. A ausência de fundamentação da decisão de recebimento da ação de improbidade administrativa é manifesta, considerando que a magistrada a quo não enfrentou os argumentos trazidos pelo réu/agravante em sede de defesa preliminar, tampouco indicou o ato ímprobo em tese praticado.2. O autor da ação de improbidade administrativa não pode se desincumbir do ônus de indicar o dolo, ainda que a prova sobre o elemento volitivo do agente somente seja exigida na instrução, sob pena de se admitir imputações genéricas.3. A inicial descreve a conduta de transferir recursos da COSIP para conta geral do Município e nada mais. Não há a indicação do dolo do agente, de indícios de malversação de valores (enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário) ou o enquadramento da conduta em um dos incisos do art. 11 Lei de Improbidade Administrativa.4. Apelo conhecido e provido para reformar a decisão agravada e rejeitar a inicial da ação de improbidade administrativa. (TJPI - AGRAVO DE INSTRUMENTO 0754860-97.2021.8.18.0000 - Relator: ERIVAN JOSE DA SILVA LOPES - 6ª Câmara de Direito Público - Data 09/05/2022 )

AGRAVO DE INSTRUMENTO 0754860-97.2021.8.18.0000

RELATOR: Des. Erivan Lopes 

ORIGEM: 4ª Vara Cível de Parnaíba

AGRAVANTE: Florentino Alves Veras Neto

ADVOGADO:  Uanderson Ferreira da Silva (OAB/PI n°5.456)

AGRAVADO: Município de Parnaíba/PI

 

EMENTA

 

AGRAVO DE INSTRUMENTO CONTRA DECISÃO DE RECEBIMENTO DA INICIAL DE AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDUTA DE TRANSFERIR RECURSOS DA COSIP PARA A CONTA GERAL DO MUNICÍPIO. ALEGAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DO ATO ÍMPROBO, ANTE A COMPROVAÇÃO DE INCLUSÃO DOS RECURSO DA COSIP NA RECEITA DE 2016. ALEGAÇÃO SUSCITADA EM DEFESA PRELIMINAR. QUESTÃO NÃO ENFRENTADA PELA MAGISTRADA A QUO. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO DA DECISÃO DE RECEBIMENTO DA INICIAL. NULIDADE DA DECISÃO. IMPUTAÇÃO GENÉRICA DA IMPROBIDADE. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DO DOLO DA CONDUTA. AGRAVO CONHECIDO E PROVIDO. REJEIÇÃO DA INICIAL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
1. A ausência de fundamentação da decisão de recebimento da ação de improbidade administrativa é manifesta, considerando que a magistrada a quo não enfrentou os argumentos trazidos pelo réu/agravante em sede de defesa preliminar, tampouco indicou o ato ímprobo em tese praticado.
2. O autor da ação de improbidade administrativa não pode se desincumbir do ônus de indicar o dolo, ainda que a prova sobre o elemento volitivo do agente somente seja exigida na instrução, sob pena de se admitir imputações genéricas.
3. A inicial descreve a conduta de transferir recursos da COSIP para conta geral do Município e nada mais. Não há a indicação do dolo do agente, de indícios de malversação de valores (enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário) ou o enquadramento da conduta em um dos incisos do art. 11 Lei de Improbidade Administrativa.
4. Apelo conhecido e provido para reformar a decisão agravada e rejeitar a inicial da ação de improbidade administrativa.

 

ACÓRDÃO

 

                        Vistos, relatados e discutidos estes autos, "acordam os componentes da Egrégia 6ª Câmara de Direito Público, à unanimidade, pelo conhecimento e provimento do recurso para reformar a decisão agravada e rejeitar a inicial da Ação Civil de Improbidade Administrativa nº 0800204-76.2019.8.18.0031, nos termos do art. 6º-B, da Lei nº 8.429/92, extinguindo-se o processo de origem, sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, I, do Código de Processo Civil". 

 

 

 

                        SALA DAS SESSÕES VIRTUAIS DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina/PI, de vinte e cinco do mês de abril aos dois dias do mês de maio do ano de dois mil e vinte e dois (25/04 a 02/05/2022).

 

RELATÓRIO

 

Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto por FLORENTINO ALVES VERAS NETO contra a decisão de recebimento da Ação de Improbidade Administrativa movida pelo Município de Parnaíba/PI.

 

Em síntese, o agravante alega que a inicial da ação de origem imputa-lhe a prática de ato ímprobo decorrente da não inclusão de recursos da COSIP como receita no exercício financeiro de 2016, pois tais valores teriam sido transferidos para conta da Prefeitura Municipal de livre movimentação; que, em sua manifestação preliminar, juntou documentos que comprovaram a inclusão destes valores na receita, na forma na lei; que, apesar de comprovada documentalmente a inexistência do ato ímprobo imputado, a ação foi recebida pela magistrada a quo, contrariamente ao que dispõe o art. 17, § 8º, da Lei nº 8.429/92.

 

O pedido de efeito suspensivo foi deferido.

 

Transcorreu o prazo sem a apresentação de contrarrazões pelo Município de Parnaíba/PI.

 

O Ministério Público Superior opinou pelo conhecimento e improvimento do recurso.

 

 

 

 

 

VOTO

 

Atendidos os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço do recurso.

 

A ausência de fundamentação da decisão de recebimento da ação de improbidade administrativa é manifesta, considerando que a magistrada a quo não enfrentou os argumentos trazidos pelo réu/agravante em sede de defesa preliminar, tampouco indicou o ato ímprobo em tese praticado. Essa falta de motivação ensejou, inclusive, a concessão de efeito suspensivo ao recurso por este Relator, oportunidade em que se consignou o seguinte:

 

O agravante alega que ação de improbidade imputa-lhe “unicamente a não inclusão em receita dos valores da COSIP em 2016” e que os documentos juntados nos autos comprovam a inexistência deste fato, porquanto “a documentação acostada aos autos demonstrou a inclusão de tais receitas na forma da lei, ilidindo, portanto, de forma irrefutável, a existência de qualquer improbidade administrativa”.

Essas alegações foram apresentadas, inclusive, em sede de defesa preliminar. Contudo, a magistrada a quo recebeu a ação de improbidade sem fazer nenhuma referência a tais argumentos. Ora, a decisão que recebe a inicial da ação civil pública por improbidade administrativa deve ser fundamentada, ainda que de maneira concisa, com o enfrentamento dos argumentos trazidos na defesa prévia. Em suma, a decisão deve ser motivada em indícios mínimos acerca da materialidade e da autoria do ato ímprobo.

No caso dos autos, além de não enfrentar, ainda que minimamente, as alegações trazidas em defesa preliminar, a decisão de recebimento da ação de improbidade não indica sequer o fato concreto imputado aos réus, dentre eles o ora gravante, em manifesta violação ao art. 489, § 1º, do Código de Processo Civil:

Art. 489. (…)
§ 1º Não se considera fundamentada qualquer decisão judicial, seja ela interlocutória, sentença ou acórdão, que:
(…)
III – invocar motivos que se prestariam a justificar qualquer outra decisão;
IV – não enfrentar todos os argumentos deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador;

Há de se reconhecer que a decisão agravada é genérica, porquanto não enfrentou os argumentos apresentados pelo réu em sede de defesa preliminar, tampouco apresentou indícios mínimos da prática de ato de improbidade, decorrendo daí a probabilidade de provimento do recurso. A propósito, confira-se precedente deste Tribunal:

PROCESSO CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECISÃO QUE RECEBE A PETIÇÃO INICIAL. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. NULIDADE. ART.93, IX, CF/88. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.
1. A decisão agravada limitou-se a receber a petição inicial sob o argumento de que não teria sido claramente demonstrada a inexistência do ato de improbidade, nos termos do art. 17, §8º, da Lei 8.429/92.
2. A decisão que recebe a ação de improbidade administrativa deve ser fundamentada. É nulo o ato judicial que se limita a laconicamente receber a ação sem qualquer fundamentação acerca da alegação do requerido de que os atos narrados na petição inicial não lhe são imputáveis.
3. Tendo em vista que a decisão agravada encontra-se em desacordo com o entendimento jurisprudencial e doutrinário, não apresentando a devida fundamentação, deve a mesma ser anulada, nos termos do art. 93, IX, CF/88.
4. Recurso conhecido e provido.¹

 Pois bem. A par da carência de fundamentação, há de se reconhecer também que a inicial da ação não indica, nem mesmo em tese, a prática de ato ímprobo. Eis a íntegra dos fatos narrados:

 A presente ação se funda nos relatórios do exercício correspondente ao exercício de 2016 referencia a ELETROBRAS – COSIP, cedido pelo Contador Geral da prefeitura, o qual no primeiro relatório verifica-se que foram creditados na conta de nº 36621-8 PMP COSIP BANCO DO BRASIL, onde se vê nos valores do DEBITO: R$ 1.341.031,89 que não foram lançados na receita e sim transferido para a conta de movimentação da mesma e R$ 345.000,00 refere-se à transferência da conta geral da prefeitura n 35.239-X, no crédito o valor R$ 1.689.092,91, foram transferidos para a conta geral da prefeitura n 35.239-X, como pode se comprovar nos relatórios em anexo.
Todavia, a administração do referido edil, ao invés de corresponder às expectativas dos munícipes da predita comuna, foi marcada por uma série de situações anormais relacionadas não só com um nítido descontrole administrativo-contábil nas feridas contas públicas, como também pela prática de vários atos de corrupção e de improbidade administrativa.

O risco de dano ao agravante é evidente, considerando as consequências e prejuízos provocados pelo próprio prosseguimento da ação de improbidade.

Em virtude do exposto, defiro o pedido de antecipação da tutela recursal para suspender os efeitos da decisão de recebimento da ação de improbidade administrativa até julgamento deste recurso.

 

Não foi indicado a prática de nenhum ato específico de enriquecimento ilícito ou de prejuízo ao erário (arts. 9º e 10 da Lei de Improbidade) que possa ser apurado e comprovado por meio da instrução processual. De acordo com a inicial, o ato de improbidade decorreria da transferência de valores da COSIP para conta geral do Município, sem o lançamento na receita, mas também não enquadra a conduta em nenhum dos incisos previstos no art. 11 da Lei nº 8.429/92, que tipifica os atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública.

 

Caberia ao autor da inicial indicar os motivos pelos quais entende que a conduta imputada ao réu violou princípios da Administração Pública e, mais que isso, deveria enquadrar a conduta em um dos incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, conforme precedente transcrito a seguir:

 

(…) 19. Todavia, a partir da vigência da Lei 14.230/21, o ato de improbidade previsto no art. 11 deve se enquadrar em uma das condutas previstas nos seus incisos, não sendo mais possível a condenação por meio de tipos abertos de violação aos princípios da administração. 20. Logo, considerando que a falsificação ou o uso de documento falso perante administração não se enquadra em nenhum dos tipos previstos no art. 11, pode-se concluir que tal conduta não configura ato de improbidade, embora possa ensejar a condenação por infração administrativa ou até mesmo criminal. 21. Registre-se que o art. 1º, §4º, da Lei 8.429/92, é expresso ao dispor que se aplicam ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. 22. Dessa forma, por se tratar de norma posterior mais benéfica aos réus, deve retroagir no presente caso. (…)²

 

Em suma, a inicial apenas descreve a conduta, mas não aponta a caracterização de improbidade administrativa, nem mesmo em tese, tampouco indica em que consistiria o dolo do agente, lembrando-se que, com as modificações trazidas ela Lei nº 14.230/22, não mais se admite a tipificação de improbidade administrativa por conduta culposa.

 

Em regra, não se admite a rejeição prematura da inicial da ação de improbidade administrativa por ausência de dolo, pois nessa fase vigora o princípio in dubio pro societate e a comprovação do dolo depende da instrução probatória. Mas isso não significa que o autor da ação pode se desincumbir do ônus de indicar o dolo, ainda que a prova sobre o elemento volitivo do agente somente seja exigida na instrução, sob pena de se admitir imputações genéricas.

 

Noutros termos, não se exige prova do dolo para o recebimento da inicial de improbidade administrativo, contudo, o ordenamento jurídico não admite o prosseguimento da ação quando esse dolo não é sequer indicado na inicial da ação. A propósito, confira-se precedente do Superior Tribunal de Justiça:

 

“(…) a decisão de recebimento da inicial da ação de improbidade também deve ser juridicamente fundamentada, não se dispensando a criteriosa identificação da presença de justa causa. A justa causa é o ponto de apoio e mesmo a coluna mestra de qualquer imputação de ilícito, a quem quer que seja. Se assim não fosse, seriam admissíveis as imputações genéricas, abstratas, desfundamentadas, deslastreadas de elementos fáticos ou naturalísticos, ficando as pessoas ao seu alcance, ainda que não se demonstrem atos subjetivos praticados por elas. (…)” .³

 

Este é justamente o caso dos autos. A inicial descreve a conduta de transferir recursos da COSIP para conta geral do Município e nada mais. Não há a indicação do dolo do agente, de indícios de malversação de valores (enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário) ou o enquadramento da conduta em um dos incisos do art. 11 Lei de Improbidade Administrativa.

 

Ainda que a transferência dos valores para conta geral do Município possa ser considerada como indicativo de desorganização administrativa, forçoso reconhecer que a conduta não tipifica, nem mesmo em tese, ato de improbidade. Sobre o tema, confira-se precedente do Superior Tribunal de Justiça:

 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE. PREGÃO PRESENCIAL. SERVIÇOS DE ASSISTÊNCIA MÉDICA. JOGOS MUNDIAIS DA JUVENTUDE. REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL. ARTS. 489 E 1.022 DO CPC/2015. VIOLAÇÃO. INEXISTÊNCIA. CONDUTA DESCRITA. PRÁTICA DE ATO DOLOSO OU CULPA GRAVE. AUSÊNCIA.
1. Não há violação dos arts. 489 e 1.022 do CPC/2015 quando o Órgão julgador, de forma clara e coerente, externa fundamentação adequada e suficiente à conclusão do acórdão embargado, com manifestação expressa sobre os pontos relevantes à solução da controvérsia.
2. À luz do § 8º do art. 17 da Lei n. 8.429/1992, a decisão de recebimento da inicial da ação de improbidade não pode limitar-se à invocação do in dubio pro societate, devendo, antes, ao menos, tecer comentários sobre os elementos indiciários e a causa de pedir, ao mesmo tempo em que, para a rejeição, deve bem delinear a situação fático-probatória que lastreia os motivos de convicção externados pelo órgão judicial.
3. O fato de o então prefeito ter autorizado a contratação, de forma repentina e por meio de pregão presencial, por si só, não induz à conclusão de favorecimento às sociedades empresárias mencionadas, ainda que sejam as mesmas contratadas pela organizadora privada do evento.
4. A desorganização administrativa do Poder Executivo, aí incluída a ausência de planejamento prévio da municipalidade para o recebimento de eventos de grande porte privados é grave, mas os efeitos dessa gravidade, sem a indicação de elemento volitivo, deve-se limitar ao campo político ou ao do ressarcimento civil, pois a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente (AIA 30/AM, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, DJe 28/09/2011).5. A situação verificada denota que o réu apenas foi incluído no polo passivo da ação de improbidade em razão de sua posição hierárquica, a evidenciar a ausência de justa causa, como, mutatis mutandis, tem decidido o Supremo Tribunal Federal nas ações penais.
6. “Não demonstrado pela acusação o dolo do acusado na autorização da despesa e incluído no polo passivo exclusivamente em razão de sua posição hierárquica, fica evidenciada a ausência de justa causa para o prosseguimento da ação penal” (AP 905 QO, Relator Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, julgado em 23/02/2016, DJe-053).
7. Hipótese em que, tão somente no que concerne ao réu/recorrido, sem reexame de provas, não há como revisar o entendimento firmado pelo Tribunal de origem – pela rejeição da petição inicial -, uma vez que a causa de pedir descrita pelo Parquet não indica que o então prefeito atuou de forma dolosa, ou com culpa grave, ao autorizar a contratação de serviços de assistência médica para evento privado de grande porte ou ao liberar os créditos orçamentários para tal fim.
8. Agravo interno do Ministério Público não provido.⁴ (grifei)

 

 

DISPOSITIVO 

 

Em virtude do exposto, voto pelo conhecimento e provimento do recurso para reformar a decisão agravada e rejeitar a inicial da Ação Civil de Improbidade Administrativa nº 0800204-76.2019.8.18.0031, nos termos do art. 6º-B, da Lei nº 8.429/92, extinguindo-se o processo de origem, sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, I, do Código de Processo Civil.

 

 

Desembargador ERIVAN LOPES
Presidente/ Relator

1TJPI, Agravo de Instrumento nº 2017.0001.010106-0, Rel. Des. Erivan José da Silva Lopes, 6ª Câmara de Direito Público, julgado em 28/02/2019.

2TRF (PROCESSO: 00012068620154058103, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL THIAGO BATISTA DE ATAIDE, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 23/11/2021)

3STJ, AgInt no AREsp 985.406/RJ, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 23/05/2019, DJe 07/06/2019.

4STJ, AgInt no REsp 1658625/RJ, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 20/09/2018, DJe 12/11/2018.

 

Teresina, 05/05/2022