APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. INESCUSÁVEL OMISSÃO ESTATAL CONFIGURADA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1. Por mais que a separação dos poderes impeça, a priori, que o Judiciário aja determinando a execução de certas políticas públicas, é imprescindível frisar que a jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça permite a atuação do Poder Judiciário em situações que estejam sendo desrespeitados direitos constitucionais de natureza essencial, como no caso sub examine. 2. Nessa linha, o STF é firme ao julgar como lícita a conduta do Judiciário que visa “determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes”. Perfilando o mesmo posicionamento, o STJ entende que "o controle jurisdicional de políticas públicas se legitima sempre que a 'inescusável omissão estatal' na sua efetivação atinja direitos essenciais inclusos no conceito de mínimo existencial”. 3. In casu, o Ministério Público do Estado do Piauí ajuizou a Ação Civil Pública originária com fulcro em inúmeros inquéritos civis públicos instaurados no ano 2018, procedimentos investigativos que constataram a total falta de estrutura e existência de problemas básicos nas referidas unidades escolares estaduais, problemas que praticamente inviabilizam a prestação do serviço de educação com base em um padrão mínimo de qualidade. 4. Recurso conhecido e improvido. (TJPI - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA 0829096-56.2019.8.18.0140 - Relator: FRANCISCO ANTONIO PAES LANDIM FILHO - 3ª Câmara de Direito Público - Data 27/05/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 3ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) N^o 0829096-56.2019.8.18.0140

APELANTE: ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: ESTADO DO PIAUI 

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI 

RELATOR(A): Desembargador FRANCISCO ANTONIO PAES LANDIM FILHO

 

EMENTA

 

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. INESCUSÁVEL OMISSÃO ESTATAL CONFIGURADA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

1. Por mais que a separação dos poderes impeça, a priori, que o Judiciário aja determinando a execução de certas políticas públicas, é imprescindível frisar que a jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça permite a atuação do Poder Judiciário em situações que estejam sendo desrespeitados direitos constitucionais de natureza essencial, como no caso sub examine. 

2. Nessa linha, o STF é firme ao julgar como lícita a conduta do Judiciário que visa “determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes”. Perfilando o mesmo posicionamento, o STJ entende que "o controle jurisdicional de políticas públicas se legitima sempre que a 'inescusável omissão estatal' na sua efetivação atinja direitos essenciais inclusos no conceito de mínimo existencial”. 

3. In casu, o Ministério Público do Estado do Piauí ajuizou a Ação Civil Pública originária com fulcro em inúmeros inquéritos civis públicos instaurados no ano 2018, procedimentos investigativos que constataram a total falta de estrutura e existência de problemas básicos nas referidas unidades escolares estaduais, problemas que praticamente inviabilizam a prestação do serviço de educação com base em um padrão mínimo de qualidade. 

4. Recurso conhecido e improvido.

 

 

 

RELATÓRIO

 

 

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo ESTADO DO PIAUÍ, em face de sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina/PI, nos autos da Ação Civil Pública para Cumprimento de Obrigação de Fazer com Pedido de Tutela Antecipada, movida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, que julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, determinando que o Requerido realizasse, no prazo máximo de 06 meses, as obras de reforma e reestruturação das Escolas Estaduais Unidades Escolares Polivalente Presidente Castelo Branco, Caluzinha Freire, Lucas Meireles, Professor Antônio Tarcísio, Paulo Ferraz e João Clímaco.

Em suas razões recursais, o Apelante alega que: i) conforme se depreende do Ofício SEDUC-PI/GSE/AJG Nº 107/2021, o Estado do Piauí não está inerte quanto à questão da estrutura física das unidades educacionais em litígio, já tendo tomado medidas concretas de melhoria; ii) o Executivo sequer pode gastar qualquer recurso público sem que haja antes o consentimento do Legislativo, e, para alterar a lei orçamentária, deve sujeitar-se ao processo legislativo ou agir com base em autorização legislativa anteriormente deferida; iii) julgar procedente esta ação, ignorando as inúmeras outras obrigações que o Estado tem na Saúde, na Segurança Pública e na prestação dos demais serviços públicos constitucional e legalmente atribuídos a si, é tanto desarrazoado quanto inibe o exercício das competências constitucionais dos Poderes Executivo e Legislativo. Com base nisso, requereu o conhecimento e provimento ao recurso, assim como a atribuição de efeito suspensivo ao mesmo para que seja estendido o prazo para conclusão das obras determinadas pelo juízo a quo.

Em sede de contrarrazões, o Apelado arguiu que: i) o administrador público, como se sabe, embora tenha uma margem de discricionariedade quanto ao ato administrativo, fica condicionado ao comando imperativo da lei, só podendo agir de forma que, dentre as hipóteses legais, seja manuseada aquela que melhor atenda ao interesse público, resguardado, em todos os casos, o direito à apreciação judicial em casos de ilegalidade ou abuso de poder; ii) sob o aspecto exclusivamente educacional, sabe-se que o art. 206, VII, da Constituição Federal, garante que o ensino será ministrado com base no já mencionado princípio do padrão de qualidade, que envolve desde as condições das instalações físicas de cada escola até o próprio desenvolvimento do processo ensino-aprendizagem, o que vem sendo negligenciado pelo Estado do Piauí, que possui educandários com estrutura física inadequada; iii) o princípio do mínimo existencial deve ser compreendido pela existência de um limite orçamentário (reserva do possível) que não inviabilize o pleito de condições mínimas para resguardar a dignidade humana; iv) impende esclarecer que nesta ação, não se postula a inovação e adoção de medidas modernas ou sofisticadas, mas apenas a observância do mínimo necessário previsto em lei, para que o direito a educação, constitucionalmente assegurado, seja devidamente respeitado, buscando-se, prioritariamente, garantir que os prédios não apresentem riscos à integridade física e à segurança dos alunos, professores, bem como de todos que frequentam aqueles ambientes. Postulou, por fim, a negativa de provimento ao recurso.

Decisão de ID 4664810 proferida por esta Relatoria concedendo parcialmente o efeito suspensivo requerido pelo Apelante, estabelecendo o prazo de 180 (cento e oitenta) dias para a execução e conclusão das obras escolares, a ser contado do fim do prazo de 06 (seis) meses concedido pelo juízo a quo.

PONTO CONTROVERTIDO: É questão controvertida no presente recurso a ocorrência de violação ao princípio republicano da separação dos poderes.

É o relatório. 

 

VOTO

 

 

I. DO CONHECIMENTO  

 

Ab initio, verifico que o presente recurso é cabível, uma vez que interposto em face de sentença, nos termos do art. 1.009 do CPC. 

Constato ainda que a Apelação foi movida tempestivamente por parte legítima e interessada no feito, dispensada do recolhimento do preparo recursal por força do art. 1.007, §1º, do CPC. 

Isto posto, conheço a Apelação Cível em comento.  

 

II. DO MÉRITO  

Conforme relatado, o Estado do Piauí, ora Apelante, alega que as medidas determinadas pelo juízo a quo implicam em violação ao princípio republicano da separação dos poderes, uma vez que o Judiciário estaria se imiscuindo no campo de discricionariedade da Administração Pública, qual seja, planejamento e execução de obra pública na área de educação. 

Argumenta ainda que não pode executar as obras em questão tendo em vista a ausência de previsões orçamentárias para satisfação das respectivas despesas, além do cumprimento da ordem ter o condão de ocasionar prejuízos aos demais serviços públicos prestados pelo Estado. 

Consigno, de saída, que o Juízo da 2ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina – PI, ao julgar procedentes os pedidos da exordial, determinou a realização de “obras de reforma e reestruturação das Escolas Estaduais Unidades Escolares Polivalente Presidente Castelo Branco, Caluzinha Freire, Lucas Meireles, Professor Antônio Tarciso, Paulo Ferraz e João Clímaco” (ID 4052537 – p. 08). 

Tal medida foi deferida em correta observância ao dever estatal de prestação do serviço público de educação de qualidade, assim como ao princípio da primazia do interesse dos menores, tudo em atenção às disposições da Carta Magna:

 

Art. 205: A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. 

[...]

Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:

I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria;

§ 2º O não-oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente. 

[...]

Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.

 

Por mais que a separação dos poderes impeça, a priori, que o Judiciário aja determinando a execução de certas políticas públicas, é imprescindível frisar que a jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça permite a atuação do Poder Judiciário em situações que estejam sendo desrespeitados direitos constitucionais de natureza essencial, como no caso sub examine. 

Nessa linha, o STF é firme ao julgar como lícita a conduta do Judiciário que visa “determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes”. Perfilando o mesmo posicionamento, o STJ entende que "o controle jurisdicional de políticas públicas se legitima sempre que a 'inescusável omissão estatal' na sua efetivação atinja direitos essenciais inclusos no conceito de mínimo existencial”: 

 

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA COMPELIR O MUNICÍPIO À REALIZAÇÃO DE DIAGNÓSTICO SÓCIO-AMBIENTAL. ART. 11 DA LEI 13.465/2017. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS DO EXECUTIVO, EM SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS, NÃO RECONHECIDAS, PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. RECONHECIMENTO, PELO ACÓRDÃO RECORRIDO, DA INCAPACIDADE ECONÔMICO-FINANCEIRA DO MUNICÍPIO, A INVIABILIZAR A REALIZAÇÃO DO DIAGNÓSTICO SÓCIO-AMBIENTAL. CONTROVÉRSIA RESOLVIDA, PELO TRIBUNAL DE ORIGEM, À LUZ DAS PROVAS DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO, NA VIA ESPECIAL. RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO.

I. Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015.

II. Na origem, trata-se de Ação Civil Pública, ajuizada pelo Ministério Público de Santa Catarina contra o Município de Balneário Arroio do Silva, objetivando compelir o ente público a realizar diagnóstico sócio-ambiental, para mapeamento da situação atual do referido Município em relação às áreas urbanas consolidadas, áreas de risco e de relevante interesse ecológico. A sentença julgou procedente o pedido, para condenar o Município de Balneário Arroio do Silva a, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, apurar quais as localidades do Município são consideradas áreas urbanas consolidadas, áreas de risco e de relevante interesse ecológico, seguindo as diretrizes do art. 11 da Lei 13.465/2017. O acórdão reformou a sentença, para julgar improcedente o pedido, por considerar "insubsistente a excepcionalidade indispensável para a intervenção do Judiciário na esfera administrativa municipal em apreço, inexistindo razões para se alterar o planejamento já fixado na Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2019 do recorrente", concluindo, com fundamento nos elementos fático-probatórios dos autos, pela incapacidade econômico-financeira do ente público de arcar com os custos da implementação da pretendida política pública, sem comprometer os gastos de atividades com segurança pública, saúde, assistência social, educação, serviços urbanos, entre outros.

III. Inexistência de impedimento para julgamento do presente Recurso Especial pelo ajuizamento da ADI 5.771/DF, de relatoria do Ministro LUIZ FUX, na qual se pretende a declaração de inconstitucionalidade integral da Lei 13.465/2017, uma vez que o Relator proferiu decisão, em 19/09/2017, determinando a aplicação do disposto no art. 12 da Lei 9.868/99, a fim de que a decisão venha a ser tomada em caráter definitivo, e não na fase de apreciação da cautelar.

IV. Não se descura do entendimento jurisprudencial do STJ no sentido de que "o controle jurisdicional de políticas públicas se legitima sempre que a 'inescusável omissão estatal' na sua efetivação atinja direitos essenciais inclusos no conceito de mínimo existencial.

(...) O Pretório Excelso consolidou o posicionamento de ser lícito ao Poder Judiciário 'determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes' (AI 739.151 AgR, Rel. Ministra Rosa Weber, DJe 11/6/2014, e AI 708.667 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, DJe 10/4/2012)" (STJ, AgInt no REsp 1.304.269/MG, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 20/10/2017).

V. Ainda de acordo com a jurisprudência desta Corte, "o controle judicial de políticas públicas é possível, em tese, ainda que em circunstâncias excepcionais. Embora deva ser observada a primazia do administrador na sua consecução, a discricionariedade cede às opções antecipadas pelo legislador, que vinculam o executor e autorizam a apreciação judicial de sua implementação. (...) A existência de pedidos diversos e complexos não significa automática pretensão de substituição do administrador. Ao contrário, pressupõe cuidado do autor diante de uma atuação estruturante, que impõe também ao Judiciário a condução diferenciada do feito. (...) Nos processos estruturais, a pretensão deve ser considerada como de alteração do estado de coisas ensejador da violação dos direitos, em vez de se buscar solucionar pontualmente as infringências legais, cuja judicialização reiterada pode resultar em intervenção até mais grave na discricionariedade administrativa que se pretenderia evitar ao prestigiar as ações individuais" (STJ, REsp 1.733.412/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 20/09/2019).

VI. Compete aos Municípios promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, na forma do art. 30, VIII, da CF/88, bem como executar a política de desenvolvimento urbano, com objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, nos termos do art. 182 da CF/88. A mencionada competência, delineada na Carta Magna, é corolário do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a ser assegurado às presentes e futuras gerações, por força da responsabilidade ética intergeracional prevista no caput do art. 225 da CF/88.

VII. Conquanto a ocupação desordenada do solo promova prejuízo ao meio ambiente, no caso ora em apreciação - como destacado - o Tribunal de origem, com fundamento no exame dos elementos fáticos dos autos, concluiu pela incapacidade econômico-financeira do Município de arcar com os custos da implementação da pretendida política pública, sem comprometimento de gastos com atividades igualmente relevantes, destacando que, "haja vista o Poder Judiciário não dispor de visão geral do contexto de cada realidade municipal, um remanejamento orçamentário poderia colidir com outras atividades, algumas, inclusive, mais relevantes".

VIII. No ponto, cumpre ressaltar que o entendimento jurisprudencial do STJ - no sentido de que, "tratando-se de direito fundamental, incluso no conceito de mínimo existencial, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário estabeleça a inclusão de determinada política pública nos planos orçamentários do ente político, mormente quando não houver comprovação objetiva da incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal" (STJ, AgRg no REsp 1.136.549/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 21/06/2010) - é inaplicável ao caso em exame, porquanto o acórdão recorrido reconheceu, a partir do exame das provas dos autos, a incapacidade econômico-financeira do ente público para suportar o ônus da realização do diagnóstico sócio-ambiental.

IX. Nesse contexto, o entendimento firmado pelo Tribunal a quo - no sentido de que haveria, no caso, "relevante dispêndio de verbas pelo ente municipal" e que "restou ainda demonstrado pelo arcabouço probatório o comprometimento do orçamento, para o ano de 2019, do Município de Balneário Arroio do Silva com segurança pública, saúde, assistência social, educação, serviços urbanos, entre outros (fls. 146/204)" - não pode ser revisto, pelo Superior Tribunal de Justiça, em sede de Recurso Especial, por exigir o reexame da matéria fático-probatória dos autos. Precedentes do STJ.

X. Recurso Especial não conhecido.

(REsp 1880546/SC, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/11/2021, DJe 16/11/2021)

 

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE EM CASOS EXCEPCIONAIS. OMISSÃO ESTATAL. DIREITOS ESSENCIAIS INCLUSOS NO CONCEITO DE MÍNIMO EXISTENCIAL.

1. O STJ tem decidido que, ante a demora do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social - principalmente nos casos em que visem resguardar a supremacia da dignidade humana sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível. 

2. O controle jurisdicional de políticas públicas se legitima sempre que a "inescusável omissão estatal" na sua efetivação atinja direitos essenciais inclusos no conceito de mínimo existencial.

3. O Pretório Excelso consolidou o posicionamento de ser lícito ao Poder Judiciário "determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes" (AI 739.151 AgR, Rel. Ministra Rosa Weber, DJe 11/6/2014, e AI 708.667 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, DJe 10/4/2012). 

4. Agravo interno a que se nega provimento.

(AgInt no REsp 1304269/MG, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/10/2017, DJe 20/10/2017)

 

In casu, o Ministério Público do Estado do Piauí ajuizou a Ação Civil Pública originária com fulcro em inúmeros inquéritos civis públicos instaurados no ano 2018, procedimentos investigativos que constataram a total falta de estrutura e existência de problemas básicos nas referidas unidades escolares estaduais, problemas que praticamente inviabilizam a prestação do serviço de educação com base em um padrão mínimo de qualidade. 

Ora, considerando a péssima qualidade do serviço de educação básica prestado pelo Estado nas unidades escolares apontadas na exordial, entendo que a situação sub examine é excepcional o suficiente para autorizar a intervenção judicial requerida pelo Parquet. 

Logo, levando-se em conta que o Recorrente não logrou êxito em desconstituir os fundamentos da sentença apelada, a medida que ora se impõe é a negativa de provimento ao recurso.

 

III. CONCLUSÃO

 

À vista disso, convicto nas razões expostas, conheço a Apelação Cível em comento, e, no mérito, nego-lhe provimento, mantendo a sentença apelada em todos os seus termos, haja vista a superação do prazo concedido ao Estado na decisão de ID 4664810.  

 

É como voto.

 

Teresina-PI, data e assinatura do sistema.

 

 

DES. FRANCISCO ANTÔNIO PAES LANDIM FILHO

RELATOR