EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBJETIVO DE OBRIGAR O MUNICÍPIO A PROMOVER AÇÕES FISCALIZATÓRIAS ESPECÍFICAS. ATRIBUIÇÃO EXCLUSIVA DO PODER EXECUTIVO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO MÍNIMO EXISTENCIAL. INGERÊNCIA INDEVIDA DO PODER JUDICIÁRIO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. REMESSA OBRIGATÓRIA CONHECIDA E DESPROVIDA. 1. A Preliminar suscitada pelo apelante é improcedente, em face do disposto no art. 355, I, do CPC, autorizar o julgamento antecipado da lide, quando não houver necessidade de produção de outras provas, além das acostadas à inicial. 2. O controle dos atos do poder público pelo Judiciário deve cingir-se, tanto quanto possível, a assegurar o cumprimento da lei e dos princípios constitucionais. Demais disso, este controle deve respeitar o núcleo de atividades que são exclusivas dos outros Poderes, ou seja, não pode ser abrangente a ponto de substituir-se ao administrador ou ao legislador na prática de atos privativos. 3. Assim, o provimento judicial almejado, qual seja, uma ordem dirigida ao Município a fim de que dote sua estrutura administrativa de trânsito, em regra, poderia constituir nítida e indevida interferência do Judiciário em atribuição típica do Executivo, porquanto embaraça o exercício próprio das funções da Administração, na medida em que exige a progressivo aumento de gastos. 4. No entanto, a demora do Município em implementar o mínimo existencial prova danos severos à ordem, segurança e saúde pública dos munícipes. Nessa esteira, o STJ tem decidido que, ante a demora do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social – principalmente nos casos que visem resguardar a supremacia da dignidade humana sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível. 5. Nesse sentido, é preciso que fique claro: não se está aqui a afastar toda e qualquer possibilidade de realizar o chamado “controle judicial de políticas públicas”. A legitimidade dessa espécie de intervenção pelo Judiciário resta pacificada na jurisprudência nacional, desde que atendidos os requisitos pré-estabelecidos. Em casos que envolvem a imediata aplicabilidade de normas constitucionais de caráter programático, sejam de que natureza for (social, cultural, econômica etc), é necessário que estejam diretamente em jogo a dignidade da pessoa humana e a tutela do mínimo existencial. 6. In casu, restou suficientemente demonstrada a lesão dos direitos fundamentais à vida e à segurança que autorizaria o Judiciário a obrigar o promovido a tomar as medidas requeridas, dado que o Município obteve tempo razoável para implementar políticas que visem à regulamentação e fiscalização do trânsito da cidade. Houve, de fato, eventuais deficiências na prestação dos serviços pela Administração Pública com a omissão capaz de configurar a violação do direito ao mínimo existencial. 7. Recurso conhecido e desprovido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800716-64.2018.8.18.0073 - Relator: JOSE WILSON FERREIRA DE ARAUJO JUNIOR - 2ª Câmara de Direito Público - Data 10/05/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^O 0800716-64.2018.8.18.0073

ORIGEM: SÃO RAIMUNDO NONATO / 2ª VARA

APELANTE: MUNICÍPIO DE DOM INOCÊNCIO-PI

ADVOGADO: ANTONINO COSTA NETO (OAB/PI Nº 3.192)

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ

RELATOR: DES. JOSÉ WILSON FERREIRA DE ARAÚJO JÚNIOR

EMENTA

 

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBJETIVO DE OBRIGAR O MUNICÍPIO A PROMOVER AÇÕES FISCALIZATÓRIAS ESPECÍFICAS. ATRIBUIÇÃO EXCLUSIVA DO PODER EXECUTIVO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO MÍNIMO EXISTENCIAL. INGERÊNCIA INDEVIDA DO PODER JUDICIÁRIO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. REMESSA OBRIGATÓRIA CONHECIDA E DESPROVIDA. 1. A Preliminar suscitada pelo apelante é improcedente, em face do disposto no art. 355, I, do CPC, autorizar o julgamento antecipado da lide, quando não houver necessidade de produção de outras provas, além das acostadas à inicial. 2. O controle dos atos do poder público pelo Judiciário deve cingir-se, tanto quanto possível, a assegurar o cumprimento da lei e dos princípios constitucionais. Demais disso, este controle deve respeitar o núcleo de atividades que são exclusivas dos outros Poderes, ou seja, não pode ser abrangente a ponto de substituir-se ao administrador ou ao legislador na prática de atos privativos. 3. Assim, o provimento judicial almejado, qual seja, uma ordem dirigida ao Município a fim de que dote sua estrutura administrativa de trânsito, em regra, poderia constituir nítida e indevida interferência do Judiciário em atribuição típica do Executivo, porquanto embaraça o exercício próprio das funções da Administração, na medida em que exige a progressivo aumento de gastos. 4. No entanto, a demora do Município em implementar o mínimo existencial prova danos severos à ordem, segurança e saúde pública dos munícipes. Nessa esteira, o STJ tem decidido que, ante a demora do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social – principalmente nos casos que visem resguardar a supremacia da dignidade humana sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível. 5. Nesse sentido, é preciso que fique claro: não se está aqui a afastar toda e qualquer possibilidade de realizar o chamado “controle judicial de políticas públicas”. A legitimidade dessa espécie de intervenção pelo Judiciário resta pacificada na jurisprudência nacional, desde que atendidos os requisitos pré-estabelecidos. Em casos que envolvem a imediata aplicabilidade de normas constitucionais de caráter programático, sejam de que natureza for (social, cultural, econômica etc), é necessário que estejam diretamente em jogo a dignidade da pessoa humana e a tutela do mínimo existencial. 6. In casu, restou suficientemente demonstrada a lesão dos direitos fundamentais à vida e à segurança que autorizaria o Judiciário a obrigar o promovido a tomar as medidas requeridas, dado que o Município obteve tempo razoável para implementar políticas que visem à regulamentação e fiscalização do trânsito da cidade. Houve, de fato, eventuais deficiências na prestação dos serviços pela Administração Pública com a omissão capaz de configurar a violação do direito ao mínimo existencial. 7. Recurso conhecido e desprovido.

ACÓRDÃO

 

Acordam os componentes da Egrégia 2ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em CONHECER do presente recurso e, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO.

RELATÓRIO

Cuida-se de Apelação Cível interposta por MUNICÍPIO DE DOM INOCÊNCIO-PI contra a sentença proferida pelo MM. Juiz de Direito da 2ª Vara da Comarca de São Raimundo Nonato-Pi, nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER, com pedido de liminar, com vistas a implantação de medidas protetivas de trânsito, proposta pelo Ministério Público (id. 4087936).

Alega o recorrente, em preliminar, cerceamento de defesa, face ao julgamento antecipado da lide e em razão da defesa alegar já existir no âmbito territorial medidas adequadas e suficientes para o cumprimento do objetivo proposto na ação, revelando-se a sentença precipitada e em afronta aos princípios do contraditório e da ampla defesa (id. 4087939).

Em mérito, sustenta o apelante que as medidas de ordenamento de trânsito requeridas exigem dispêndio financeiro significativo, e que a decisão recursada se apresenta inviável por ausência de recursos, vez que o município tem extensão territorial de 3.870 km2 e população de 10 mil habitantes. Que há funcionamento regular do trânsito no município, sem ocorrências de acidentes ou prejuízos por conta da ausência de medidas de organização. Assim, em face da carência de provas da real necessidade de implantação dos serviços propostos, impõe-se a reforma da sentença para fins de improcedência da ação.

CONTRARRAZÕES do Ministério Público de primeiro grau, sustentam que constatou o Inquérito Civil n. 39/2014, instaurado pelo parquet, reiterada omissão do Poder Público Municipal em implementar ações voltadas ao controle do trânsito, sendo o município condenado à obrigação de fazer consistente na realização de atos de Engenharia, Fiscalização, Educação para o Trânsito e Atos de Levantamento, análise e controle de dados estatísticos, sob pena de multa diária (id. 4087944).

Instado a se manifestar, o Órgão Ministerial opinou pelo conhecimento, mas improvimento do presente recurso (ID Num. 5128234).

É o relatório.

VOTO DO RELATOR

I- DO CONHECIMENTO DO RECURSO

 Preenchidos os pressupostos processuais exigíveis à espécie, conheço do presente Apelo.

II – DA PRELIMINAR

Em sede preliminar, o apelante argumenta que houve cerceamento de defesa, uma vez que a demanda de primeiro grau não teria oferecido a correta dilação probatória, o que limita o direito de defesa do apelante.

A preliminar suscitada pelo apelante deve ser rejeitada, em face do disposto no art. 355, I, do CPC, que autoriza o julgamento antecipado da lide quando não houver necessidade de produção de outras provas, além daquelas acostadas pelas partes e quando a matéria for eminentemente de direito. Ao meu ver, a matéria insere-se nesse contexto processual. 

 

III – DO MÉRITO

O mérito do presente recurso cinge-se em perquirir se o juízo de origem incorreu em error in judicando ao julgar procedente o pedido inicial, por entender ser decida a implementação de políticas públicas municipais que sirvam par garantir a segurança no trânsito.

O contra-argumento, nesses termos, reside na impossibilidade do Poder Judiciário intervir na atividade fim do Poder Executivo, uma vez que ausente a ilegalidade e que tal intervenção seria invasão ao mérito administrativo, o que, via de regra, fere a separação constitucional dos poderes.

O Judiciário não deve avançar, sem limites, sobre as demais funções estatais típicas, a saber, a executiva e a legislativa. Bem por isso, não pode a Justiça, mesmo a pretexto de se desincumbir de sua tarefa precípua de dizer o direito, substituir a Administração em suas atribuições ou legislar ordinariamente.

O controle dos atos do poder público pelo Judiciário deve cingir-se, tanto quanto possível, a assegurar o cumprimento da lei e dos princípios constitucionais. Demais disso, este controle deve respeitar o núcleo de atividades que são exclusivas dos outros Poderes, ou seja, não pode ser abrangente a ponto de substituir-se ao administrador ou ao legislador na prática de atos privativos.

Assim, o provimento judicial almejado, qual seja, uma ordem dirigida ao Município a fim de que dote sua estrutura administrativa de trânsito, em regra, poderia constituir nítida e indevida interferência do Judiciário em atribuição típica do Executivo, porquanto embaraça o exercício próprio das funções da Administração, na medida em que exige a progressivo aumento de gastos.

No entanto, a demora do Município em implementar o mínimo existencial prova danos severos à ordem, segurança e saúde pública dos munícipes. Nessa esteira, o STJ tem decidido que, ante a demora do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social – principalmente nos casos que visem resguardar a supremacia da dignidade humana sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível.

Ademais, o Pretório Excelso consolidou o posicionamento de ser lícito ao Poder Judiciário "determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes" ( AI 739.151 AgR, Rel. Ministra Rosa Weber, DJe 11⁄6⁄2014, e AI 708.667 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, DJe 10⁄4⁄2012) – grifos acrescidos. Nesse sentido:

 

ADMINISTRATIVO. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE EM CASOS EXCEPCIONAIS. OMISSÃO ESTATAL. DIREITOS ESSENCIAIS INCLUSOS NO CONCEITO DE MÍNIMO EXISTENCIAL. SÚMULA 7⁄STJ. OFENSA AO ART. 535 DO CPC NÃO CONFIGURADA. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. RECURSO ESPECIAL NÃO PROVIDO. 1. Cuida-se, na origem, de Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público Estadual contra o ora recorrente, objetivando a transferência dos presos excedentes da cadeia pública de Caçu-GO para outros presídios goianos, bem como que sejam efetuadas as obras para tornar a Cadeia Pública adequada para o cumprimento de pena, atendendo a condições mínimas de higiene e salubridade. 2. O Juiz de 1º Grau julgou parcialmente procedente o pedido, fixando o prazo de 180 dias para que o réu promova a reforma integral do prédio onde funciona a delegacia local ou providencie a construção de novo prédio (fl. 235). 3. O Tribunal a quo negou provimento à Apelação do ora recorrente e assim consignou na decisão: "Ademais, não se afigura razoável que o principio da separação dos poderes possa sentir de justificativa apta a conferir guarida à desidiosa omissão estatal em garantir segurança pública à coletividade, outro dos pilares da organização em sociedade. Outrossim, há de se destacar que o Estado de Goiás, em nenhum momento, questionou sua responsabilidade administrativa no caso, mas diversamente justificou a precariedade da situação caótica verificada na Cadeia Pública de Caçu, utilizando-se de argumento de que a superlotação dos estabelecimentos prisionais é um problema generalizado no Pais, buscando assim afastar-se de sua essencial responsabilização administrativa na solução dos problemas diagnosticados no sistema prisional mencionado. É evidente que a Administração Pública, mesmo indireta, está sujeita a controle orçamentário. Contudo, existem prioridades orçamentárias, como a segurança pública, que certamente incluiu o sistema prisional, que devem merecer atenção distinta, prevista nos instrumentos legislativos pertinentes. Há, ainda, a possibilidade de abertura de crédito suplementar, tão conhecida e vastamente utilizada pelos administradores quando se lhes apresenta conveniente, para atender a demandas urgentes, como a ora posta à apreciação do Poder Judiciário, uma das esferas integrantes do exercício da Soberania do Estado" (fl. 332, grifo acrescentado). 4. O controle jurisdicional de políticas públicas se legitima sempre que a "inescusável omissão estatal" na sua efetivação atinja direitos essenciais inclusos no conceito de mínimo existencial . 5. Ademais, modificar a conclusão a que chegou a Corte de origem, de modo a acolher a tese do recorrente, demanda reexame do acervo fático-probatório dos autos, o que é inviável em Recurso Especial, sob pena de violação da Súmula 7 do STJ. 6. Por fim, constato que não se configura a ofensa ao art. 535 do Código de Processo Civil, uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia, tal como lhe foi apresentada. 7. Recurso Especial não provido. (REsp 1.527.283⁄GO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 21⁄5⁄2015, DJe 2⁄9⁄2016 – grifos acrescidos)

AMBIENTAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA CONTRA A MUNICIPALIDADE. CONJUNTO HABITACIONAL IMPLANTADO ÀS MARGENS DE CURSO D'ÁGUA. DEGRADAÇÃO DE BACIA FLUVIAL E DE AUSÊNCIA DE SISTEMA DE REDE COLETORA DE ESGOTO SANITÁRIO. ALEGAÇÃO DE OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRETENSÃO AUTORAL QUE VISA CONFORMAR POLÍTICA PÚBLICA COM A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE. INOCORRÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PRECEDENTES DO STF. ART. 267, VI, DO CPC. PEDIDO JURIDICAMENTE POSSÍVEL. RECURSO ESPECIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO PROVIDO. 1. A promoção da ação civil pública, com o objetivo de conformar a implantação de políticas públicas com a proteção do meio ambiente, encontra previsão no próprio texto constitucional (art. 129, II e III, da CF), por isso se revelando, na espécie, inadequada a aplicação do art. 267, VI, do CPC, sob o argumento da ausência de possibilidade jurídica do pedido. 2. Como explica HUGO NIGRO MAZZILLI, "A ação civil pública ainda se presta para que o Ministério Público possa questionar políticas públicas, quando do exercício de suas funções no zelo para que os Poderes Públicos e os serviços de relevância pública observem os direitos assegurados na Constituição" (A defesa dos interesses difusos em juízo. 27. ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 141). 3. Em caso assemelhado ao presente, a Primeira Turma do STJ decidiu que "O Ministério Público detém legitimidade ativa para o ajuizamento de ação civil pública que objetiva a implementação de políticas públicas ou de repercussão social, como o saneamento básico ou a prestação de serviços públicos" (AgRg no AREsp 50.151⁄RJ, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, DJe 16⁄10⁄2013), ao passo que sua Segunda Turma, também em tema análogo, assentou que "A omissão injustificada da administração em efetivar as políticas públicas constitucionalmente definidas e essenciais para a promoção da dignidade humana não deve ser assistida passivamente pelo Poder Judiciário" (REsp 1.041.197⁄MS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, DJe 16⁄09⁄2009). Nesse mesmo rumo, a Excelsa Corte assentou que "Mostra-se consentâneo com a ordem jurídica vir o Ministério Público a ajuizar ação civil pública visando ao tratamento de esgoto a ser jogado em rio. Nesse caso, não cabe cogitar da impossibilidade jurídica do pedido e da extinção do processo sem julgamento do mérito." (RE 254.764⁄SP, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, DJe de 18⁄2⁄2011). 4. Da mesma sorte, em se cuidando de ação civil pública direcionada contra a Administração Pública, objetivando a implementação de políticas públicas, o STF tem entendimento consolidado no sentido de ser lícito ao Poder Judiciário "determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes" ( AI 739.151 AgR, Rel.ª Ministra ROSA WEBER, DJe 11⁄06⁄2014 e AI 708.667 AgR, Rel. Ministro DIAS TOFFOLI, DJe 10⁄04⁄2012), cuja compreensão, não há negar, afasta, no presente caso, o argumento relativo à impossibilidade jurídica dos pedidos formulados pelo Parquet autor. 4. Recurso especial do Ministério Público catarinense provido. (REsp 1.150.392⁄SC, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 13⁄9⁄2016, DJe 20⁄9⁄2016 – grifos acrescidos)

 

Nesse passo, não assiste razão ao apelante quando sustenta que a prestação almejada resultaria em malferimento ao Princípio da Separação dos Poderes (art. 2º da CF/1988).

Nesse sentido, é preciso que fique claro: não se está aqui a afastar toda e qualquer possibilidade de realizar o chamado “controle judicial de políticas públicas”. A legitimidade dessa espécie de intervenção pelo Judiciário resta pacificada na jurisprudência nacional, desde que atendidos os requisitos pré-estabelecidos. Em casos que envolvem a imediata aplicabilidade de normas constitucionais de caráter programático, sejam de que natureza for (social, cultural, econômica etc), é necessário que estejam diretamente em jogo a dignidade da pessoa humana e a tutela do mínimo existencial.

In casu, restou suficientemente demonstrada a lesão dos direitos fundamentais à vida e à segurança que autorizaria o Judiciário a obrigar o promovido a tomar as medidas requeridas, dado que o Município obteve tempo razoável para implementar políticas que visem à regulamentação e fiscalização do trânsito da cidade. Houve, de fato, eventuais deficiências na prestação dos serviços pela Administração Pública com a omissão capaz de configurar a violação do direito ao mínimo existencial.

Pelo exposto, CONHEÇO do presente recurso e, no mérito, NEGO-LHE PROVIMENTO, em consonância do parecer ministerial.

É como voto.

Sessão Virtual Ordinária, realizada no período de 25 de abril a 02 de maio de 2022, da Egrégia 2ª Câmara de Direito Público, presidida pelo Exmo. Sr. Des. José James Gomes Pereira.

Participaram do julgamento os Exmos. Srs. Des. José James Gomes Pereira, Des. Manoel de Sousa Dourado e Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior.

Presente o Exmo. Sr. Dr. Antônio de Pádua Ferreira Linhares, Procurador de Justiça.

SALA DAS SESSÕES VIRTUAIS DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO, em Teresina, 02 de maio de 2022.

Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior

- Relator -