EMENTA: ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUMENTO DO QUADRO DE PESSOAL DE POLICIAIS MILITARES NO MUNICÍPIO. POLÍCIA MILITAR. ORGANIZAÇÃO PELO ESTADO. NECESSIDADE DA CRIAÇÃO DE CARGOS E REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. LIMITES DE ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. SEGURANÇA PÚBLICA. ATRIBUIÇÃO COMPARTILHADA ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS. IMPROCEDÊNCIA. 1. Não cabe ao Poder Judiciário determinar a alteração imediata no modo de gerenciamento do quadro de pessoal da Polícia Militar, nem tampouco deliberar pelo aumento do efetivo de policiais militares nos municípios, uma vez que a criação de cargos depende de prévia dotação orçamentária e de autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentária. 2. É necessário o controle judicial da Administração Pública para assegurar a concretização de direitos fundamentais, entretanto a intervenção judicial em matéria de políticas públicas não é irrestrita, devendo ocorrer nos casos em que resta caracterizada a inércia injustificada ou a atuação abusiva da Administração. 3. O policiamento ostensivo, viabilizado pelo Estado, não é a única via para combater a violência e garantir a segurança da população. Ao contrário, a política de segurança pública, proposta constitucionalmente, somente terá eficácia mediante a integração das ações e esforços dos três entes federativos, nas áreas que lhes competem. 4. O Poder Judiciário não deve atuar como "Administrador Positivo", de modo a aniquilar o espaço decisório de titularidade do administrado para decidir sobre o que é melhor para a Administração. Recurso conhecido e provido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000641-78.2014.8.18.0047 - Relator: JOSE WILSON FERREIRA DE ARAUJO JUNIOR - 2ª Câmara de Direito Público - Data 20/05/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^O 0000641-78.2014.8.18.0047

ORIGEM: CRISTINO CASTRO / VARA ÚNICA

APELANTE: ESTADO DO PIAUÍ

PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO DO PIAUÍ

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ

RELATOR: DES. JOSÉ WILSON FERREIRA DE ARAÚJO JÚNIOR

EMENTA

 

ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUMENTO DO QUADRO DE PESSOAL DE POLICIAIS MILITARES NO MUNICÍPIO. POLÍCIA MILITAR. ORGANIZAÇÃO PELO ESTADO. NECESSIDADE DA CRIAÇÃO DE CARGOS E REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. LIMITES DE ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. SEGURANÇA PÚBLICA. ATRIBUIÇÃO COMPARTILHADA ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS. IMPROCEDÊNCIA. 1. Não cabe ao Poder Judiciário determinar a alteração imediata no modo de gerenciamento do quadro de pessoal da Polícia Militar, nem tampouco deliberar pelo aumento do efetivo de policiais militares nos municípios, uma vez que a criação de cargos depende de prévia dotação orçamentária e de autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentária. 2. É necessário o controle judicial da Administração Pública para assegurar a concretização de direitos fundamentais, entretanto a intervenção judicial em matéria de políticas públicas não é irrestrita, devendo ocorrer nos casos em que resta caracterizada a inércia injustificada ou a atuação abusiva da Administração. 3. O policiamento ostensivo, viabilizado pelo Estado, não é a única via para combater a violência e garantir a segurança da população. Ao contrário, a política de segurança pública, proposta constitucionalmente, somente terá eficácia mediante a integração das ações e esforços dos três entes federativos, nas áreas que lhes competem. 4. O Poder Judiciário não deve atuar como "Administrador Positivo", de modo a aniquilar o espaço decisório de titularidade do administrado para decidir sobre o que é melhor para a Administração. Recurso conhecido e provido.

ACÓRDÃO

 

Acordam os componentes da 2ª Câmara DE Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, nos termos do voto do Relator, em conhecer da apelação, e no mérito, dar-lhe provimento, afastando a preliminar suscitada, para reformar a sentença recorrida, julgando totalmente improcedentes os pedidos constantes da inicial, em desacordo com o parecer do órgão ministerial. Sem custas e honorários nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/85.

RELATÓRIO

 

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo ESTADO DO PIAUÍ, ID. Num. 4401446 contra sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 0000641-78.2014.8.18.0047, proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, que determinou ao Estado do Piauí que disponibilize no município de Cristino Castro - PI, um número mínimo de 05 (cinco) Policiais Militares, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC.

Em suas razões, o Estado do Piauí alega preliminarmente a incompetência do juízo, posto que, em se tratando de demanda de repercussão regional, a decisão extrapola os limites da coisa julgada estabelecidos no art. 16 da Lei nº 7.347/85. No mérito, aduz que sendo à demanda relativa à segurança pública, deve ser observado o princípio da legalidade e proporcionalidade na atuação do Poder Público. Assevera que a atividade do Poder Judiciário frente à Administração Pública deve estar relacionada à função de fiscalização e controle de seus atos, em conformidade com o princípio da reserva do possível, não podendo ir além do exame de legalidade e substituir o juízo de mérito da Administração. Ao final, requer o conhecimento e provimento deste recurso, para que seja julgada totalmente improcedente a demanda inicial.

Devidamente notificada, a parte apelada apresentou contrarrazões no ID Num. 4401447, pelo que reforça os argumentos expostos na exordial, pugnando pela manutenção da sentença em sua integralidade.

Neste grau de jurisdição, em manifestação de ID. Num. 5114434 - Pág. 1, o representante do Ministério reiterou os argumentos suscitados em contrarrazões pelo órgão ministerial.

Determino a inclusão do feito em pauta virtual.

VOTO DO RELATOR

I- ADMISSIBILIDADE DO RECURSO

Conheço do presente recurso, tendo em vista que fora interposto por parte legítima, que possui interesse processual, sendo meio idôneo para a solucionar a questão atinente à competência questionada.

II- PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA DO JUÍZO.

Inicialmente, o apelante levanta a ilegitimidade do juízo de primeiro grau para processamento e julgamento da lide, uma vez que a decisão proferida teria abrangência regional e repercutiria em todo o Estado do Piauí, extrapolando os limites da coisa julgada estabelecidos no art. 16 da Lei nº 7.347/85.

A preliminar, contudo, não merece prosperar.

Com efeito, o que se discute na presente causa é o direito da população à execução, pelo Estado, de ações efetivas voltadas para a segurança pública, não sendo possível destacar quais indivíduos serão beneficiados com tais ações. A propósito, em se tratando de demanda coletiva, dispõe a jurisprudência, a seguir:

“EMENTA: ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. IMPROBIDADE. COMPETÊNCIA. LOCAL DO DANO. MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. SÚMULA 83/STJ. RECURSO ESPECIAL. ALÍNEA C. NÃO DEMONSTRAÇÃO DA DIVERGÊNCIA. OFENSA AO ARIGO 535 DO CPC. NÃO CONFIGURADA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 4. A jurisprudência desta Corte possui entendimento de que a competência para julgamento de demanda coletiva deve ser a do local do dano. (AgRg nos EDcl no CC 120.111/DF, Rel. Ministra Eliana Calmon, 1ª Seção, julgado em 08.05.2013)(STJ - AgRg no REsp: 1447388 SP 2014/0079213-2, Rel. Ministro German Benjamin, Data de Julgamento: 12.02.2015, Segunda Turma, DJe 20.03.2015).”

Assim, a matéria se insere no campo dos direitos difusos, e não dos direitos individuais homogêneos, não havendo razão para aplicar-se, pois, a regra contida no art. 93, II, do Código de Defesa do Consumidor.

Rejeito, pois, a preliminar.

 

III- DO MÉRITO

A segurança pública, como sabido, visa possibilitar o efetivo exercício dos direitos à liberdade e à vida, razão pela qual o art. 6º da CF/88 lhe conferiu especial proteção, designando-a como direito social, de cunho fundamental.

O art. 144 da Constituição, por seu turno, apresenta a segurança pública como dever do Estado, incumbindo a todos a responsabilidade de assegurá-la. À luz da efetivação do direito à segurança pública como obrigação de todos os entes federativos, os parágrafos do art. 144, da CF/88 tratam da repartição das atribuições entre os seus respectivos órgãos. E, consoante o que dispõem os §§ 4º e 5º, do art. 144, da CF/88, o policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública são da responsabilidade direta da polícia militar, subordinada aos Estados.

Essa repartição das competências entre as diversas esferas de governo decorre da necessidade de planejamento da política de segurança pública, já que as atribuições predeterminadas permitem que cada ente defina a forma como serão alocados os recursos financeiros para o custeio das suas despesas, em observância aos demais gastos públicos e às limitações orçamentárias.

De fato, não se olvida a relevância social da pretensão autoral, que visa obter uma melhor estruturação da Polícia Militar em favor da segurança pública local. Todavia, é forçoso reconhecer que não é por meio da presente Ação Civil Pública que deve compelir o Estado do Piauí a designar mais servidores para reforçar o policiamento deste ou daquele município, dada a existência de regras de cunho orçamentário e financeiro que regem a matéria. Vale dizer: a despeito da comprovação do índice de defasagem de policiais militares em diversos municípios piauienses, bem como da existência de patentes carências de ordem estrutural, a condenação do Estado, nos termos em que delineada na sentença recorrida, exigiria a criação de cargos públicos, a realização de concurso para contratação de pessoal e outras despesas, que dependem de leis específicas, de diretrizes orçamentárias e do atendimento aos planos, cuja elaboração se dá de acordo com as prioridades administrativas do Estado, em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Não é possível pois, prescindir de planejamento e orçamento como fatores estreitamente relacionados à concretização dos direitos sociais, pois são essenciais para o êxito das políticas públicas que visam assegurá-los. Daí o art. 144, § 7º, da CF/88 estabelecer que "A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades".

No mesmo sentido, o art. 102 da Constituição do Estado do Piauí assim dispõe:

“Art. 102. Compete privativamente ao Governador do Estado: (…)

IX - prover e declarar a vacância dos cargos públicos, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 27 de 17.12.08) (...)

XVI - enviar à Assembleia Legislativa os projetos de lei relativos ao Plano Plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais; (...)

XXI - exercer o comando superior da Polícia Militar, do Corpo de Bombeiros Militar, bem como da Polícia Civil, promover seus oficiais e nomeá-los para os cargos que lhes são privativos;”

Desse modo, não se põe em dúvida a possibilidade do controle judicial da Administração Pública para assegurar a concretização de direitos fundamentais, mas cumpre atentar que intervenção judicial em matéria de políticas públicas não é irrestrita, devendo ocorrer nos casos excepcionais, em que restar caracterizada a inércia injustificada ou a atuação abusiva da Administração. Este, contudo, não é o caso dos autos.

Embora a carência de policiais militares seja uma realidade em todo o Estado do Piauí, e não apenas no município indicado na presente ação civil, as informações prestadas pelo Comando da Polícia Militar, Num. 4401436 - Pág. 68, evidenciam a existência de um planejamento adotado em face desse déficit de efetivo policial. Informa, com efeito, “que a previsão para a lotação de policiais militares no referido município depende da formação de novos policiais, cujo concurso está em andamento em fase final.”

Com efeito, não pode o Judiciário imiscuir-se no âmbito da discricionariedade das políticas públicas, por implicar isso na usurpação de competência e consequente violação do princípio da independência e harmonia entre os Poderes (art. 2°, CF), conforme remansosa jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

 

"O Estado Democrático de Direito republicano impõe à Administração Pública que exerça sua discricionariedade entrincheirada não, apenas, pela sua avaliação unilateral a respeito da conveniência e oportunidade de um ato, mas, sobretudo, pelos direitos fundamentais e demais normas constitucionais em um ambiente de perene diálogo com a sociedade. 4. O Poder Judiciário não deve atuar como "Administrador Positivo", de modo a aniquilar o espaço decisório de titularidade do administrado}" para decidir sobre o que é melhor para a Administração (...) (RE 837.311-PI, Plenário, rei. Ministro LuizFux, v.m., DJe 18/04/2016)”

Por fim, assinale-se que o policiamento ostensivo não é a única via para combater a violência e garantir a segurança da população. Ao contrário, a política de segurança pública proposta constitucionalmente somente terá eficácia mediante a integração das ações e esforços dos três entes federativos, nas áreas que lhes competem.

Vale notar que embora as ações de segurança pública sejam estipuladas, primordialmente, aos Estados e à União, é também relevante a atuação do Município, no sentido de adotar medidas que visam coibir a violência, como a instalação de câmaras, a iluminação pública, o incentivo às atividades de esporte e cultura e à ocupação dos espaços públicos. Deve-se ponderar, inclusive, se as atividades de competência do município, no âmbito da garantia da segurança pública local, já estão integradas às ações estaduais.

O art. 144, § 8º, CF/88 estabelece, inclusive, a possibilidade de os municípios constituírem guardas municipais para proteção de seus bens, serviços e instalações. Essa guarda não atua nas áreas de competência estadual e possui escopo distinto das atividades da polícia militar. Apesar disso, não há dúvidas de que a atuação da guarda municipal, de maneira integrada com a Polícia Militar, corrobora para a segurança pública local. Isso porque, encarregando-se de suas atribuições, a guarda municipal permite que o efetivo da polícia militar se reorganize e possa exercer papel mais ativo e diligente em outras esferas mais precárias de sua competência.

Como visto, a segurança pública é uma atribuição compartilhada entre os três níveis de governo, não sendo possível imputar a ineficiência da administração sobre a matéria unicamente a um dos entes federativos.

Com tais razões, conheço da presente apelação, e no mérito, dou-lhe provimento, afastando a preliminar suscitada, para reformar a sentença recorrida, julgando totalmente improcedentes os pedidos constantes da inicial, em desacordo com o parecer do órgão ministerial.

Sem custas e honorários nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/85.

Sessão Ordinária da Egrégia 2ª Câmara de Direito Público, por VIDEOCONFERÊNCIA, presidida pelo Exmo. Sr. Des. Manoel de Sousa Dourado.

Participaram do julgamento os Exmos. Srs. Des. Manoel de Sousa Dourado, Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior e Des. Aderson Antônio Brito Nogueira – convocado.

Impedimento/ suspeição: não houve.

Ausência justificada: Des. José James Gomes Pereira (TRE).

Sustentação oral: não houve

Presente o Exmo. Sr. Dr. Antônio de Pádua Ferreira Linhares - Procurador de Justiça.

SALA DAS SESSÕES DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO, em Teresina, 12 de maio de 2022.

Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior

- Relator -