EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO. LEI 8.429/1992, ART. 11, VI. DEMASIADO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. OMISSÃO. ATO DE IMPROBIDADE. IRRAZOABILIDADE. 1. Os atos que atentam contra os princípios da Administração Pública são condutas ímprobas previstas no art. 11 da Lei 8.429/92 e independem de demonstração de dano aos cofres públicos ou enriquecimento ilícito. Deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo constitui ato violador dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e de lealdade do servidor, que lesam a moralidade administrativa, enquadrando-se na hipótese de improbidade tipificada no inc. VI do art. 11 da Lei 8.429/92; 2. Em que pese haver entendimento jurisprudencial de que a prestação de contas tardia afasta a hipótese de ato de improbidade nos termos do art. 11, inc. IV, da Lei 8.429/1992, o atraso desproporcional e desarrazoado caracteriza ato ímprobo, uma vez que a apresentação das contas ocorreu só após a instauração de procedimento pelo Ministério Público e, em média, mais de 7 (sete) meses após o termo final para a sua devida prestação; 3. Nos termos da jurisprudência desta Corte Superior, para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, inc. VI, da Lei nº 8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, sendo necessário demonstrar a má-fé ou o dolo genérico na prática de ato tipificado no aludido preceito normativo; 4. Recurso conhecido e provido. Decisão unânime. Decisão: Acordam os componentes da Egrégia 6ª Câmara de Direito Público, à unanimidade, em harmonia com o parecer ministerial, pelo CONHECIMENTO e IMPROVIMENTO dos recursos de EXPEDITO MARQUES PAIVA, e FÁBIO SOARES CESÁRIO, mantendo-se integralmente os termos do decisum vergastado. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0701308-57.2020.8.18.0000 - Relator: JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO - 6ª Câmara de Direito Público - Data 04/04/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR: 6ª Câmara de Direito Público

Processo nº 0701308-57.2020.8.18.0000 

Classe: APELAÇÃO CÍVEL

Processo de origem: 0000638-98.2010.8.18.0036 (Vara Única da Comarca de Altos-PI)

 Assunto: [Prestação de contas]

Apelante: EXPEDITO MARQUES PAIVA

Advogado: Anastácio Araújo Costa Sales Neto OAB/PI nº 6.390

Apelante: FÁBIO SOARES CESÁRIO

Defensora Pública: Ana Keyla Ferreira da Silva Paillard

Apelado: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUI 

 

Relator: Des. Joaquim Dias de Santana Filho

 

 

EMENTA:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO. LEI 8.429/1992, ART. 11, VI. DEMASIADO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. OMISSÃO. ATO DE IMPROBIDADE. IRRAZOABILIDADE.

1. Os atos que atentam contra os princípios da Administração Pública são condutas ímprobas previstas no art. 11 da Lei 8.429/92 e independem de demonstração de dano aos cofres públicos ou enriquecimento ilícito. Deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo constitui ato violador dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e de lealdade do servidor, que lesam a moralidade administrativa, enquadrando-se na hipótese de improbidade tipificada no inc. VI do art. 11 da Lei 8.429/92;

2. Em que pese haver entendimento jurisprudencial de que a prestação de contas tardia afasta a hipótese de ato de improbidade nos termos do art. 11, inc. IV, da Lei 8.429/1992, o atraso desproporcional e desarrazoado caracteriza ato ímprobo, uma vez que a apresentação das contas ocorreu só após a instauração de procedimento pelo Ministério Público e, em média, mais de 7 (sete) meses após o termo final para a sua devida prestação;

3. Nos termos da jurisprudência desta Corte Superior, para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, inc. VI, da Lei nº 8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, sendo necessário demonstrar a má-fé ou o dolo genérico na prática de ato tipificado no aludido preceito normativo;

4. Recurso conhecido e provido. Decisão unânime.

Decisão:

Acordam os componentes da Egrégia 6ª Câmara de Direito Público, à unanimidade, em harmonia com o parecer ministerial, pelo CONHECIMENTO e IMPROVIMENTO dos recursos de EXPEDITO MARQUES PAIVA, e FÁBIO SOARES CESÁRIO, mantendo-se integralmente os termos do decisum vergastado.

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta por EXPEDITO MARQUES PAIVA, e por FÁBIO SOARES CESÁRIO, inconformados com a sentença os condenaram pela prática de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11, VI da Lei nº 8.429/90.

Inicialmente, a Ação de Improbidade Administrativa foi ajuizada pelo MUNICÍPIO DE MIGUEL ALVES/PI em face de EXPEDITO MARQUES PAIVA, e FÁBIO SOARES CESÁRIO, alegando, em síntese, que os requeridos, enquanto gestores do Município de Pau D’Arco, mantiveram-se inadimplentes com a prestação de contas junto ao Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Em relação à EXPEDITO MARQUES PAIVA, a inadimplência abrange os balancetes mensais do período de agosto a dezembro de 2008, bem como a prestação de contas anual do exercício de 2008. Contra FÁBIO SOARES CESÁRIO, imputou-se a inadimplência dos balancetes mensais e prestação de consta do anual do exercício de 2009, bem como balancetes relativos aos meses de janeiro a março de 2010. Relata-se, também, que ocorreram saques vultosos em espécie da conta do FUNDEB da Prefeitura Municipal de Pau D'Arco. Esclarece-se que o segundo requerido sucedeu o primeiro como Prefeito e ambos praticaram uma série de irregularidades administrativas, gerindo as verbas municipais de maneira irresponsável e eximindo-se de prestar contas ao TCE das verbas recebidas. O órgão ministerial pugnou pelo julgamento procedente do pedido de aplicação das sanções do art. 12 da Lei Federal nº 8.429/92, condenando os réus à perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil, e proibição de contratar com o poder público ou dele receber incentivos ou benefícios fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos (id. 1253965 – pág. 2/8).

O processo teve seu trâmite regular e sobreveio a sentença, que julgou procedente, em parte, o pedido inicial, condenando EXPEDITO MARQUES PAIVA, e FÁBIO SOARES CESÁRIO pela prática dos atos de improbidade administrativa tipificados no art. 11, VI, da Lei nº 8.429/92, e aplicando, como consequência, as seguintes sanções, previstas no art. 12 da mesma lei: a) multa civil correspondente a 5 (cinco) vezes a remuneração recebida como prefeito municipal, considerando-se para o cálculo a correspondente aos últimos cinco meses de mandato, devidamente corrigidos e acrescidos de juros de mora de 1% (um por cento) ao mês a partir da data da sentença. A multa será revertida para o Município de Pau D'Arco, pessoa jurídica prejudicada com o ato de improbidade; b) suspensão dos direitos políticos no mínimo legal, ou seja, três anos, a qual será operada mediante comunicação ao Juízo Eleitoral competente, imediatamente após o trânsito em julgado da sentença; c) proibição de contratar com o Poder Público, receber incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio pelo prazo de três anos, nos limites postos na fundamentação (id. 1253971 – pág. 87/98).

Inconformados com a sentença, EXPEDITO MARQUES PAIVA e FÁBIO SOARES CESÁRIO interpuseram apelações.

EXPEDITO MARQUES PAIVA pugnou pela modificação da decisão guerreada, julgando-se improcedente do pedido formulado pelo Ministério Público do Estado do Piauí, para absolver o réu, ora apelante, da imputação de improbidade administrativa. Subsidiariamente, postulou: que fosse afastada a proibição de contratar com o poder público ou receber incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de três anos e suspensão dos direitos políticos; que a multa civil fosse reduzida; que seja também reformada a penalidade desproporcional de suspensão dos direitos políticos pelo período de 03 (três) anos (id. 1253973 - pág. 3/17).

Contrarrazões do MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUI (id. 1253973 – pág. 23/32).

FÁBIO SOARES CESÁRIO pleiteou a reforma da sentença, julgando-se improcedente do pedido formulado pelo Ministério Público do Estado do Piauí. Subsidiariamente, requereu a reforma das penalidades aplicadas, aplicando-se as penalidades segundo os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, nos termos do art. 12 da Le nº 8.429/92 (id. 1253973 – pág. 43/58).

Contrarrazões do MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUI (id. 1253973 – pág. 73/79.

O Ministério Público Superior reitera in totum o teor das contrarrazões recursais apresentadas pelo Ministério Público de 1º grau (id. 4725810 - pág.1/2).

É o relatório.

VOTO

- Juízo de admissibilidade

É de se conhecer dos presentes recursos apelatórios, visto que ambos preencheram os seus requisitos de admissibilidade.

Antes, porém, de analisar a argumentação tecida em cada recurso veiculado, convém fazer alguns esclarecimentos acerca da matéria de fundo comum a ambos os apelos.

A ação por ato de improbidade administrativa encontra fundamento no §4º, do art. 37, da CF/88:

§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. 

A Lei nº 8.429/92, ao dar efetividade ao disposto no § 4º do artigo 37 da Constituição da República, define três espécies de atos de improbidade administrativa. No artigo 9º, os que importam enriquecimento ilícito do administrador; no artigo 10 e 10-A, os que causam prejuízo ao erário público; e, no artigo 11, os que violam os princípios da Administração, cuja normatividade é cada vez mais acentuada pela sua positivação em texto constitucional.

A legislação de regência se aplica a todos que induzam ou concorram para a prática do ato de improbidade ou que dele se beneficiem, sob qualquer forma, direta ou indiretamente (artigo 3º).

Acerca da prática dos atos de improbidade, convém observar que o Colendo Superior Tribunal de Justiça possui tese firmada no sentido de ser inadmissível a responsabilidade objetiva na aplicação da Lei nº 8.429/92, exigindo-se a presença de dolo nos casos dos artigos 9º e 11 (que coíbem o enriquecimento ilícito e o atentado aos princípios administrativos, respectivamente) e ao menos de culpa nos termos do artigo 10, que censura os atos de improbidade por dano ao erário.

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. ELEMENTO SUBJETIVO TIDO POR DESNECESSÁRIO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. REQUISITO INDISPENSÁVEL. PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A questão central da presente demanda está relacionada à necessidade da presença de elemento subjetivo para a configuração de ato de improbidade administrativa previsto na Lei 8.429/92.
2. O Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento no sentido de que para a configuração do ato de improbidade administrativa é necessária a presença do elemento subjetivo (dolo ou culpa), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.
3. Ademais, também restou consolidada a orientação de que somente a modalidade dolosa é comum a todos os tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º), causem prejuízo ao erário (art. 10) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11), e que a modalidade culposa somente incide por ato que cause lesão ao erário (art. 10 da LIA). 4. Por outro lado, a configuração da conduta ímproba violadora dos princípios da administração pública (art. 11 da LIA), não exige a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, não prescindindo, em contrapartida, da demonstração de dolo, ainda que genérico. Nesse sentido, os seguintes precedentes: AgRg no AREsp 432.418/MG, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJe 24.3.2014; Resp 1.286.466, 2ª Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe de 3.9.2013. 5. No caso dos autos, a Corte a quo, reconheceu a configuração de ato de improbidade administrativa a partir das seguintes premissas: a) "só a prova da ilicitude e do prejuízo ao erário público é suficiente a configurar improbidade administrativa, independentemente da culpa ou do dolo do agente público ou de benefício próprio, pois, na qualidade de gestor da máquina pública, qualquer conduta omissiva por sua parte é tida como abusiva no desempenho do seu cargo"; b) "é patente que a ação também foi proposta com amparo no art. 11 da Lei de Improbidade, por violação aos princípios que regem a Administração Pública, cuja incidência, da mesma forma, independe do elemento subjetivo ou comprovação de dano material"; c) "a aplicação está respaldada nas particularidades do caso, no enquadramento da conduta nos artigos 10, IX, e 11, II, da referida lei - ainda que inexistente o proveito econômico do ex-prefeito Municipal de Ritápolis". 6. Assim, embora tenha afirmado a ilegalidade na conduta da parte recorrente, não reconheceu a presença de conduta dolosa ou culposa indispensável à configuração de atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/92: Sobre o tema: AgRg no AREsp 526.507/PE, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 19.8.2014; REsp 1.186.192/MT, 1ª Turma. Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe de 2.12.2013. 7. Agravo regimental não provido. (AgRg no REsp 1399825/MG; Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES; Segunda Turma; DJe 12/02/2015)

Quanto aos ilícitos previstos nos artigos 9º e 11, da Lei de Improbidade, somente será admitida a sua imputação aos agentes que praticaram o ato com dolo.

Nesse sentido, confira-se: “Diz-se que os ilícitos previstos nos arts. 9º e 11 não admitem a culpa em razão de dois fatores. De acordo com o primeiro, a reprovabilidade da conduta somente pode ser imputada àquele que a praticou voluntariamente, almejando o resultado lesivo, enquanto que a punição do descuido ou da falta de atenção pressupõe expressa previsão legal, o que se encontra ausente na hipótese. No que concerne ao segundo, tem-se um fator lógico-sistemático de exclusão, pois tendo sido a culpa prevista unicamente no art. 10, afigura-se que a mens legis é restringi-la a tais hipóteses, excluindo-a das demais.” (GARCIA, Emerson e ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade administrativa. 5ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. 342).

Prosseguem Garcia e Alves: “O Superior Tribunal de Justiça proferiu algumas decisões em que realçou a necessidade de a transição da denominada improbidade formal para a improbidade material, conceitos analisados por ocasião do estudo do iter de individualização dos atos de improbidade, ser caracterizada pela presença da má-fé do agente público.” (Op. cit. pg. 344).

Portanto, fixando as premissas interpretativas com base na orientação doutrinária e jurisprudencial referida, tenho entendimento firmado de que o ato de improbidade administrativa somente se caracteriza quando evidenciada a má-fé, seja por dolo ou culpa grave do agente.

- DA APELAÇÃO INTERPOSTA POR EXPEDITO MARQUES PAIVA

Sustenta que a acusação se deu com base em informações defasadas do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, pois, conforme ofício expedido pelo Tribunal de Contas do Estado, houve a prestação de contas pelo apelante antes mesmo da propositura da presente ação, fato este mencionado no parecer do ministério público. Anota que também foi enviado o Balanço Geral do exercício financeiro de 2008, e para comprovar a perda do objeto da presente ação, diz que basta consultar o sistema eletrônico do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, através do portal http://www.tce.pi.gov.br/site/.

Alega que o mero atraso na entrega de balancetes e de balanço geral da prestação de contas não configura, por si só, ato de improbidade administrativa que atente contra os princípios da Administração Pública (art. 11 da Lei n. 8.429/92), sem que exista dolo e sem demonstração cabal de efetivo dano ao erário em decorrência deste atraso. Assevera que não houve condenação do apelante ao ressarcimento de valores, já que realmente não ficou patente o prejuízo efetivo aos cofres públicos, e que, portanto, as penas de multa e suspensão de direito políticos são desproporcionais.

Salienta que o Ministério Público, como órgão acusador, não conseguiu demonstrar e provar o prejuízo efetivamente enfrentado pelo ente municipal, nem tampouco a existência do elemento volitivo, consistente no dolo.

No tocante à pena de proibição de contratar com o poder público ou de receber incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de 03 (três) anos, argumenta que tal sanção é medida que pune muito mais a sociedade de Pau D’arco/PI do que ao próprio réu, pois, sendo comerciante local e produtor, muitas vezes auxilia no fornecimento de gêneros na região, o que seria um desastre para a população da região.

Aduz que a atribuição do poder fiscalizador aos Tribunais de Contas, quanto especificamente às contas do Prefeito Municipal, viola expressa disposição legal e constitucional, pois apenas a Câmara Municipal Legislativa possui poderes para aprovar ou desaprovas contas mediante controle da administração exercida.

Pois bem.

Contra EXPEDITO MARQUES PAIVA pesa a acusação de inadimplência dos balancetes mensais do período de agosto a dezembro de 2008, bem como a prestação de contas anual do exercício de 2008.

O apelante foi condenado pela prática do ato de improbidade administrativa descrito no tipo do art. 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/92, litteris:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

(...)

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;

A controvérsia a ser apreciada por esta instância revisora consiste em saber se EXPEDITO MARQUES PAIVA, ora apelante, incidiu em ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11, VI, da Lei nº 8.429/92 e, em caso afirmativo, se devem subsistir as penalidades aplicadas pelo digno juiz de origem, quais sejam: multa, suspensão dos direitos políticos, bem como proibição de contratar com o Poder Público, e receber incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente.

Conforme certidão (id. 1253965 – pág. 99), as prestações de contas dos meses de agosto a dezembro de 2008 se deram no ano de 2009. Entretanto, no parecer da DFAM (Diretoria de Fiscalização da Administração Municipal) consta, no item 1.2.1 (id. 1253966 – pág. 10) que o ingresso do balanço geral de 2008 se deu com atraso de 226 (duzentos e vinte seis) dias (ou seja, mais de sete meses). O Ministério Público de Contas emitiu parecer ressaltando expressivo atraso na prestação de contas, com variação de 136 a 308 dias, sendo que entre outubro e dezembro de 2008, os atrasos foram mais expressivos de 308, 287 e 255 dias, prejudicando substancialmente a prestação de contas (id. 1253971 – pág. 1/28).  

Convém transcrever trecho da sentença impugnada:

“Conforme o relatório da DFAM, o gestor não apresentou defesa sobre o envio do balanço geral fora do prazo, tampouco da ausência de peças componentes do balanço geral, persistindo a falha (fl. 174). Da mesma forma, não houve defesa em relação ao atraso no envio dos balancetes gerais e mesmo após a defesa, persistiu a ausência de parte das peças componentes da prestação de contas.

Portanto, não resta dúvida do atraso frequente na entrega das contas, verificando-se a adequação da conduta ao tipo de improbidade descrita no inciso VI do art. 11. Ademais, os balancetes mensais referentes ao exercício de 2008 (agosto a dezembro) e o balanço geral, além de haverem ingressado com mais de 200 dias de atraso, foram apresentados com ausência de peças.

Neste tocante, registro que a circunstância do requerido haver prestado contas posteriormente, com enorme atraso, não afasta a tipicidade, sendo cabal sua configuração quando o gestor deixa de prestar contas no prazo e forma previstos na legislação, e não somente quando há completa omissão no cumprimento do dever. Do contrário, nenhuma efetividade teria a norma, pois bastaria ao gestor apresentá-la a qualquer tempo e de qualquer forma, mesmo sem observar as mínimas exigências legais, para afastar a incidência da lei, frustrando sua aplicabilidade.

Por outro lado, as cópias referentes à prestação de contas do exercício de 2008, informam várias irregularidades nas contas de governo e de gestão.

Tais irregularidades conduziram o TCE-PI a decidir pela emissão de parecer prévio recomendando a reprovação das contas (fl. 222) e pelo julgamento de irregularidade das contas de gestão relativas ao mesmo exercício, com aplicação de multa ao demandado. É certo que a aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade independem da aprovação ou rejeição das contas pelo Tribunal ou Contas (art. 21, II). De todo modo, a manifestação pela rejeição das contas de governo e o julgamento de irregularidade das contas de gestão constitui elemento que não pode ser desprezado.

As várias irregularidades encontradas, associadas à reiterada conduta em apresentar as contas tardiamente por período superior a 200 dias em relação a cada, demonstram a má-fé do gestor. Com efeito, o requerido deixou de prestar contas a termo estando ciente das impropriedades praticadas, dificultando, com esse expediente, a constatação da destinação dada aos recursos públicos repassados em prol da comunidade e a pronta fiscalização pelo TCE, em período mais próximo da aplicação os recursos. Além disso, as contas não foram apresentadas em sua completude, faltando a juntada de peças exigidas em resoluções do TCE-PI. Assim, torna-se inafastável a capitulação da conduta nos termos do art. 11, VI da Lei de Improbidade, pois deixou de prestar contas no tempo e na forma previstos na legislação.”(sem destaques no original)

Colhe-se dos autos que as prestações de contas dos meses de agosto a dezembro de 2008, e que o balanço geral de 2008 foram prestados de forma bastante tardia, o que impossibilitou a Corte de Contas de averiguar a correta utilização dos recursos em tempo hábil. Embora configure um fato de menor gravidade, fato é que o ato ímprobo se consolidou, pois o inadimplemento compromete a transparência, a publicidade e o controle social.

A prestação de contas por força da notificação do Tribunal de Contas descaracteriza a espontaneidade do gestor público no ato de prestar contas, evidenciando, por parte do gestor público, desconsideração com a Administração e com o devido respeito à Lei, somente cumprido com o dever legal quando notificado, ou seja, no momento em que seus interesses particulares foram ameaçados. Essa visão individualista não é compatível com a de um gestor público, ou melhor, é totalmente descaracterizadora do papel daquele que assume uma função pública.

O atraso revela que o apelante deixou, sim, de prestar contas quando estava obrigado a fazê-lo, ou seja, dentro do prazo legal, subsumindo-se, portanto, no disposto no inciso VI, do art. 11, da Lei nº 8.429/92.

O que se deve averiguar, nesse ponto, é se o atraso é razoável e proporcional de acordo com as circunstâncias do caso concreto. Afinal, o agente público não pode se aproveitar da possibilidade de prestar contas quando bem quiser, confiando que a inadimplência do inc. VI, do art. 11, da Lei nº 8.429/92 poderá ser afastada a qualquer tempo. Entender dessa forma é tonar a lei inócua.  

No tocante à modalidade de improbidade administrativa consagrada no art. 11 da Lei nº 8.429/92, é necessária a demonstração do dolo genérico de realizar conduta que atente contra os princípios da Administração Pública, não se exigindo a presença de dolo específico. Restariam feridos os preceitos principiológicos da Lei de Improbidade Administrativa caso fosse exigido 'dolo direto' na hipótese, na medida em que ficaria por demais dificultada a prova da conduta, mediante necessidade de ser demonstrado o agir com propósito lesivo (ao patrimônio ou aos princípios).

Nesse sentido, cito:

(...)

6. É firme o entendimento do STJ no sentido de que, "para a configuração da conduta como ímproba, tipificada pelo art. 11 da Lei 8.429/92 - violação de princípio da administração, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo, por outro lado, torna-se despicienda a demonstração de dano ao erário" (AgInt nos EAREsp 262.290/SP, Rel. Ministro Humberto Martins, Primeira Seção, DJe 17/08/2016).

7. Também é pacífico nesta Corte a orientação no sentido de que "o elemento subjetivo, necessário à configuração de improbidade administrativa censurada nos termos do art. 11 da Lei 8.429/1992, é o dolo genérico de realizar conduta que atente contra os princípios da Administração Pública, não se exigindo a presença de dolo específico" (REsp 951.389/SC, Rel. Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 04/05/2011). [...]

(STJ. REsp 1532378/SP, Primeira Turma, Rel. Ministro Sérgio Kukina, DJe de 18/12/2017).

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO. NÃO APLICAÇÃO DO MÍNIMO LEGAL DE 60% DOS RECURSOS REPASSADOS PELO FUNDEF. REMUNERAÇÃO DE PROFESSORES DO ENSINO FUNDAMENTAL. MODULAÇÃO DAS SANÇOES. PROVIMENTO PARCIAL DA APELAÇÃO.

(...)

2. Para a configuração do ato tido por ímprobo, previsto no artigo 11 da Lei 8.429/1992, é suficiente a comprovação do dolo genérico, refletido na simples vontade consciente de aderir à conduta descrita no tipo, produzindo os resultados vedados pela norma jurídica.

(...) 5. Apelação parcialmente provida. (TRF1. Numeração Única: 0006115-33.2009.4.01.3306, Quarta Turma, Rel. Des. Federal Olindo Menezes, e-DJF1 de 18/08/2016). 

No caso, tenho que o dolo está caracterizado no fato do requerido ter deixado, conscientemente, de prestar contas no momento apropriado, embora estivesse obrigado a fazê-lo, e sem que haja qualquer justificativa razoável para essa omissão.

Dito isto, tem-se que o atraso desproporcional e desarrazoado caracteriza ato ímprobo.

O presente caso reveste-se de peculiaridade que torna inaplicável o entendimento de que o mero atraso na prestação de contas refuta a falta do cumprimento da obrigação.

A apresentação das contas deu-se, tão somente, após a instauração de procedimento pela Promotoria de Justiça, embora anterior ao ajuizamento da ação, em clara afronta aos ditames principiológicos da lei. Inadmissível que os gestores municipais prestem contas apenas quando forem provocados para o cumprimento de seus misteres.

A prestação de contas com razoável atraso constitui mera irregularidade, consoante vem reconhecendo a jurisprudência, não se podendo, contudo, considerar mero atraso, quando o recorrente se omitiu no seu dever por mais de sete meses, somente vindo a fazê-lo depois de notificado pelo Tribunal de Contas, ou quando ciente da instauração de procedimento pelo Ministério Público.

O apelante sequer apresentou justificativa idônea para sua omissão, com manifesto descaso e em evidente afronta ao princípio da legalidade.

Sobre o reconhecimento do atraso desproporcional como caracterizador de ato de improbidade administrativa, segue jurisprudência:

APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONVÊNIO. ATRASO DESPROPORCIONAL. DOLO DO AGENTE CARACTERIZADO. I - O atraso desproporcional e desarrazoado na apresentação das contas, que ocorreu apenas após a propositura da ação originária e mais de 8 (oito) meses após encerrado o prazo para a sua devida prestação, caracteriza ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11 da Lei nº 8.429/92. II - A conduta dolosa do agente público está caracterizada, in casu, pela inexistência de justificativa para o atraso na prestação de contas e, por via de consequência, pela vontade livre e consciente de agir em desacordo com a lei. III - Apelo provido. (TJMA, Apelação Cível nº 30659/2011 (115268/2012), 1ª Câmara Cível do TJMA, Rel. Raimunda Santos Bezerra. j. 26.04.2012, DJe 29.05.2012).

APELAÇAO CÍVEL. EX-PREFEITO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. PRESTAÇAO DE CONTAS EXTEMPORÂNEA. LESAO A PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. 1.Os agentes públicos no exercício de mandato, independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, estão submetidos às penas previstas na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade), fato que, evidentemente, conduz à subsunção de ex-prefeitos aos preceitos da referida legislação. 2. Pode o Parquet, a qualquer momento, ressalvado o lapso prescricional para aplicação de sanções, ajuizar ação para combater suposta improbidade por apresentação tardia de prestação de contas, bem como por eventual enriquecimento ilícito e dano ao Erário daí decorrentes. 4. Recurso conhecido e improvido. (TJPI, APC 201000010050318 PI, Relator: Des. José Ribamar Oliveira, Data de Julgamento: 28/06/2011, 2a. Câmara Especializada Cível)

No que diz respeito às sanções, o art. 12 da Lei nº 8.429/92 dispõe que:

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).

(...)

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

(...)

Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Diante disso, o Magistrado condenou o requerido à suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 03 (três) anos; pagamento de multa civil de 5 (cinco) vezes a remuneração recebida como prefeito municipal; suspensão dos direitos político no mínimo legal (3anos), e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoas jurídicas da qual seja sócia majoritário, pelo prazo de 03 (três) anos.

Em atenção aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, não vislumbro necessário adequar a condenação aos ditames da Lei.

No caso presente, o que restou evidente foi o descaso do gestor público para com a Administração e a Lei, demonstrando a inadequação para o exercício de função pública de gestão. Assim, considerando a situação fática analisada nos presentes autos, entendo que a suspensão dos direitos políticos por 3 (três) anos, resulta em sanção suficiente para o caso presente, já que o recorrido não mais exerce a função pública na qual praticou o ato ímprobo apurado nos autos.

Quanto à proibição de contratar com o poder público, é impraticável a alteração de um prazo já definido em lei. Ademais, se, na qualidade de comerciante local e produtor, o apelante entende que tal sanção pune muito mais a sociedade de Pau D’arco/PI do que o próprio réu, então há mais razão para recair sobre ele a culpa de eventual prejuízo no fornecimento de gêneros na região, porque sua conduta é que ensejou a impossibilidade de estabelecer negócio jurídico com o poder público.

Outrossim, incabível a redução da sanção de pagamento de multa civil, pois ela não se mostrou exacerbada.

- DA APELAÇÃO INTERPOSTA POR FÁBIO SOARES CESÁRIO

Alega que restou comprovado nos autos que o apelante prestou devidamente as contas ao órgão competente, sendo que o mero atraso na prestação de contas não se confunde com a falta do cumprimento da obrigação, não cabendo a aplicação do art. 11, VI, da Lei nº 8.429/92.

Salienta que a jurisprudência consolidada do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, o que não restou demonstrado nos autos.

Argumenta que não houve prejuízo ao erário e o enriquecimento do agente, razão pela qual seria desarrazoada a penalidade imposta ao apelante, principalmente quanto ao pagamento da multa civil de 5 vezes a remuneração recebida, e proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.

Requer a reforma da decisão recorrida, julgando-se improcedente os pedidos da ação de improbidade administrativa proposta em face do apelante. Caso não acolhido, pugna pela reforma da sentença em relação às penalidades aplicadas, condenando-se o apelante segundo os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

Pois bem.

Contra FÁBIO SOARES CESÁRIO pesa a acusação de inadimplência dos balancetes mensais e prestação de consta do anual do exercício de 2009, bem como balancetes relativos aos meses de janeiro a março de 2010. O apelante foi condenado pela prática do ato de improbidade administrativa descrito no tipo do art. 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/92, litteris:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

(...)

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;

A controvérsia a ser apreciada por esta instância revisora consiste em saber se FÁBIO SOARES CESÁRIO, ora apelante, incidiu em ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11, VI, da Lei nº 8.429/92 e, em caso afirmativo, se devem subsistir as penalidades aplicadas pelo digno juiz de origem, quais sejam: multa, suspensão dos direitos políticos, bem como proibição de contratar com o Poder Público, e receber incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente.

Conforme já dito, o juiz a quo enquadrou a conduta do apelante no art. 11, VI, da Lei n. 8.429/92 (deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo).

Em relação à prestação de contas de 2009, a DFAM atesta, em seu item 2.1.1.1.1, atraso médio de 301 dias (id. 1253968 – pág. 49) na PRESTAÇÃO DE CONTAS sendo que, com relação ao mês de agosto de 2009 o atraso foi de 349 dias.

O Balanço Geral de 2009, conforme atestou o MP de Contas, se deu com atraso de 218 dias (id. 1253971 – pág. 2), ressaltando-se que o atraso superior a 30 (trinta) dias em média é causa para a rejeição das contas, sendo irregularidade grave que ofende o princípio republicano. Ademais, após Parecer Prévio de nº 52/12 que concluiu pela reprovação das contas pelo TCE-PI (id. 1253970 – pág. 26/27), foi exarado o Acórdão nº 893/12 que julgou irregulares as contas (id. 1253970 – pág. 28/30).

Com relação ao ano de 2010, o atraso médio foi de 219 dias, conforme aponta a DFAM (id. 1253970 – pág. 42), que culminou com o julgamento pela irregularidade das contas (Acórdão nº 1.887/13 – id. 1253971 – pág. 31/32).

Com efeito, as contas de 2009 e dos meses de janeiro a março de 2010 foram prestadas de forma tardia. Embora configure um fato de menor gravidade, fato é que o ato ímprobo se consolidou, pois o inadimplemento compromete a transparência, a publicidade e o controle social.

 O atraso revela que o apelante deixou, sim, de prestar contas quando estava obrigado a fazê-lo, ou seja, dentro do prazo legal, ajustando-se, portanto, ao disposto no inciso VI, do art. 11, da Lei nº 8.429/92. Tanto é que, quando o Parquet foi provocado, em outubro de 2009, havia efetiva inadimplência com relação as contas de 2009 e dos meses de janeiro a março de 2010.

O que se deve averiguar, nesse ponto, é se o atraso é razoável e proporcional de acordo com as circunstâncias do caso concreto, afinal, o agente público não pode se aproveitar da possibilidade de prestar contas quando bem quiser, confiando que a inadimplência do inc. VI, do art. 11, da Lei nº 8.429/92 será afastada. Entender dessa forma é tonar a lei inócua.  

A prestação de contas por força da notificação do Tribunal de Contas descaracteriza a espontaneidade do gestor público no ato de prestar contas, evidenciando, por parte do gestor público, desconsideração com a Administração e com o devido respeito à Lei, somente cumprido com o dever legal quando notificado, ou seja, no momento em que seus interesses particulares foram ameaçados. Essa visão individualista não é compatível com a de um gestor público, ou melhor, é totalmente descaracterizadora do papel daquele que assume uma função pública.

Dito isto, tem-se que o atraso desproporcional e desarrazoado caracteriza ato ímprobo.

O presente caso reveste-se de peculiaridade que torna inaplicável o entendimento de que o mero atraso na prestação de contas refuta a falta do cumprimento da obrigação.

A apresentação das contas deu-se, tão somente, após a instauração de procedimento pela Promotoria de Justiça, embora anterior ao ajuizamento da ação, em clara afronta aos ditames principiológicos da lei. Inadmissível que os gestores municipais prestem contas apenas quando forem provocados para o cumprimento de seus misteres.

A prestação de contas com razoável atraso constitui mera irregularidade, consoante vem reconhecendo a jurisprudência, não se podendo, contudo, considerar mero atraso, quando o recorrido se omitiu no seu dever por mais de sete e até dez meses, somente vindo a fazê-lo depois de notificado pelo Tribunal de Contas, ou quando ciente da instauração de procedimento pelo Ministério Público. 

A desorganização da Administração Municipal, que não dispõe de quadro de servidores qualificados, não se constitui em motivo justificador do atraso. 

Sobre o reconhecimento do atraso desproporcional como caracterizador de ato de improbidade administrativa, segue jurisprudência:

APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONVÊNIO. ATRASO DESPROPORCIONAL. DOLO DO AGENTE CARACTERIZADO. I - O atraso desproporcional e desarrazoado na apresentação das contas, que ocorreu apenas após a propositura da ação originária e mais de 8 (oito) meses após encerrado o prazo para a sua devida prestação, caracteriza ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11 da Lei nº 8.429/92. II - A conduta dolosa do agente público está caracterizada, in casu, pela inexistência de justificativa para o atraso na prestação de contas e, por via de consequência, pela vontade livre e consciente de agir em desacordo com a lei. III - Apelo provido. (TJMA, Apelação Cível nº 30659/2011 (115268/2012), 1ª Câmara Cível do TJMA, Rel. Raimunda Santos Bezerra. j. 26.04.2012, DJe 29.05.2012).

APELAÇAO CÍVEL. EX-PREFEITO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. PRESTAÇAO DE CONTAS EXTEMPORÂNEA. LESAO A PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. 1.Os agentes públicos no exercício de mandato, independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, estão submetidos às penas previstas na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade), fato que, evidentemente, conduz à subsunção de ex-prefeitos aos preceitos da referida legislação. 2. Pode o Parquet, a qualquer momento, ressalvado o lapso prescricional para aplicação de sanções, ajuizar ação para combater suposta improbidade por apresentação tardia de prestação de contas, bem como por eventual enriquecimento ilícito e dano ao Erário daí decorrentes. 4. Recurso conhecido e improvido. (TJPI, APC 201000010050318 PI, Relator: Des. José Ribamar Oliveira, Data de Julgamento: 28/06/2011, 2a. Câmara Especializada Cível)

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92, ART. 11, VI. ATOS QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DESNECESSIDADE DE OCORRÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. - Os atos que atentam contra os princípios da Administração Pública são condutas ímprobas previstas no art. 11 da Lei 8.429/92 e independem de demonstração de dano aos cofres públicos ou enriquecimento ilícito. II - Deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo constitui ato violador dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e de lealdade do servidor, que lesam a moralidade administrativa, enquadrando-se na hipótese de improbidade tipificada no inc. VI do art. 11 da Lei 8.429/92. III - Como não houve comprovação de dano aos cofres públicos ou enriquecimento ilícito, o quantum da multa civil deve ser reduzido. IV - Apelo provido em parte apenas para reduzir a multa civil. (TRF1 – Terceira Turma. AC 20051 BA 2003.33.00.020051-9. Relator: Des. Federal Cândido Ribeiro. Julgamento: 03/11/2009)

Caracterizada a prática do ato de improbidade previsto no art. 11, inciso VI da Lei nº 8.429/92, cabe a aplicação da sanção prevista no art. 12, inciso III, do mesmo diploma legal. 

A aplicação dessas sanções deve observar o princípio da proporcionalidade, como forma de evitar o sancionamento de forma desarrazoada em relação ao ato ímprobo praticado pelo réu, bem como, na fixação da sanção a ser aplicada, embora as várias esferas de abrangência da conduta de improbidade (civil, penal, administrativa) não se sobreponham, deve-se ficar atento para que a repetição da reprimenda aplicada em uma dessas esferas não agrave de forma desproporcional as sanções pelo ato ímprobo. 

O juiz sentenciante condenou o apelante à suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 03 (três) anos; pagamento de multa civil de 5 (cinco) vezes a remuneração recebida como prefeito municipal; suspensão dos direitos político no mínimo legal (3anos), e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoas jurídicas da qual seja sócia majoritário, pelo prazo de 03 (três) anos.

Em atenção aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, não vislumbro necessário adequar a condenação aos ditames da Lei.

Incabível a redução da sanção de pagamento de multa civil, pois ela não se mostrou exacerbada.

O período de suspensão dos direitos políticos já foi aplicado no mínimo legal. Ademais, considerando a situação fática analisada nos presentes autos, entendo que a suspensão dos direitos políticos por 3 (três) anos, resulta em sanção suficiente para o caso presente, já que o recorrente não mais exerce a função pública na qual praticou o ato ímprobo apurado nos autos.

Quanto à proibição de contratar com o poder público, é impraticável a alteração de um prazo já preestabelecido em lei.

Dispositivo 

Diante do exposto, em harmonia com o parecer ministerial, VOTO pelo CONHECIMENTO e IMPROVIMENTO dos recursos de EXPEDITO MARQUES PAIVA, e FÁBIO SOARES CESÁRIO, mantendo-se integralmente os termos do decisum vergastado.

É como voto.

Decisão:

Acordam os componentes da Egrégia 6ª Câmara de Direito Público, à unanimidade, em harmonia com o parecer ministerial, pelo CONHECIMENTO e IMPROVIMENTO dos recursos de EXPEDITO MARQUES PAIVA, e FÁBIO SOARES CESÁRIO, mantendo-se integralmente os termos do decisum vergastado.

Presentes na Sessão os Exmos. Srs. Des. Erivan José da Silva Lopes, Des. Joaquim Dias de Santana Filho-Relator e Dr. José Vidal de Freitas Filho (convocado).

Ausente justificadamente: Exma. Sra. Desa. Eulália Maria Pinheiro, em gozo de férias regulamentares.

Impedido/Suspeito: não houve.

Foi presente o(a) Exmo(a). Sr(ª). Dr(ª). Clotildes Costa Carvalho, Procurador(a) de Justiça.

SALA DAS SESSÕES VIRTUAIS DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina/PI, de vinte e cinco do mês de março ao primeiro dia do mês de abril do ano de dois mil e vinte e dois (25/03 a 01/04/2022).

Des. Erivan José da Silva Lopes

Presidente

Des. Joaquim Dias de Santana Filho

Relator