APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. EXIGÊNCIA DE CONDIÇÕES MÍNIMAS ESTRUTURA. GARANTIA DO DIREITO À EDUCAÇÃO BÁSICA. PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1 – É possível ao Judiciário, em situações excepcionais, determinar ao Poder Executivo a implementação de políticas públicas para garantir direitos constitucionalmente assegurados, a exemplo do direito ao acesso à educação básica, sem que isso implique ofensa ao princípio da separação dos Poderes. 2 – A realização de melhorias necessárias no ambiente escolar, objetiva a preservação da saúde, a dignidade e a segurança dos alunos e professores, uma vez que as as providências necessárias impactam na segurança e saúde da comunidade acadêmica. 4. A multa arbitrada pelo condutor, não foge dos parâmetros de razoabilidade e proporcionalidade, sobretudo tendo em vista a importância das implementações na área da educação e ainda por se tratar de direito fundamental básico, não havendo falar em seu afastamento ou redução. 5. Apelação cível conhecida e desprovida. Sentença mantida. (TJPI - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA 0830537-72.2019.8.18.0140 - Relator: EDVALDO PEREIRA DE MOURA - 5ª Câmara de Direito Público - Data 23/05/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 5ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) N^o 0830537-72.2019.8.18.0140

APELANTE: ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: ESTADO DO PIAUI

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

RELATOR(A): Desembargador EDVALDO PEREIRA DE MOURA

EMENTA

 

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.  INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. EXIGÊNCIA DE CONDIÇÕES MÍNIMAS ESTRUTURA. GARANTIA DO DIREITO À EDUCAÇÃO BÁSICA. PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 

1 – É possível ao Judiciário, em situações excepcionais, determinar ao Poder Executivo a implementação de políticas públicas para garantir direitos constitucionalmente assegurados, a exemplo do direito ao acesso à educação básica, sem que isso implique ofensa ao princípio da separação dos Poderes. 

2 – A realização de melhorias necessárias no ambiente escolar, objetiva a preservação da saúde, a dignidade e a segurança dos alunos e professores, uma vez que as as providências necessárias impactam na segurança e saúde da comunidade acadêmica.

4. A multa arbitrada pelo condutor, não foge dos parâmetros de razoabilidade e proporcionalidade, sobretudo tendo em vista a importância das implementações na área da educação  e ainda por se tratar de direito fundamental básico, não havendo falar em seu afastamento ou redução.

5. Apelação cível conhecida e desprovida. Sentença mantida.

RELATÓRIO

Cuida-se de apelação cível, interposta pelo Estado do Piauí, em ação civil pública para cumprimento de obrigação de fazer, com pedido de tutela antecipada, que lhe move o Ministério Público do Estado do Piauí.

Na inicial, o Ministério Público promoveu ação civil pública com pedido de tutela antecipada relatando, inicialmente, que que instaurou o Inquérito Civil nº 04/2018, a fim de apurar a carência de funcionários, ausência de materiais permanentes e inadequação das instalações físicas do prédio onde funciona a Unidade Escolar Matias Olímpio. 

Narra que, em inspeção à Unidade Escolar, constatou-se carência de refeitório, quadra esportiva descoberta e com estrutura precária, sendo que a pintura e revestimentos estão em péssimo estado, máquinas de xerox inoperantes, móveis da escola avelhantados, necessidade de retelhamento, problemas nas instalações hidrossanitárias, sala dos professores sem climatização e a cozinha em péssimo estado de conservação. A escola possui 8 salas de aula, regularmente climatizadas, contudo as portas e fechaduras estão defeituosas. Há carências de professor para ministrar língua estrangeira/inglês no 6º ano tarde. Informa que, apesar das deficiências apontadas na exordial e das diversas requisições de informações e providências expedidas por esta Promotoria de Justiça à Secretaria Estadual de Educação, verifica-se que nenhuma medida foi tomada para sanar as irregularidades descritas, mesmo com o decurso de tempo razoável para a implementação de medidas corretivas.

Assevera que, até o momento, o Governo do Estado do Piauí, não adotou medidas capazes de resolver os problemas, pelo que se faz necessário a intervenção deste Órgão Ministerial.

Requer a parte autora, seja determinando que o Estado do Piauí, através da Secretaria Estadual de Educação, seja compelido a lotar professor de língua estrangeira/inglês para a turma do 6º ano tarde da U. E. Matias Olímpio e a reformar o prédio onde funciona a citada unidade de ensino, para que todas as deficiências estruturais existentes sejam sanadas e os ambientes devidamente climatizados, garantindo que o ambiente escolar seja propício a uma educação de qualidade às crianças e aos adolescentes que frequentam o educandário, no prazo máximo de 6 (seis) meses a contar da ciência da decisão, sob pena de cominação de multa diária em valor não inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais).

Estado do Piauí, apresenta manifestação, aduzindo, conexão com os processos nº 0830410-37.2019.8.18.0140 e 0829096- 56.2019.8.18.0140 – trâmite na 2ª Vara da Fazenda Pública; impossibilidade de concessão de tutela provisória de urgência – ausência dos requisitos legais; considerações fáticas e necessidade de concessão de prazo de defesa; vedação à concessão de tutela provisória; pugnando pelo indeferimento do pedido de tutela provisória. (ID. 83216202).

Decisão, deferido o pedido de liminar, para que o requerido apresente planilha de obra, projetos arquitetônicos, documentos que achar necessário, com a finalidade de análise por esta Magistrada, de avaliação de um lapso temporal para possível reforma da referida escola e a apresente plano de lotação de professores na Unidade escolar, no prazo de 90 dias, sob pena de multa de R$ 10.000,00 por dia de atraso. (ID. 1148797). 

Estado do Piauí, devidamente citado, apresenta contestação, aduzindo, conexão com os processos nº 0830410-37.2019.8.18.0140 e 0829096-56.2019.8.18.0140 – trâmite na 2ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública; impossibilidade de concessão de tutela provisória de urgência – ausência dos requisitos legais; considerações fáticas e necessidade de concessão de prazo de defesa; pugnando pela improcedência do feito. (ID. 12608070). 

Parte autora apresenta réplica, pugnando pela procedência da ação. (ID. 12754615).

Sobreveio a sentença julgando procedente o pleito autoral para determinar ao Estado do Piauí, no prazo máximo de 06 meses, proceder com a lotação de professor de língua estrangeira/inglês para a turma do 6º ano tarde da U. E. Matias Olímpio, disponibilizando o corpo docente necessário a suprir o déficit de professores, e a reformar o prédio onde funciona a citada unidade de ensino, nos termos como Requerido pelo Ministério Público, para o qual concedo o prazo de 180 (cento e oitenta dias) para sua conclusão, sob pena de aplicação da multa no valor de R$ 1.000,00 (hum mil reais), até o limite de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais),por dia de descumprimento da ordem determinada nesta sentença. (ID. 3925006).

Inconformado, o Estado do Piauí apresentou o presente recurso de apelação, no qual reiterou os argumentos da contestação, ou seja, limitou-se a defender a não possibilidade de intervenção do Judiciário em questões orçamentárias e os limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Acrescentou que o prazo fixado para cumprimento das determinações é impraticável e que a cominação de multa diária vai onerar o Estado (ID n. 3925011)

O Ministério Público apresentou contrarrazões recursais pugnando pela  manutenção da sentença recorrida (ID n. 3925015).

O Ministério Público Superior não interviu, pois se trata de demanda no qual o Ministério Público é parte (ID n. 4429589).

É o relatório.

VOTO

 

Presentes os pressupostos de admissibilidade, passo, de pronto, ao julgamento do recurso, que adianto não merecer provimento.

         No caso, a ação que originou o presente recurso foi intentada após o Ministério Público, através da promotoria da educação, tentar reiteradamente obter através da via administrativa solução que assegura pleno acesso à educação aos estudantes atendidos pela Unidade Escolar Matias Olímpio.

              O parquet argumentou que a  carência de funcionários, ausência de materiais permanentes e inadequação das instalações físicas do prédio onde funciona a Unidade Escolar Matias Olímpio compromete a efetividade do direito à educação dos alunos atendidos por referida unidade. 

A documentação juntada pelo Ministério Público indica que houve abertura de Inquérito Civil em 2018 e que, desde então, o Estado argumenta que está tomando providências sem que até o momento o problema tenha sido sanado. 

Compulsando os autos, verifico que é inconteste o problema estrutural da referida unidade escolar e que só será possível aos estudantes assistirem aulas de forma regular se houver professor em todas as disciplinas do currículo escolar e se houve a infraestrutura mínima para que a escola funcione sem oferecer riscos aos estudantes e docentes.

O direito à educação está elencado na Constituição Federal no rol dos Direitos Sociais, bem como se encontra no art. 205 da Carta Magna:                                                         

“Art. 6o. São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção a maternidade e a infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.                                 

Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.”                                            

Destaca-se que o art. 205 da CF não pode ser interpretado como mera norma programática indicativa de um projeto que  somente espera-se que o Estado efetive em um dia aleatório. Ao contrário, o Estado, “lato sensu”, deve efetivamente proporcionar condições mínimas estruturais, de modo a garantir o perfeito funcionamento e a dignidade dos alunos e professores que ali realizam suas atividades. Nesse sentido, é cristalino que um fornecimento pelo menos regular de energia elétrica é essencial para uma escola funcionar de forma adequada

Nesse contexto, um direito tão cristalino e evidente quanto o direito à educação não pode ficar, como visto, subordinado a mero ato burocrático. Destaca-se que é lamentável que o Poder Judiciário, garante deste Estado Democrático de Direito, seja chamado para efetivar um direito consagrado na Magna Carta, o qual deveria ser colocado a disposição de toda a sociedade de forma espontânea por União, Estados e Municípios. 

No caso, se o Estado não do Piauí pode ser obrigado a fazer algo além do possível, deve, pelo menos, assegurar o mínimo existencial a cada indivíduo, sobrelevando-se a dignidade da pessoa humana (art. 1o, III, da CF).

Para a implementação de políticas públicas, são necessárias as presenças de dois requisitos:  razoabilidade da pretensão individual/social deduzida em face do Poder Público e a existência de disponibilidade financeira do Estado para tornar efetivas as prestações positivas dele reclamadas.

O pleito do Ministério Público é perfeitamente razoável, age dentro de sua função institucional um dos fundamentos da República: o da dignidade da pessoa humana (art. 1o, III, da CF), que, no caso em testilha, deve ser respeitado pelo Poder Público, na sua feição de direitos fundamentais de segunda geração, ja que o direito a educação se encontra no rol dos direitos sociais.

Outrossim, a melhoria solicitada para a unidade escolar é essencial para promoção do direito à educação e, por via de consequência, para assegurar o respeito à dignidade da pessoa dos docentes e discentes. Com efeito, não se pode dissociar educação de dignidade, pois esta não existe onde aquela é obstaculizada.

O argumento do apelante é no sentido óbvio de que o implemento das políticas públicas depende de dispêndio financeiro, o que, em regra, impede o Poder Judiciário de imiscuir no trato administrativo, sob pena de violar o Princípio da Separação dos Poderes.

Contudo, a discricionariedade do Poder Executivo na formulação e execução das políticas públicas possui caráter absoluto, pois, em caso de comprometimento da eficácia dos direitos sociais de segunda geração encartados no art. 6° da CF, dentre eles, o da educação, cabe ao Poder Judiciário nelas intervir, de modo que o mínimo existencial seja garantido às crianças e aos adolescentes impactados.

Nesse sentido, destaco o teor da ADPF 45 (informativo 345 do STF), cuja relatoria coube ao eminente Min. Celso de Mello:

 “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. A QUESTÃO DA LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DO CONTROLE E DA INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM TEMA DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, QUANDO CONFIGURADA HIPÓTESE DE ABUSIVIDADE GOVERNAMENTAL. DIMENSÃO POLÍTICA DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL ATRIBUÍDA AO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INOPONIBILIDADE DO ARBÍTRIO ESTATAL À EFETIVAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS, ECONÔMICOS E CULTURAIS. CARÁTER RELATIVO DA LIBERDADE DE CONFORMAÇÃO DO LEGISLADOR. CONSIDERAÇÕES EM TORNO DA CLÁUSULA DA "RESERVA DO POSSÍVEL". NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO, EM FAVOR DOS INDIVÍDUOS, DA INTEGRIDADE E DA INTANGIBILIDADE DO NÚCLEO CONSUBSTANCIADOR DO "MÍNIMO EXISTENCIAL". VIABILIDADE INSTRUMENTAL DA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO NO PROCESSO DE CONCRETIZAÇÃO DAS LIBERDADES POSITIVAS (DIREITOS CONSTITUCIONAIS DE SEGUNDA GERAÇÃO).             

(...)                                      

E certo que não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário - e nas desta Suprema Corte, em especial - a atribuição de formular e de implementar políticas públicas (JOSE CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, "Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", p. 207, item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse domínio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo. Tal incumbência, no entanto, embora em bases excepcionais, poderá atribuir-se ao Poder Judiciário, se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político- jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de cláusulas revestidas de conteúdo programático. Cabe assinalar, presente esse contexto - consoante ja proclamou esta Suprema Corte - que o caráter programático das regras inscritas no texto da Carta Política "não pode converter-se em promessa constitucional inconsequente, sob pena de o Poder Público, fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira ilegítima, o cumprimento de seu impostergável dever, por um gesto irresponsável de infidelidade governamental ao que determina a própria Lei Fundamental do Estado" (RTJ 175/1212-1213, Rel. Min. CELSO DE MELLO). Não deixo de conferir, no entanto, assentadas tais premissas, significativo relevo ao tema pertinente a "reserva do possível" (STEPHEN HOLMES/CASS R. SUNSTEIN, "The Cost of Rights", 1999, Norton, New York), notadamente em sede de efetivação e implementação (sempre onerosas) dos direitos de segunda geração (direitos econômicos, sociais e culturais), cujo adimplemento, pelo Poder Público, impõe e exige, deste, prestações estatais positivas concretizadoras de tais prerrogativas individuais e/ou coletivas. E que a realização dos direitos econômicos, sociais e culturais - além de caracterizar-se pela gradualidade de seu processo de concretização - depende, em grande medida, de um inescapável vínculo financeiro subordinado às possibilidades orçamentárias do Estado, de tal modo que, comprovada, objetivamente, a incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal, desta não se poderá razoavelmente exigir, considerada a limitação material referida, a imediata efetivação do comando fundado no texto da Carta Política. Não se mostrara lícito, no entanto, ao Poder Público, em tal hipótese - mediante indevida manipulação de sua atividade financeira e/ou político-administrativa - criar obstáculo artificial que revele o ilegítimo, arbitrário e censurável propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservação, em favor da pessoa e dos cidadãos, de condições materiais mínimas de existência. Cumpre advertir, desse modo, que a cláusula da "reserva do possível" - ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível - não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, ate mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade. Dai a correta ponderação de ANA PAULA DE BARCELLOS ("A Eficácia Jurídica dos Princípios Constitucionais", p. 245-246, 2002, Renovar): "Em resumo: a limitação de recursos existe e e uma contingência que não se pode ignorar. O intérprete devera leva-la em conta ao afirmar que algum bem pode ser exigido judicialmente, assim como o magistrado, ao determinar seu fornecimento pelo Estado. Por outro lado, não se pode esquecer que a finalidade do Estado ao obter recursos, para, em seguida, gasta-los sob a forma de obras, prestação de serviços, ou qualquer outra política pública, e exatamente realizar os objetivos fundamentais da Constituição. A meta central das Constituições modernas, e da Carta de 1988 em particular, pode ser resumida, como ja exposto, na promoção do bem-estar do homem, cujo ponto de partida esta em assegurar as condições de sua própria dignidade, que inclui, além da proteção dos direitos individuais, condições materiais mínimas de existência. Ao apurar os elementos fundamentais dessa dignidade (o mínimo existencial), estar-se-ão estabelecendo exatamente os alvos prioritários dos gastos públicos. Apenas depois de atingi-los e que se poderá discutir, relativamente aos recursos remanescentes, em que outros projetos se devera investir. O mínimo existencial, como se vê, associado ao estabelecimento de prioridades orçamentárias, e capaz de conviver produtivamente com a reserva do possível." Vê-se, pois, que os condicionamentos impostos, pela cláusula da "reserva do possível", ao processo de concretização dos direitos de segunda geração - de implantação sempre onerosa -, traduzem-se em um binômio que compreende, de um lado, (1) a razoabilidade da pretensão individual/social deduzida em face do Poder Público e, de outro, (2) a existência de disponibilidade financeira do Estado para tornar efetivas as prestações positivas dele reclamadas. Desnecessário acentuar-se, considerado o encargo governamental de tornar efetiva a aplicação dos direitos econômicos, sociais e culturais, que os elementos componentes do mencionado binômio (razoabilidade da pretensão + disponibilidade financeira do Estado) devem configurar- se de modo afirmativo e em situação de cumulativa ocorrência, pois, ausente qualquer desses elementos, descaracterizar-se-á a possibilidade estatal de realização prática de tais direitos. Não obstante a formulação e a execução de políticas públicas dependam de opções políticas a cargo daqueles que, por delegação popular, receberam investidura em mandato eletivo, cumpre reconhecer que não se revela absoluta, nesse domínio, a liberdade de conformação do legislador, nem a de atuação do Poder Executivo. E que, se tais Poderes do Estado agirem de modo irrazoável ou procederem com a clara intenção de neutralizar, comprometendo-a, a eficácia dos direitos sociais, econômicos e culturais, afetando, como decorrência causal de uma injustificável inércia estatal ou de um abusivo comportamento governamental, aquele núcleo intangível consubstanciador de um conjunto irredutível de condições mínimas necessárias a uma existência digna e essenciais a própria sobrevivência do indivíduo, ai, então, justificar-se-á, como precedentemente ja enfatizado - e ate mesmo por razões fundadas em um imperativo ético-juridico -, a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário, em ordem a viabilizar, a todos, o acesso aos bens cuja fruição lhes haja sido injustamente recusada pelo Estado. (STF, 2004)

Outrossim, os precedentes apresentados no recurso não se contrapõem ao conteúdo do Informativo 345. De fato, não cabe ao Judiciário determinar como o Executivo deve implementar suas políticas públicas, contudo, é possível que o Judiciário seja provocado para determinar que o Estado atue no sentido de concretizar os direitos sociais associados à dignidade da pessoa humana. No caso, a condenação que determina reforma da escola e alocação de professores é a única medida concreta que pode assegurar o direito à educação dos estudantes que lá precisam estudar. 

Acerca da Lei de Responsabilidade Fiscal, é cediço que não pode ser utilizada como escudo para descumprimento de direitos fundamentais. Não pode ser invocada genericamente para não cumprir ou questionar uma sentença judicial. Ademais, conforme ofício juntado pelo apelante, desde 2020 existe trâmite licitatório para consecução do serviço o que faz pressupor a dotação orçamentária prévia.

Em fechamento, a centralidade do valor da dignidade da pessoa humana em nosso sistema constitucional permite a intervenção judicial para que seu conteúdo mínimo seja assegurado aos jurisdicionados em qualquer situação em que estes se encontrem.

Acerca do prazo de seis meses para cumprimento da obrigação imposta em sentença, novamente os argumentos do apelante foram genéricos. Aduziu que o prazo é inviável mas não colacionou quaisquer elementos fáticos ou relatórios técnicos para aduzir qual prazo julga necessário. 

Os problemas estruturais indicados no laudo técnico juntado pelo Ministério Público não demandam obra faraônica, contudo, demandam urgência, pois são questões que comprometem a saúde e segurança da comunidade acadêmica. Destaca-se, nesse sentido, que as fotos indicam pneus a céu aberto, lâmpadas queimadas, instalações elétricas improvisadas, ventilação ausente ou improvisada, esgotos a céu aberto, instalações abandonadas, arame farpado descapado, sanitários inadequados, fornecimento de água irregular ou insalubre. Ou seja, as condições estruturais da Unidade Escolar demandam reforma com urgência e o Estado não comprovou que os problemas foram sanados ou sequer apresentou um cronograma para comprovar que está dando a importância devida ao problema.

Ademais, quanto tempo reputa razoável que crianças e adolescentes permaneçam recebendo educação deficitária? Um ano? Dois anos? Destaca-se que a sentença recorrida considerou como verídicas as informações apresentadas pelo próprio apelante no sentido de que os procedimentos administrativos para solucionar o problema já estavam iniciados.

 Quanto ao pedido de inaplicabilidade da multa diária por descumprimento ou a sua redução, entendo que não merece prosperar.

Isso porque, a multa arbitrada pelo condutor não foge dos parâmetros de razoabilidade e proporcionalidade, sobretudo tendo em vista a importância das implementações na área da educação e ainda por se tratar de direito fundamental básico, não havendo falar em seu afastamento ou redução. 

Diante do exposto, CONHEÇO do presente recurso para no mérito NEGAR provimento mantendo a sentença recorrida em todos os seus termos.