EMENTA ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE INÉPCIA DA INICIAL REJEITADA. EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE BENEDITINOS. APLICABILIDADE DA LEI Nº 8.429/92 AOS AGENTES POLÍTICOS. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE LEI MUNICIPAL AUTORIZADORA. ILEGALIDADE.COMPROVAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO. ART. 37, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DE PENAS EM DECORRÊNCIA IMPROBIDADE. ADEQUADAS. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE ATENDIDOS. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1. Entendo por rejeitar a preliminar suscitada, diante da impossibilidade de se fazer juízo de valor nesse sentido, sem exaurir o mérito, uma vez que se trata da própria análise de mérito e não de preliminar. 2. O art. 1º da Lei nº 8.429/92 dispõe que todos os agentes públicos são sujeitos ativos dos atos de improbidade, incluindo, portanto, os gestores municipais. 3. É necessário que a excepcionalidade da contratação temporária seja firmada com base em lei municipal que esteja em vigor quando da contratação, gozando tal lei de presunção de constitucionalidade, o que descaracterizaria o elemento doloso, o que não ocorreu no presente caso. 4. Apesar da afirmação do apelante de que a previsão constante no art. 5º da Lei Municipal nº. 078/83 autoriza a contratação temporária no Município de Beneditinos-PI, percebo que o referido dispositivo é genérico, demasiadamente precário quanto à pretensão do recorrente, não estabelecendo os casos excepcionais, conforme estabelecido no Tema 612 do STF. 5. Para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa se faz necessária a vontade livre e consciente (dolo específico) do agente para alcançar o resultado ilícito tipificado. 6. Quanto ao pedido de minoração das penas impostas em sede de condenação em improbidade administrativa, devem ser mantidas as sanções estabelecidas na sentença de primeiro grau, já que fixadas dentro dos parâmetros estipulados pelo art. 12, III, da Lei nº 8.429/92. 7. Apelação Cível conhecida e improvida. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000193-55.2016.8.18.0041 - Relator: ADERSON ANTONIO BRITO NOGUEIRA - Vice-Presidência do Tribunal de Justiça - Data 09/09/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 1ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0000193-55.2016.8.18.0041

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

 

APELADO: MUNICIPIO DE BENEDITINOS, AARAO CRUZ MENDES
REPRESENTANTE: MUNICIPIO DE BENEDITINOS

Advogado(s) do reclamado: KALEO ALVES PERES, SHAYMMON EMANOEL RODRIGUES DE MOURA SOUSA

RELATOR(A): Desembargador ADERSON ANTONIO BRITO NOGUEIRA

 

EMENTA

 

   EMENTA

 

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE INÉPCIA DA INICIAL REJEITADA. EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE BENEDITINOS. APLICABILIDADE DA LEI Nº 8.429/92 AOS AGENTES POLÍTICOS. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE LEI MUNICIPAL AUTORIZADORA. ILEGALIDADE.COMPROVAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO. ART. 37, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DE PENAS EM DECORRÊNCIA IMPROBIDADE. ADEQUADAS. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE ATENDIDOS. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

1. Entendo por rejeitar a preliminar suscitada, diante da impossibilidade de se fazer juízo de valor nesse sentido, sem exaurir o mérito, uma vez que se trata da própria análise de mérito e não de preliminar.

2. O art. 1º da Lei nº 8.429/92 dispõe que todos os agentes públicos são sujeitos ativos dos atos de improbidade, incluindo, portanto, os gestores municipais.

3. É necessário que a excepcionalidade da contratação temporária seja firmada com base em lei municipal que esteja em vigor quando da contratação, gozando tal lei de presunção de constitucionalidade, o que descaracterizaria o elemento doloso, o que não ocorreu no presente caso.

4. Apesar da afirmação do apelante de que a previsão constante no art. 5º da Lei Municipal nº. 078/83 autoriza a contratação temporária no Município de Beneditinos-PI, percebo que o referido dispositivo é genérico, demasiadamente precário quanto à pretensão do recorrente, não estabelecendo os casos excepcionais, conforme estabelecido no Tema 612 do STF.

5. Para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa se faz necessária a vontade livre e consciente (dolo específico) do agente para alcançar o resultado ilícito tipificado.

6. Quanto ao pedido de minoração das penas impostas em sede de condenação em improbidade administrativa, devem ser mantidas as sanções estabelecidas na sentença de primeiro grau, já que fixadas dentro dos parâmetros estipulados pelo art. 12, III, da Lei nº 8.429/92.

7. Apelação Cível conhecida e improvida.

 

RELATÓRIO

 

Processo nº 0000193-55.2016.8.18.0041 / APELAÇÃO CÍVEL

APELANTE: AARÃO CRUZ MENDES 

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ

RELATOR: ADERSON ANTONIO BRITO NOGUEIRA

 

RELATÓRIO

 

 

Senhor Presidente, eminentes julgadores integrantes desta e. Primeira Câmara de Direito Público, senhor(a) procurador(a) de justiça, senhores advogados, demais pessoas aqui presentes.

 

Trata-se de Apelação Cível manejada por AARÃO CRUZ MENDES, objetivando reformar decisão prolatada pelo MM. Juiz de Direito da Comarca de Altos, neste Estado, nos autos da Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa nº 0000193-55.2016.8.18.0041, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, em face de Aarão Cruz Mendes.

 

Na exordial, o Ministério Público do Estado do Piauí, propôs Ação Civil Pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa, afirmando que o ex-prefeito do Município de Beneditinos, Aarão Cruz Mendes, em detrimento ter realizado concurso público para diversos cargos (Edital nº 001/2014), contratou diversos servidores temporários para os mesmos cargos constantes do edital de certame, ignorando os candidatos concursados. Ademais, realizou contratações de temporários sem lei que autorizasse e sem qualquer teste seletivo.

 

Assim, requereu o autor da ação (MPPI) a exoneração de todos os contratados de forma precária para cargos permanentes, a nomeação dos aprovados no concurso público de que trata o edital 001/2014 e a condenação do requerido nas sanções do art. 12, III da Lei nº 8.429/92.

 

Em sentença, o MM. Juiz julgou procedente a ação, extinguindo o feito com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I do CPC, reconhecendo que as condutas do requerido estão albergadas na Lei n° 8.429/92, condenando-o em multa, proibição de contratar com Poder Público e suspensão dos direitos políticos.

 

Apelação interposta pelo réu, alegando a preliminar de inépcia da inicial e, no mérito, afirma que foram prestadas todas as informações com apresentação de documentos e norma autorizando as contratações, estas feitas em caráter excepcional, não existindo dolo ou prejuízo em nenhuma conduta do requerido.

 

A parte Apelada apresentou suas contrarrazões, requerendo a manutenção da sentença recorrida.

 

É o relatório.

 

Encaminhem-se os presentes autos ao Presidente da 1ª Câmara de Direito Público deste TJPI, para a sua inclusão em pauta de julgamento, nos termos do art. 934, do CPC.

 

Cumpra-se.

 

Teresina, 08 de março de 2022.

 

Desembargador ADERSON ANTONIO BRITO NOGUEIRA

 

VOTO

 

VOTO DO RELATOR

 

 

I – DO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

 

A apelação cível merece ser conhecida, eis que verificados os seus pressupostos de admissibilidade.

 

II – DA PRELIMINAR DE INÉPCIA DA INICIAL

 

O apelante alega inépcia da inicial com base na ausência da configuração de dolo presente na conduta do agente público.

 

Entendo por rejeitar a preliminar suscitada, diante da impossibilidade de se fazer juízo de valor nesse sentido, sem exaurir o mérito, uma vez que se trata da própria análise de mérito e não de preliminar.

 

III – MÉRITO

 

O art. 1º da Lei nº 8.429/92 dispõe que todos os agentes públicos são sujeitos ativos dos atos de improbidade, incluindo, portanto, os gestores municipais. Vejamos:

 

“Art.1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei”

Agente público, segundo o disposto nos artigos 2º e 3º da aludida lei, abrange os servidores públicos e também todos aqueles que exercem, mesmo que transitoriamente ou sem remuneração, mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública, aí se enquadrando os prefeitos municipais.

 

Desse modo, tem-se que esta lei é plenamente aplicável ao apelante.

 

Segundo a narrativa da inicial, Aarão Cruz Mendes, teria praticado ato de improbidade administrativa por ter contratado irregularmente funcionários sem o necessário concurso público ou outra forma de processo seletivo para a prestação de serviços públicos junto à Prefeitura de Beneditinos-PI.

 

Havendo a contratação de funcionários, sem prévio concurso público, a conduta do Apelado teria infringido o artigo 11 da Lei nº 8.429/92, devendo o agente responder por ato de improbidade administrativa. 

 

A contratação temporária sujeita a juízo de conveniência e oportunidade por parte da Administração Pública, desde que atendendo ao que a Constituição da República determina, não pressupõe preterição de candidatos submetidos a concurso público para posse em cargos efetivos, desde que não esteja, dentro das vagas ofertadas, por ser o contrato destinado somente à temporária prestação de serviços públicos.

 

A contratação temporária fundamentada no artigo 37, IX, da Constituição da República não implica necessariamente no reconhecimento de haver cargos efetivos disponíveis, uma vez que, nesses casos, a admissão no serviço ocorre em decorrência de situações marcadas pela transitoriedade e excepcionalidade, devendo ser justificadas pelo interesse público. 

Entretanto, é necessário que a excepcionalidade da contratação temporária seja firmada com base em lei municipal que esteja em vigor quando da contratação, gozando tal lei de presunção de constitucionalidade, o que descaracterizaria o elemento doloso, o que não ocorreu no presente caso.

 

Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº 658026/MG, no Tribunal Pleno de 09.04.2014, sob a relatoria do Ministro Dias Toffoli, com reconhecimento de repercussão geral (Tema 612), firmou Tese instituidora dos requisitos que devem ser observados para que a contratação temporária possa ser reputada como válida, sendo eles in verbis: a) os casos excepcionais estejam previstos em lei; b) o prazo de contratação seja predeterminado; c) a necessidade seja temporária; d) o interesse público seja excepcional; e) a contratação seja indispensável, sendo vedada para os serviços ordinários permanentes do Estado que estejam sob o espectro das contingências normais da Administração.

 

Conforme o entendimento do Supremo Tribunal Federal é necessário que os casos excepcionais de contratação temporária estejam previstos em lei, porém, o apelante não demonstrou existir lei promulgada nesse sentido à época das contratações temporárias realizadas em sua gestão.

 

Assim, resta comprovada a existência do elemento do dolo específico, o qual caracteriza a improbidade administrativa.

 

Apesar da afirmação do apelante de que a previsão constante no art. 5º da Lei Municipal nº. 078/83 autoriza a contratação temporária no Município de Beneditinos-PI, percebo que o referido dispositivo é genérico, demasiadamente precário quanto à pretensão do recorrente, não estabelecendo os casos excepcionais, conforme estabelecido no Tema 612 do STF. Vejamos:

 

“Art. 5º - Além do Quadro de pessoal da Prefeitura, o Prefeito poderá contratar servidores para obras ou funções técnicas especializadas.”

Prossigo. Segundo os precedentes do Superior Tribunal de Justiça, a seguir transcritos, a demonstração de dolo, depende da comprovação ou não da existência de Lei Municipal autorizativa do ato apontado como ímprobo, tendo a capacidade de afastar a sua configuração, inclusive, do dolo genérico. Vejamos precedentes:

 

“STJ. ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO NA CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR TEMPORÁRIO. O TRIBUNAL A QUO RECONHECEU EXPRESSAMENTE A AUSÊNCIA DE DOLO, PORQUANTO A CONDUTA APONTADA COMO ÍMPROBA ESTAVA AMPARADA NA LEI 313/2001 DE SÃO JOSÉ DA VARGINHA/MG. A JURISPRUDÊNCIA DO STJ AFASTA O DOLO, INCLUSIVE O GENÉRICO, QUANDO HÁ LEI MUNICIPAL AUTORIZATIVA, AINDA QUE DE CONSTITUCIONALIDADE DUVIDOSA. PRECEDENTES. SÚMULA 83/STJ. 1. O dolo reclama ao menos a consciência da ilicitude pelo agente e, no caso, além de o Tribunal a quo ter reconhecido expressamente a sua ausência, bem como a de dano ao Erário ou a de enriquecimento ilícito, havia ainda a presunção de certeza de legalidade do ato pela vigência da autorizativa Lei Municipal 313/2001, de São José da Varginha/MG. 2. Segundo a jurisprudência desta Corte Superior, a existência de Lei Municipal autorizativa do ato apontado como ímprobo afasta a sua configuração, inclusive, o dolo genérico. Precedentes: AgRg no Ag 1.324.212/MG, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 13.10.2010; AgRg no AgRg no REsp 1.191.095/SP, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe 25/11/2011. 3. Acórdão recorrido em consonância com a jurisprudência assente desta Corte Superior, o que atrai a incidência da Súmula 83/STJ. 4. Agravo Regimental desprovido. (AgRg no AREsp 496.250/MG, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 24/11/2015, DJe 11/12/2015)”

 

“STJ. ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES SEM CONCURSO PÚBLICO. AMPARO EM LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). ART. 11 DA LEI 8.429/92. 1. Não caracteriza ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92 a contratação de servidores sem concurso público baseada em legislação municipal, por justamente nesses casos ser difícil de identificar a presença do elemento subjetivo necessário (dolo genérico) para a caracterização do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública. Precedentes: REsp 1.248.529/MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 18/09/2013, EDcl no AgRg no AgRg no AREsp 166.766/SE, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 30/10/2012, REsp 1231150/MG, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 12/04/2012. 2. Agravo regimental não provido. (AgRg no REsp 1358567/MG, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 26/05/2015, DJe 09/06/2015)”

Destaco o entendimento do próprio Superior Tribunal de Justiça (STJ) que atesta que a conduta dolosa é indispensável para caracterização de qualquer proveito pessoal ilícito, lesão aos cofres públicos e ofensa aos princípios nucleares administrativos:

 

“DIREITO SANCIONADOR. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL INTERPOSTO PELO MPF CONTRA DECISÃO MONOCRÁTICA DO MINISTRO RELATOR QUE DEU PROVIMENTO A AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL DA PARTE DEMANDADA, PARA RESTABELECER PRIMEIRO ACÓRDÃO DO TJ/RJ, QUE ABSOLVEU O RÉU DAS ACUSAÇÕES EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ALEGADA CONDUTA ÍMPROBA. (...) 3. Reafirmação do entendimento do Relator de que toda e qualquer conduta, no afã de ser encapsulada como ímproba, exige, como elementar, o apontamento de prática dolosa, maleficente e especificamente dirigida ao enriquecimento ilícito, ao dano aos cofres públicos e à lesão da principiologia administrativa, não havendo falar-se em improbidade culposa. 4. Inegavelmente, conduta dolosa, proveito pessoal ilícito, lesão aos cofres públicos e ofensa aos princípios nucleares administrativos são as elementares da improbidade administrativa. A manifestação judicial que afaste quaisquer desses elementos resulta em ausência do tipo (AgInt no Resp. 922.526/SP, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 3.4.2019). 5. (...). A decisão agravada, que restabeleceu a absolvição, não merece reproche algum. 8. Agravo Interno do Órgão Acusador desprovido. (...). (STJ - AGINT NO ARESP 225.531/RJ - 1ªT - DJE 28/06/2019)”

Assim, tem-se que para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa se faz necessária a vontade livre e consciente (dolo específico) do agente para alcançar o resultado ilícito tipificado.

 

No caso em tela, os atos perpetrados pelo então Prefeito não se caracterizam apenas como ilegais, pois praticados com a consciência e a vontade de violar postulados da administração pública, pois inexistente Lei Municipal autorizadora das contratações temporárias, conforme requisito definido em precedente qualificado do STF, atendendo ao requisito da configuração do dolo específico.

 

Assim, agiu o réu, ora apelante, com a consciência e vontade de afrontar a regra do art. 37, II, da constituição da República, contratando servidores sem a realização de concurso público.

 

Tenho assim, que por consequência, resta configurada a prática de improbidade administrativa violadora dos princípios da administração pública, nos termos do art. 11, caput e inciso V, da Lei n°8.429/92.

 

Quanto ao pedido de minoração das penas impostas em sede de condenação em improbidade administrativa, devem ser mantidas as sanções estabelecidas na sentença de primeiro grau, já que fixadas dentro dos parâmetros estipulados pelo art. 12, III, da Lei nº 8.429/92.

 

Sobre a fixação das penas, a Lei de Improbidade Administrativa determina que o juiz leve em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente, conforme seu art. 12, III, e parágrafo único, in verbis:

 

“Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas “isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

I - (…);

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente”.

Nessa ordem, a exegese do parágrafo único leva ao entendimento de que a aplicação das penas deve ser feita sempre em observância aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, o que de fato observado pelo juízo a quo.

 

 IV – DO DISPOSITIVO

 

Diante do exposto, conheço do recurso, eis que existentes os seus pressupostos de admissibilidade, negando-lhe provimento, mantendo a sentença recorrida em todos os seus termos.

 

É como voto.

 

Teresina, 09/09/2022