EMENTA: ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUMENTO DO QUADRO DE PESSOAL DE POLICIAIS MILITARES NOS MUNICÍPIOS E ADOÇÃO DE OUTRAS MEDIDAS DE ESTRUTURAÇÃO. POLÍCIA MILITAR. ORGANIZAÇÃO PELO ESTADO. NECESSIDADE DA CRIAÇÃO DE CARGOS E REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. LIMITES DE ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. SEGURANÇA PÚBLICA. ATRIBUIÇÃO COMPARTILHADA ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS. IMPROCEDÊNCIA. 1. Não cabe ao Poder Judiciário determinar a alteração imediata no modo de gerenciamento do quadro de pessoal da Polícia Militar, nem tampouco deliberar pelo aumento do efetivo de policiais militares nos municípios, uma vez que a criação de cargos depende de prévia dotação orçamentária e de autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentária; 2. É necessário o controle judicial da Administração Pública para assegurar a concretização de direitos fundamentais, entretanto a intervenção judicial em matéria de políticas públicas não é irrestrita, devendo ocorrer nos casos em que resta caracterizada a inércia injustificada ou a atuação abusiva da Administração; 3. O policiamento ostensivo, viabilizado pelo Estado, não é a única via para combater a violência e garantir a segurança da população. Ao contrário, a política de segurança pública, proposta constitucionalmente, somente terá eficácia mediante a integração das ações e esforços dos três entes federativos, nas áreas que lhes competem. 4. O Poder Judiciário não deve atuar como "Administrador Positivo", de modo a aniquilar o espaço decisório de titularidade do administrado para decidir sobre o que é melhor para a Administração. Recurso conhecido e provido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800011-86.2019.8.18.0055 - Relator: JOSE WILSON FERREIRA DE ARAUJO JUNIOR - 2ª Câmara de Direito Público - Data 20/05/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^O 0800011-86.2019.8.18.0055

ORIGEM: ITAINÓPOLIS / VARA ÚNICA

APELANTE: ESTADO DO PIAUÍ

PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO DO PIAUÍ

APELADO: MINISTÉRIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ

RELATOR: DES. JOSÉ WILSON FERREIRA DE ARAÚJO JÚNIOR

EMENTA

 

ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUMENTO DO QUADRO DE PESSOAL DE POLICIAIS MILITARES NOS MUNICÍPIOS E ADOÇÃO DE OUTRAS MEDIDAS DE ESTRUTURAÇÃO. POLÍCIA MILITAR. ORGANIZAÇÃO PELO ESTADO. NECESSIDADE DA CRIAÇÃO DE CARGOS E REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. LIMITES DE ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. SEGURANÇA PÚBLICA. ATRIBUIÇÃO COMPARTILHADA ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS. IMPROCEDÊNCIA. 1. Não cabe ao Poder Judiciário determinar a alteração imediata no modo de gerenciamento do quadro de pessoal da Polícia Militar, nem tampouco deliberar pelo aumento do efetivo de policiais militares nos municípios, uma vez que a criação de cargos depende de prévia dotação orçamentária e de autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentária; 2. É necessário o controle judicial da Administração Pública para assegurar a concretização de direitos fundamentais, entretanto a intervenção judicial em matéria de políticas públicas não é irrestrita, devendo ocorrer nos casos em que resta caracterizada a inércia injustificada ou a atuação abusiva da Administração; 3. O policiamento ostensivo, viabilizado pelo Estado, não é a única via para combater a violência e garantir a segurança da população. Ao contrário, a política de segurança pública, proposta constitucionalmente, somente terá eficácia mediante a integração das ações e esforços dos três entes federativos, nas áreas que lhes competem. 4. O Poder Judiciário não deve atuar como "Administrador Positivo", de modo a aniquilar o espaço decisório de titularidade do administrado para decidir sobre o que é melhor para a Administração. Recurso conhecido e  provido.

 

RELATÓRIO

 

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo ESTADO DO PIAUÍ, ID. 4552624, contra sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 00800011-86-2019.8.18.0055, ID. 4552631, proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, que condenou o Apelante, nos seguintes termos:

 Ex positis, JULGO PROCEDENTES os pedidos iniciais apresentados nas ações autuadas sob os números 0800007-49.2019.8.18.0055 (efetivo policial de Itainópolis), 0800011-86.2019.8.18.0055 (efetivo policial de Isaías Coelho) e 0800012-71.2019.8.18.0055 (Vera Mendes) e o faço com fulcro nas disposições da lei 7.347/85 e no artigo 487, I do código de processo civil, para confirmando a tutela antecipada inicialmente deferida nos autos, também determinar que o Estado do Piauí mantenha efetivo adequado, forneça meios de trabalho adequados aos profissionais em exercício e promova a melhoria da motomecanização das viaturas utilizadas em serviço.   

 Posteriormente, o Apelado, Ministério Público Estadual, interpôs Embargos de Declaração, resultando na decisão seguinte:

“Ex positis, JULGO PROCEDENTES os pedidos iniciais apresentados na presente demanda e o faço com fulcro nas disposições da lei 7.347/85 e no artigo 487, I do código de processo civil, para confirmando a tutela antecipada inicialmente deferida nos autos, determinar ao réu a obrigação de fazer consistente em manter 8 (oito) policiais militares no grupamento de Isaías Coelho, de modo que durante os revezamentos, haja no mínimo uma dupla de agentes em exercício, no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de multa diária no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), limitada ao total de R$ 100.00,00 (cem mil reais)”

 

Irresignado, o Estado do Piauí interpôs a presente Apelação. Em suas razões, destacou inicialmente a ausência de pressuposto válido do processo, qual seja, a incompetência do juízo, posto que, em se tratando de demanda de repercussão regional, o foro competente seria o do Capital, nos termos do art. 93, II, do Código de Defesa do Consumidor.

No mérito, argumenta que: a) as PMs têm a missão de defender o Estado como um todo, de forma organizada e coordenada, e não apenas em alguns municípios de forma isolada e descoordenada; b) o atendimento do pedido implica em invasão das atribuições do Poder Executivo pelo Poder Judiciário.

Ao final, requereu a improcedência da pretensão autoral.

Devidamente notificada, a parte Apelada apresentou contrarrazões (certidão de ID. 4552628).

O Ministério Público Superior devolveu os autos sem exarar parecer, tendo em vista a atuação de outro representante do parquet no feito (ID. 5285198).

Pedido de Suspensão de Liminar deferido pela Presidência deste colendo Tribunal (Proc. 0715074-17.2019.8.18.0000), ID. 4552607.

É o relatório.

 

VOTO DO RELATOR

1) DO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE. 

Conheço do presente recurso, tendo em vista que fora interposto por parte legítima, que possui interesse processual, sendo meio idôneo para a solucionar a questão atinente à competência questionada.

2) PRELIMINAR. INCOMPETÊNCIA DO JUÍZO.

Inicialmente, o Apelante levanta a ilegitimidade do juízo de primeiro grau para processamento e julgamento da lide, uma vez que a decisão proferida teria abrangência regional e repercutiria em todo o Estado do Piauí, atraindo a competência do foro da Capital, conforme art. 93, II, do Código de Defesa do Consumidor.

 A preliminar, contudo, não merece prosperar.

 Com efeito, o que se discute na presente causa é o direito da população à execução, pelo Estado, de ações efetivas voltadas para a segurança pública, não sendo possível destacar quais indivíduos serão beneficiados com tais ações.

 Assim, a matéria se insere no campo dos direitos difusos, e não dos direitos individuais homogêneos, não havendo razão para aplicar-se, pois, a regra contida no art. 93, II, do Código de Defesa do Consumidor.

 Rejeito, pois, a preliminar.

 

3) DO MÉRITO

A segurança pública, como sabido, visa possibilitar o efetivo exercício dos direitos à liberdade e à vida, razão pela qual o art. 6º da CF/88 lhe conferiu especial proteção, designando-a como direito social, de cunho fundamental.

               O art. 144 da Constituição, por seu turno, apresenta a segurança pública como dever do Estado, incumbindo a todos a responsabilidade de assegurá-la. À luz da efetivação do direito à segurança pública como obrigação de todos os entes federativos, os parágrafos do art. 144, da CF/88 tratam da repartição das atribuições entre os seus respectivos órgãos. E, consoante o que dispõem os §§ 4º e 5º, do art. 144, da CF/88, o policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública são da responsabilidade direta da polícia militar, subordinada aos Estados.

Essa repartição das competências entre as diversas esferas de governo decorre da necessidade de planejamento da política de segurança pública, já que as atribuições predeterminadas permitem que cada ente defina a forma como serão alocados os recursos financeiros para o custeio das suas despesas, em observância aos demais gastos públicos e às limitações orçamentárias.

De fato, não se olvida a relevância social da pretensão autoral, que visa obter uma melhor estruturação da Polícia Militar em favor da segurança pública local. Todavia, é forçoso reconhecer que não é por meio da presente Ação Civil Pública que deve compelir o Estado do Piauí a designar mais servidores para reforçar o policiamento deste ou daquele município, dada a existência de regras de cunho orçamentário e financeiro que regem a matéria.

Vale dizer: a despeito da comprovação do índice de defasagem de policiais militares em diversos municípios piauienses, bem como da existência de patentes carências de ordem estrutural, a condenação do Estado, nos termos em que delineada na sentença recorrida, exigiria a criação de cargos públicos, a realização de concurso para contratação de pessoal e outras despesas, que dependem de leis específicas, de diretrizes orçamentárias e do atendimento aos planos, cuja elaboração se dá de acordo com as prioridades administrativas do Estado, em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Não é possível pois, prescindir de planejamento e orçamento como fatores estreitamente relacionados à concretização dos direitos sociais, pois são essenciais para o êxito das políticas públicas que visam assegurá-los. Daí o art. 144, § 7º, da CF/88 encarecer  que "A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades".

No mesmo sentido, o art. 102 da Constituição do Estado do Piauí assim dispõe:

Art. 102. Compete privativamente ao Governador do Estado:

(...)

IX - prover e declarar a vacância dos cargos públicos, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 27 de 17.12.08)

(...)

XVI - enviar à Assembleia Legislativa os projetos de lei relativos ao Plano Plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais;

(...)

XXI - exercer o comando superior da Polícia Militar, do Corpo de Bombeiros Militar, bem como da Polícia Civil, promover seus oficiais e nomeá-los para os cargos que lhes são privativos;

Desse modo, não se põe em dúvida a possibilidade do controle judicial da Administração Pública para assegurar a concretização de direitos fundamentais, mas cumpre atentar que intervenção judicial em matéria de políticas públicas não é irrestrita, devendo ocorrer nos casos excepcionais, em que restar caracterizada a inércia injustificada ou a atuação abusiva da Administração. Este, contudo, não é o caso dos autos.

Embora a carência de policiais militares seja uma realidade em todo o Estado do Piauí, e não apenas nos municípios indicados na presente ação civil, as informações prestadas pelo Comando da Polícia Militar, ID. 4552599, evidenciam a existência de um planejamento adotado em face desse déficit de efetivo policial. Informa, com efeito, “que mantém constante acompanhamento da realidade em todos os municípios do Estado e procura empregar os recursos de acordo com essa demanda, observando-se o número de ocorrências atendidas pelos policiais militares no município, o número de homicídios registrados e as ocorrências de roubo e furtos, inclusive a instituições financeiras (bancos, caixa eletrônico, correios), a realização de eventos nas cidades (festejos municipais, grandes festividades privadas, eventos desportivos, etc), dentre outras”. 

Com efeito, não pode o Judiciário imiscuir-se no âmbito da discricionariedade das políticas públicas, por implicar isso na usurpação de competência e consequente violação do princípio da independência e harmonia entre os Poderes (art. 2°, CF), conforme remansosa jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

"O Estado Democrático de Direito republicano impõe à Administração Pública que exerça sua discricionariedade entrincheirada não, apenas, pela sua avaliação unilateral a respeito da conveniência e oportunidade de um ato, mas, sobretudo, pelos direitos fundamentais e demais normas constitucionais em um ambiente de perene diálogo com a sociedade. 4. O Poder Judiciário não deve atuar como "Administrador Positivo", de modo a aniquilar o espaço decisório de titularidade do administrado}" para decidir sobre o que é melhor para a Administração (...) (RE 837.311-PI, Plenário, rei. Ministro LuizFux, v.m., DJe 18/04/2016)

Por fim, assinale-se que o policiamento ostensivo não é a única via para combater a violência e garantir a segurança da população. Ao contrário, a política de segurança pública proposta constitucionalmente somente terá eficácia mediante a integração das ações e esforços dos três entes federativos, nas áreas que lhes competem. Vale notar que embora as ações de segurança pública sejam estipuladas, primordialmente, aos Estados e à União, é também relevante a atuação do Município, no sentido de adotar medidas que visam coibir a violência, como a instalação de câmaras, a iluminação pública, o incentivo às atividades de esporte e cultura e à ocupação dos espaços públicos. Deve-se ponderar, inclusive, se as atividades de competência do município, no âmbito da garantia da segurança pública local, já estão integradas às ações estaduais.

O art. 144, § 8º, CF/88 estabelece, inclusive, a possibilidade de os municípios constituírem guardas municipais para proteção de seus bens, serviços e instalações. 

Essa guarda não atua nas áreas de competência estadual e possui escopo distinto das atividades da polícia militar. Apesar disso, não há dúvidas de que a atuação da guarda municipal, de maneira integrada com a Polícia Militar, corrobora para a segurança pública local. Isso porque, encarregando-se de suas atribuições, a guarda municipal permite que o efetivo da polícia militar se reorganize e possa exercer papel mais ativo e diligente em outras esferas mais precárias de sua competência.

Como visto, a segurança pública é uma atribuição compartilhada entre os três níveis de governo, não sendo possível imputar a ineficiência da administração neste âmbito unicamente ao Estado.

Com tais razões, CONHEÇO da presente apelação, para rejeitar a preliminar de incompetência do juízo e, no mérito, DAR-LHE PROVIMENTO, reformando a sentença recorrida.

Sem custas e honorários nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/85.

 

 Sessão Ordinária da Egrégia 2ª Câmara de Direito Público, por VIDEOCONFERÊNCIA, presidida pelo Exmo. Sr. Des. Manoel de Sousa Dourado.

 Participaram do julgamento os Exmos. Srs. Des. Manoel de Sousa Dourado, Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior e Des. Aderson Antônio Brito Nogueira – convocado.

 Impedimento/ suspeição: não houve.

 Ausência justificada: Des. José James Gomes Pereira (TRE).

 Sustentação oral: não houve.

 Presente o Exmo. Sr. Dr. Antônio de Pádua Ferreira Linhares - Procurador de Justiça.

 SALA DAS SESSÕES DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO, em Teresina, 12 de maio de 2022.

Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior

- Relator -