EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRELIMINAR DE CARÊNCIA DE AÇÃO. REJEIÇÃO. LEI DE IMPROBIDADE QUE SE APLICA AOS PREFEITOS MUNICIPAIS. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR SEM CONCURSO PÚBLICO. DOLO. RECURSO DESPROVIDO. 1. O Ministério Público ajuizou a presente demanda, aduzindo, em suma, que o Apelante, na condição de Prefeito do Município de Porto-PI, vem sistematicamente descumprindo os limites fixados pela Lei de Responsabilidade fiscal com as despesas com pessoal, bem como promovendo admissão de servidores sem a necessária realização de concurso público o que, inclusive, teria implicado num aumento do número de servidores em 50% (cinquenta por cento) e oneração da folha de pagamento em patamar de acréscimo superior a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) desde o início do ano de 2017. 2. É possível a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa aos atos praticados por prefeitos, tendo em vista que os regimes de responsabilidade dos agentes políticos previstos no Decreto-Lei 201/67 e na Lei de Improbidade Administrativa não são excludentes, mas sim independentes, portanto, rejeito a preliminar suscitada pelo apelante. 3. No que se refere ao dolo do Apelante, é cediço que, quando um gestor público admite pessoal sem a realização de concurso público, assim age sabendo, ou ao menos devendo saber, que sua conduta contraria o ordenamento jurídico. A contratação direta apenas é autorizada de forma excepcional, desde que configurada uma hipótese para atender necessidade temporária de interesse público. Essa hipótese há de vir impreterivelmente regulamentada por lei, conforme previsão do art. 37, inciso IX, da Constituição Federal. 4. De fato, restou sobejamente comprovado nos autos que durante o ano de 2017, o Apelante promoveu contratações ilegais de servidores, à míngua da realização de concurso público, e que tais contratações implicaram num aumento do quadro de pessoal em mais de 50% (cinquenta por cento), passando de 619 (seiscentos de dezenove) a 939 (novecentos e trinta e nove) servidores, além de comprometimento de 76,26% (setenta e seis inteiros e vinte e seis décimos por cento) da Receita Corrente Líquida, quando o máximo permitido em lei é a proporção de 54% (cinquenta e quatro por cento) e elevação dos gastos com pessoal de R$ 1.184.579,79 (um milhão, cento e oitenta e quatro mil, quinhentos e setenta e nove reais e setenta e nove centavos) para R$ 2.427.287,65 (dois milhões, quatrocentos e vinte e sete mil, duzentos e oitenta e sete reais e sessenta e cinco centavos), no período citado. 5. O dolo genérico, pois, exigido pelo art. 11 da Lei nº 8.429/1992 se encontra devidamente provado pelos elementos probatórios coligidos aos autos, subsumindo-se a conduta do recorrente – estampada nas contratações apontadas pelo Ministério Público – em ato de improbidade Administrativa, razão pela qual devem ser rejeitadas as insurgências recursais e mantida in totum a sentença. 6.Recurso conhecido e desprovido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800174-61.2018.8.18.0068 - Relator: RICARDO GENTIL EULALIO DANTAS - 3ª Câmara de Direito Público - Data 22/02/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 3ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0800174-61.2018.8.18.0068

APELANTE: DOMINGOS BACELAR DE CARVALHO

Advogado(s) do reclamante: VIRGILIO BACELAR DE CARVALHO

APELADO: O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ

 

RELATOR(A): Desembargador RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS

 

 

 

 

EMENTA

 

DIREITO ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRELIMINAR DE CARÊNCIA DE AÇÃO. REJEIÇÃO. LEI DE IMPROBIDADE QUE SE APLICA AOS PREFEITOS MUNICIPAIS. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR SEM CONCURSO PÚBLICO. DOLO. RECURSO DESPROVIDO.

1. O Ministério Público ajuizou a presente demanda, aduzindo, em suma, que o Apelante, na condição de Prefeito do Município de Porto-PI, vem sistematicamente descumprindo os limites fixados pela Lei de Responsabilidade fiscal com as despesas com pessoal, bem como promovendo admissão de servidores sem a necessária realização de concurso público o que, inclusive, teria implicado num aumento do número de servidores em 50% (cinquenta por cento) e oneração da folha de pagamento em patamar de acréscimo superior a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) desde o início do ano de 2017.

2. É possível a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa aos atos praticados por prefeitos, tendo em vista que os regimes de responsabilidade dos agentes políticos previstos no Decreto-Lei 201/67 e na Lei de Improbidade Administrativa não são excludentes, mas sim independentes, portanto, rejeito a preliminar suscitada pelo apelante.

3. No que se refere ao dolo do Apelante, é cediço que, quando um gestor público admite pessoal sem a realização de concurso público, assim age sabendo, ou ao menos devendo saber, que sua conduta contraria o ordenamento jurídico. A contratação direta apenas é autorizada de forma excepcional, desde que configurada uma hipótese para atender necessidade temporária de interesse público. Essa hipótese há de vir impreterivelmente regulamentada por lei, conforme previsão do art. 37, inciso IX, da Constituição Federal.

4. De fato, restou sobejamente comprovado nos autos que durante o ano de 2017, o Apelante promoveu contratações ilegais de servidores, à míngua da realização de concurso público, e que tais contratações implicaram num aumento do quadro de pessoal em mais de 50% (cinquenta por cento), passando de 619 (seiscentos de dezenove) a 939 (novecentos e trinta e nove) servidores, além de comprometimento de 76,26% (setenta e seis inteiros e vinte e seis décimos por cento) da Receita Corrente Líquida, quando o máximo permitido em lei é a proporção de 54% (cinquenta e quatro por cento) e elevação dos gastos com pessoal de R$ 1.184.579,79 (um milhão, cento e oitenta e quatro mil, quinhentos e setenta e nove reais e setenta e nove centavos) para R$ 2.427.287,65 (dois milhões, quatrocentos e vinte e sete mil, duzentos e oitenta e sete reais e sessenta e cinco centavos), no período citado.

5. O dolo genérico, pois, exigido pelo art. 11 da Lei nº 8.429/1992 se encontra devidamente provado pelos elementos probatórios coligidos aos autos, subsumindo-se a conduta do recorrente – estampada nas contratações apontadas pelo Ministério Público – em ato de improbidade Administrativa, razão pela qual devem ser rejeitadas as insurgências recursais e mantida in totum a sentença.

6.Recurso conhecido e desprovido.

 

 

 

 

 

RELATÓRIO

 

Trata-se de Apelação Cível proposta por DOMINGOS BACELAR DE CARVALHO requerendo a reforma da decisão que julgou procedente a AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL.

O dispositivo da sentença restou vazado nos seguintes termos:

“Por todo o exposto, julgo procedentes os pedidos formulados na petição inicial para extinguir o processo, com resolução do mérito, nos termos do art.487, I, do CPC e para condenar Domingos Bacelar de Carvalho no pagamento de multa civil no valor de dez vezes a remuneração na época por ele percebida na qualidade de Prefeito Municipal de Porto, Piauí, valor este devidamente corrigido conforme índices oficiais de remuneração básica e juros aplicados à caderneta de poupança (Art. 1º-F da lei 9.494/97, com redação dada pela Lei 11.960/2009), além da proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritária, pelo prazo de três anos. Decreto em desfavor do Réu, ainda com suporte na legislação supra mencionada, a suspensão dos seus direitos políticos por cinco anos”.

Irresignado, o requerido interpôs o presente recurso no qual alega preliminarmente carência de ação justificando que os agentes políticos, como no caso os Prefeitos Municipais, são regidos por normas especiais de responsabilidade (Decreto-Lei nº 201/67) e não respondem por atos de improbidade administrativa com base na Lei nº 8.429/1992.

No mérito sustenta que houve aumento da remuneração dos servidores municipais decorrentes da aplicação do Piso Salarial de cada categoria, do Plano de Cargos e Salários dos Servidores Municipais, como adicional de tempo serviços, cursos de especialização, dentre outros, o que elevou o valor da folha de pagamento ao patamar de 76,26% da RCL, mas atualmente reduzida a 52,70% da RCL. 

Aduz que a necessidade de contratação de vários servidores municipais, tais como professores, médicos e enfermeiros gerou um desequilíbrio orçamentário quanto às despesas com pessoal que atingiram o percentual de 76,26% da RCL, eis que as Despesas aumentaram mensalmente, enquanto o aumento das Receitas não correspondeu na mesma proporcionalidade.

Assevera inexistir o dolo ao contratar ou admitir pessoal – eis que houve extrema necessidade essencial para prestação de serviços de saúde e educação – serviços básicos e essenciais a população, e o fez dentro e de acordo com a regra constitucional prevista no Art. 37, inciso IX, da Constituição Federal, com o fim não paralisar dos serviços de saúde e de educação, por excepcional interesse público. 

Requer o acolhimento da preliminar, mas assim não entendendo, pugna pela reforma da sentença, para julgar improcedente a ação pela ausência de dolo, requisito necessário para configuração do ato tido como ímprobo.

 Intimado, o Apelado apresentou contrarrazões pleiteando o desprovimento do recurso.

 Notificado, o Ministério Público Superior manifestou-se pelo improvimento do recurso e a manutenção da sentença.

 É a síntese do necessário.

 Inclua-se o feito em PAUTA DE JULGAMENTO POR VIDEOCONFERÊNCIA.

 

Teresina (PI), data e assinatura registradas no sistema.

 

Desembargador RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS

Relator 

 

 

 

 

 

 

VOTO

 

EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS (Relator):

 

I – JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

 

         Conheço do recurso de Apelação em razão do integral cumprimento dos seus requisitos de admissibilidade. 

.

    

 

II – DAS RAZÕES DO VOTO

 

O recurso de apelação interposto desafia sentença do juízo da Vara Única da Comarca de Porto (PI) que julgou procedente a Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público Estadual em face de Domingos Bacelar de Carvalho.

Preliminarmente, aduz o recorrente, a existência de carência de ação, sustentando que os agentes políticos por serem regidos por normas especiais de responsabilidade (Decreto-Lei nº 201/67) não respondem por atos de improbidade administrativa com base na Lei nº 8.429/1992.

Pois bem. O art. 2º da Lei n. 8.429/92 não deixa dúvidas quanto à extensão do conceito de agente público, sendo “todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.”

Dessa forma, mesmo que os Prefeitos Municipais sejam agentes políticos, estão sujeitos aos regramentos da Lei de Improbidade Administrativa, de acordo com o que estabelece o artigo 2º da citada norma acima transcrita.

Nesse sentido, o entendimento do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. LEI 8.429/1992. APLICABILIDADE AOS AGENTES POLÍTICOS. DOLO. AFERIÇÃO. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE, NO CASO CONCRETO. SÚMULA 7/STJ. PENALIDADES. ACUMULAÇÃO. POSSIBILIDADE. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. 1. É firme desta Corte o ‘entendimento no sentido de que 'é cabível a propositura de ação civil pública que tenha como fundamento a prática de ato de improbidade administrativa, tendo em vista a natureza difusa do interesse tutelado. Também mostra-se lícita a cumulação de pedidos de natureza condenatória, declaratória e constitutiva nesta ação, porque sustentada nas disposições da Lei n. 8.429/92’ (REsp 757.595/MG, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA)"(REsp 1.516.178/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe 30/06/2015). 2. A jurisprudência do STJ também firmou-se no sentido de que ‘o Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis’ (art. 127, caput, da CF) e, dentre outras funções, ‘promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos’ (art. 129, III, da CF)" (REsp 1289609/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 02/02/2015). 3. Assim, pode-se concluir que o Ministério Público é parte legítima para pleitear o ressarcimento de dano ao erário sempre que o ato ilícito subjacente à lesão seja a prática de ato ímprobo. Ademais, na hipótese vertente, o pedido deduzido pelo Parquet Estadual, qual seja, o de aplicação das penalidades previstas na Lei de Improbidade Administrativa (na qual se inclui o ressarcimento ao erário), coaduna-se perfeitamente com o expediente processual adotado pelo autor. 4. O Superior Tribunal de Justiça, na esteira do que decidiu o STF, pacificou sua jurisprudência no sentido ‘de que os agentes políticos se submetem às disposições da Lei n. 8.429/1992, em que pese a submissão também ao regime de responsabilidade político-administrativa previsto no Decreto-Lei 201/67’ (AgRg no REsp 1.368.359/ES, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe 26/10/2017). Nesse mesmo sentido: AI 790.829-AgR/RS, Rel. MINISTRA CÁRMEN LÚCIA, SEGUNDA TURMA, DJe 19/10/2012. 5. Segundo o arcabouço fático delineado no acórdão, restaram claramente demonstrados os requisitos necessários à configuração do ato de improbidade administrativa. Nesse contexto, a alteração das conclusões adotadas pelas instâncias ordinárias, tal como colocada a questão nas razões recursais, demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ. 6. É possível a acumulação das sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/1992. Precedente: AgRg no AREsp 390.129/SC, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe 17/11/2015. 7. A revisão das penalidades aplicadas em ações de improbidade administrativa também implica o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que, como consignado, esbarra na já mencionada Súmula 7/STJ, salvo em hipóteses excepcionais, nas quais, da leitura do acórdão recorrido, exsurgir a desproporcionalidade entre o ato praticado e as sanções aplicadas, o que não é o caso vertente. Precedente: AgRg no AREsp 341.211/PR, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe 17/06/2015. 8. Agravo interno improvido. (STJ/AgInt nos EDcl no AREsp 437.764/SP, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 27/02/2018, DJe 12/03/2018) destacou-se

Desse modo, é possível a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa aos atos praticados por prefeitos, tendo em vista que os regimes de responsabilidade dos agentes políticos previstos no Decreto-Lei 201/67 e na Lei de Improbidade Administrativa não são excludentes, mas sim independentes, portanto, rejeito a preliminar suscitada pelo apelante.

Ultrapassada a preliminar levantada, passo à análise dos fatos ímprobos imputados ao recorrente.

O Ministério Público ajuizou a presente demanda, aduzindo, em suma, que o Apelante, na condição de Prefeito do Município de Porto-PI, vem sistematicamente descumprindo os limites fixados pela Lei de Responsabilidade fiscal com as despesas com pessoal, bem como promovendo admissão de servidores sem a necessária realização de concurso público o que, inclusive, teria implicado num aumento do número de servidores em 50% (cinquenta por cento) e oneração da folha de pagamento em patamar de acréscimo superior a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) desde o início do ano de 2017.

O recorrente, em suas razões recursais, argumenta que a necessidade de contratação de vários servidores municipais, tais como professores, médicos e enfermeiros gerou um desequilíbrio orçamentário quanto às despesas com pessoal que atingiram o percentual de 76,26% da Receita Corrente Líquida, eis que as Despesas aumentaram mensalmente, enquanto o aumento das Receitas não correspondeu na mesma proporcionalidade.

Assevera ainda inexistir o dolo ao contratar ou admitir pessoal – eis que houve extrema necessidade essencial para prestação de serviços de saúde e educação – serviços básicos e essenciais a população, e o fez dentro e de acordo com a regra constitucional prevista no Art. 37, inciso IX, da Constituição Federal, com o fim não paralisar dos serviços de saúde e de educação, por excepcional interesse público.

A Lei de Improbidade Administrativa disciplinou os atos incursos em improbidade em três aspectos, quais sejam: atos que importam enriquecimento ilícito do agente público (art. 9º); atos que acarretam prejuízo ao erário (art. 10); e os atos que atentam contra os princípios que regem a Administração Pública (art. 11).

Para que ocorram os atos de improbidade disciplinados pela legislação supracitada, é indispensável que reste demonstrado o dolo ou a culpa nas condutas do administrador público. Nesse passo, a configuração da improbidade administrativa pressupõe a identificação do elemento subjetivo da conduta do agente, ou seja, o ânimo de agir contra os princípios inerentes à Administração Pública, em violação a algum dos tipos previstos nos arts. 9º, 10 ou 11 da Lei n.º 8.429/1992.

Segundo a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, é necessária a existência do elemento subjetivo dolo para caracterização da improbidade administrativa para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 e, ao menos a culpa, para a hipótese do artigo 10, senão vejamos:

“ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CUMULAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS PÚBLICOS. ANÁLISE DOS ELEMENTOS CARACTERIZADORES DO ATO DE IMPROBIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. 1. A configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário), à luz da atual jurisprudência do STJ, exige a presença do efetivo dano ao erário (critério objetivo) e, a menos, culpa, o mesmo não ocorrendo com os tipos previstos nos arts. 9º e 11 da mesma Lei (enriquecimento ilícito e atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública), os quais se prendem ao elemento volitivo do agente (critério subjetivo), exigindo-se o dolo. 2. Rever as conclusões do Tribunal de origem sobre a existência de dolo na conduta do agente, bem como os elementos que ensejaram os atos de improbidade implica o reexame dos elementos fático-probatórios, o que não é possível pela via eleita (Súmula 7/STJ). 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (AgRg no AREsp 666.459/SP, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 23/06/2015, DJe: 30/06/2015).

No que se refere ao dolo do Apelante, é cediço que, quando um gestor público admite pessoal sem a realização de concurso público, assim age sabendo, ou ao menos devendo saber, que sua conduta contraria o ordenamento jurídico. A contratação direta apenas é autorizada de forma excepcional, desde que configurada uma hipótese para atender necessidade temporária de interesse público. Essa hipótese há de vir impreterivelmente regulamentada por lei, conforme previsão do art. 37, inciso IX, da Constituição Federal.

Tal consciência da ilicitude do ato de admissão revela o dolo genérico, aquele exigido para a condenação por improbidade administrativa, cuja natureza é essencialmente cível, não sendo necessária a análise de finalidade específica, normalmente atrelada ao ilícito penal.

No caso dos autos, as contratações narradas pelo Apelante para os cargos de professor, médico e enfermeiros, não se adequam à excepcionalidade necessária para a contratação temporária. Ademais, o recorrente alega um aumento no número de alunos na rede municipal no ano de 2017, o que teria ocasionado novas contratações de professores, mas não informa, por exemplo, quantos professores existiam no ano anterior e quantos foram necessários para suprir essa demanda.

Do mesmo modo informa a necessidade de profissionais de saúde, contudo, não traz para os autos a quantidade de profissionais de saúde que já existia no Município e quais fatos teriam ensejado a contratação superveniente.

Não prospera também a alegação de que houve diminuição da receita e em contrapartida aumento da despesa, isto porque, o recorrente, como salientado pelo juízo a quo, na condição de gestor do Município de Porto pelo quarto mandato é conhecedor da realidade local, notadamente da dependência do repasse de recursos do ente federal, de forma que diante do quadro de escassez de recursos deveria olvidar-se de promover ainda mais contratações.

De fato, restou sobejamente comprovado nos autos que durante o ano de 2017, o Apelante promoveu contratações ilegais de servidores, à míngua da realização de concurso público, e que tais contratações implicaram num aumento do quadro de pessoal em mais de 50% (cinquenta por cento), passando de 619 (seiscentos de dezenove) a 939 (novecentos e trinta e nove) servidores, além de comprometimento de 76,26 (setenta e seis inteiros e vinte e seis décimos por cento) da Receita Corrente Líquida, quando o máximo permitido em lei é a proporção de 54% (cinquenta e quatro por cento) e elevação dos gastos com pessoal de R$ 1.184.579,79 (um milhão, cento e oitenta e quatro mil, quinhentos e setenta e nove reais e setenta e nove centavos) para R$ 2.427.287,65 (dois milhões, quatrocentos e vinte e sete mil, duzentos e oitenta e sete reais e sessenta e cinco centavos), no período citado.

O dolo genérico, pois, exigido pelo art. 11 da Lei nº 8.429/1992 se encontra devidamente provado pelos elementos probatórios coligidos aos autos, subsumindo-se a conduta do recorrente – estampada nas contratações apontadas pelo Ministério Público – em ato de improbidade Administrativa, razão pela qual devem ser rejeitadas as insurgências recursais e mantida in totum a sentença.

 

III – CONCLUSÃO

 

Ante o exposto, CONHEÇO e NEGO PROVIMENTO ao recurso de Apelação.

É como voto.

 

Teresina, data e assinatura registradas no sistema.

 

Desembargador RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS

Relator