AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROIBIÇÃO DE INCLUSÃO DE NOVOS PROJETOS NA LEI ORÇAMENTÁRIA E DE REALIZAÇÃO DE NOVAS LICITAÇÕES ANTES DA CONCLUSÃO DE OBRA INACABADA. ART. 45 DA LRF. NÃO ABRANGE A EXECUÇÃO DE PROJETOS JÁ PREVISTOS E A REALIZAÇÃO DE LICITAÇÕES NECESSÁRIAS A ESTES. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARCIALMENTE. 1. O juízo a quo apontou adequadamente a existência da probabilidade do direito, ao afirmar que o art. 45 da LRF coíbe o abandono de obras públicas e que, no caso concreto, “a paralisação da obra priva a população dos benefícios que resultariam de sua colocação à disposição da população. Trata-se, no caso, de Unidade Básica de Saúde do Município de PAU D’ARCO, de fundamentação relevância à comunidade local, vez que destinada à disponibilização de serviços de saúde à população” (ID 4097026, p. 03). 2. Frise-se que, nos termos da jurisprudência pacífica do Superior Tribunal de Justiça, “não há como acolher pedido de nulidade de decisão interlocutória deferindo pedido liminar, quando esta, embora de forma concisa, apresenta fundamentação suficiente” (STJ - REsp: 1336306 AM 2012/0156200-0, Relator: Ministra ELIANA CALMON, Data de Julgamento: 27/08/2013, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 06/09/2013). 3. O art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal determina apenas que “a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias”. 4. Assim, somente é possível que o juízo de piso, com fulcro no art. 45 da LRF, determine que o ente público se abstenha de incluir, na lei orçamentária, previsão de dotação para novos projetos, enquanto restarem inacabados os já existentes. 5. Recurso conhecido e provido parcialmente. (TJPI - AGRAVO DE INSTRUMENTO 0702617-50.2019.8.18.0000 - Relator: FRANCISCO ANTONIO PAES LANDIM FILHO - 3ª Câmara de Direito Público - Data 05/02/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 3ª Câmara de Direito Público

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) N^o 0702617-50.2019.8.18.0000

AGRAVANTE: ESTADO DO PIAUÍ

 

AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI

RELATOR(A): Desembargador FRANCISCO ANTONIO PAES LANDIM FILHO

 

 

EMENTA

 

 

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROIBIÇÃO DE INCLUSÃO DE NOVOS PROJETOS NA LEI ORÇAMENTÁRIA E DE REALIZAÇÃO DE NOVAS LICITAÇÕES ANTES DA CONCLUSÃO DE OBRA INACABADA. ART. 45 DA LRF. NÃO ABRANGE A EXECUÇÃO DE PROJETOS JÁ PREVISTOS E A REALIZAÇÃO DE LICITAÇÕES NECESSÁRIAS A ESTES. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARCIALMENTE.

1. O juízo a quo apontou adequadamente a existência da probabilidade do direito, ao afirmar que o art. 45 da LRF coíbe o abandono de obras públicas e que, no caso concreto, “a paralisação da obra priva a população dos benefícios que resultariam de sua colocação à disposição da população. Trata-se, no caso, de Unidade Básica de Saúde do Município de PAU D’ARCO, de fundamentação relevância à comunidade local, vez que destinada à disponibilização de serviços de saúde à população” (ID 4097026, p. 03).

2. Frise-se que, nos termos da jurisprudência pacífica do Superior Tribunal de Justiça, “não há como acolher pedido de nulidade de decisão interlocutória deferindo pedido liminar, quando esta, embora de forma concisa, apresenta fundamentação suficiente” (STJ - REsp: 1336306 AM 2012/0156200-0, Relator: Ministra ELIANA CALMON, Data de Julgamento: 27/08/2013, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 06/09/2013).

3. O art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal determina apenas que “a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias”.

4. Assim, somente é possível que o juízo de piso, com fulcro no art. 45 da LRF, determine que o ente público se abstenha de incluir, na lei orçamentária, previsão de dotação para novos projetos, enquanto restarem inacabados os já existentes.

5. Recurso conhecido e provido parcialmente.

 

 

RELATÓRIO

Trata-se de Agravo de Instrumento interposto pelo ESTADO DO PIAUÍ, contra decisão interlocutória proferida pela MM. Juiz de Direito da Vara Única da Comarca de Altos-PI, que, nos autos de Ação Civil Pública em Defesa do Patrimônio Público, contra ele movida por MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, antecipou os efeitos da tutela, nos seguintes termos:

“Ante o exposto, presentes os requisitos do art. 300 do CPC, concedo parcialmente os efeitos da tutela jurisdicional pleitada para determinar ao Estado do Piauí: a) que não execute qualquer dotação orçamentária para novas obras no Município de Pau D’Arco sem que disponibilize recursos para a obra referente à UBS de PAU D’ARCO, apontada na inicial; b) que não realize qualquer certame licitatório para contratação de novos projetos no Município de Pau D’Arco sem que, antes, tenham sido executadas as dotações orçamentárias destinadas à obra referente à UBS de Pau D’Arco” (ID 4097026, p.04).

Nas razões recursais, o Estado do Piauí, ora Agravante, alega, em síntese, que: i) a decisão não está fundamentada, pois se limita a invocar motivos que se prestariam a justificar qualquer outra decisão (art. 489, §1º, III, CPC/2015); ii) inexiste a probabilidade do direito, pois não há norma jurídica que proíba o Estado de executar o orçamento vigente e licitar obras e serviços no Município; iii) o art. 45 da LRF se dirige ao legislador estadual, e não ao administrador; iv) a norma alude a novos projetos, e não a projetos anteriormente existentes, os quais, por já esterem inscritos no Plano Plurianual, podem ser executados ao longo de sua vigência; v) a decisão extrapolou os limites do art. 45 da LRF, ao proibir a destinação de quaisquer dotações orçamentárias; vi) a tutela deferida, qual seja, a proibição de novas licitações, não ilide o perigo de dano alegado pelo Agravado, consistente na deterioração do bem e impedimento de acesso da população aos serviços a serem prestados pela obra; vii) a medida é, portanto, inadequada aos fins a que se destina; viii) há perigo de dano inverso, posto que a medida deferida, além de não resolver o problema que motivou a decisão – deterioração do bem público – agrava ainda mais a situação local. Com base nisto, requereu, de logo, a atribuição de efeito suspensivo ao recurso.

Devidamente intimado, o Ministério Público do Estado apresentou as suas contrarrazões, nas quais aduziu que: i) o agravo de instrumento é um recurso de fundamentação vinculada, que não permite a análise do mérito da demanda, contudo, todas as alegações do Agravante dizem respeito ao próprio mérito, de forma que o recurso não deve ser conhecido; ii) a existência de obras inacabadas revelam a desorganização administrativa e inobservância das regras orçamentárias; iii) a obra em questão consiste em Unidade Básica de Saúde, a qual iria beneficiar toda a população, assegurando-lhe o direito fundamental à saúde; iv) o art. 45 da LRF determina que, antes da inclusão de novos projetos na lei orçamentária, demonstre-se a existência de dotação suficiente para conclusão das obras já existentes, dispositivo que está em consonância com a decisão agravada. Diante disso, requereu o não conhecimento do recurso, ante a supressão de instância, e, subsidiariamente, o seu improvimento.

Decisão monocrática proferida por esta Relatoria no ID 543645 concedendo parcialmente o efeito suspensivo requerido ao recurso.

PONTO CONTROVERTIDO: É questão controvertida no presente recurso a possibilidade, ou não, de determinação de limitação de realização de novas licitações e novos projetos referentes a Município pertencente ao Estado do Piauí.

É o relatório. 

VOTO

 

 

I. DO CONHECIMENTO

De saída, verifico que o presente recurso é cabível, uma vez que ajuizado em face de decisão que versa sobre tutela provisória, nos termos do art. 1.015, I, do CPC.

Constato ainda que o Agravo foi movido tempestivamente por parte legítima e interessada, dispensada do recolhimento do preparo recursal por força do art. 1.007, §1º do CPC.

Isto posto, conheço o Agravo de Instrumento em epígrafe.

II. DO MÉRITO

Conforme relatado, o Agravante pleiteia o provimento ao presente recurso para que sejam suspensos os efeitos da decisão agravada que, liminarmente, determinou que aquele: “não execute qualquer dotação orçamentária para novas obras no Município de Pau D’Arco sem que disponibilize recursos para a obra referente à UBS de PAU D’ARCO, apontada na inicial” e “não realize qualquer certame licitatório para contratação de novos projetos no Município de Pau D’Arco sem que, antes, tenham sido executadas as dotações orçamentárias destinadas à obra referente à UBS de Pau D’Arco” (id. 4097026, p.04).

Em suma, o Recorrente levanta três quatro razões que sustentam sua tese de necessidade de reforma da referida decisão, quais sejam: i) a decisão agravada não está fundamentada, pois adota fundamentos que se prestam a justificar qualquer outra decisão (art. 489, §1º, III, CPC/2015); ii) o art. 45 da LRF se volta ao legislador, e não ao administrador, e não proíbe a execução de projetos já incluídos no PPA, de forma que a decisão agravada extrapolou o comando da lei; iii) a tutela deferida não é adequada para purgar o perigo do dano alegado, qual seja, a deterioração do bem e o impedimento de acesso da população aos serviços a serem prestados pela obra; iv) há perigo de dano inverso, na medida em que a proibição agrava ainda mais a situação dos serviços prestados à população local.

Passo a analisar as questões suscitadas pelo Agravante. Primeiro, com relação à afirmação do Agravante de que a decisão recursada não está fundamentada, entendo, em cognição não exauriente, que não lhe assiste razão.

O Agravante argumenta que o juízo de piso deixou de fundamentar a probabilidade do direito, ao afirmar apenas que “o fumus boni iuris resulta manifesto nos fundamentos jurídicos e provas documentais apresentadas pelo Ministério Público” (id. 4097026, p. 3).

Não obstante, verifica-se que o juízo a quo apontou adequadamente a existência da probabilidade do direito, ao afirmar que o art. 45 da LRF coíbe o abandono de obras públicas e que, no caso concreto, “a paralisação da obra priva a população dos benefícios que resultariam de sua colocação à disposição da população. Trata-se, no caso, de Unidade Básica de Saúde do Município de PAU D’ARCO, de fundamentação relevância à comunidade local, vez que destinada à disponibilização de serviços de saúde à população” (id. 4097026, p. 03).

Frise-se que, nos termos da jurisprudência pacífica do Superior Tribunal de Justiça, “não há como acolher pedido de nulidade de decisão interlocutória deferindo pedido liminar, quando esta, embora de forma concisa, apresenta fundamentação suficiente” (STJ - REsp: 1336306 AM 2012/0156200-0, Relator: Ministra ELIANA CALMON, Data de Julgamento: 27/08/2013, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 06/09/2013).

Segundo, no que toca à alegação de que a decisão recursada teria o extrapolado o art. 45 da LRF, ao determinar a suspensão da inclusão de qualquer dotação orçamentária, consigno, em juízo prévio, que possui razão o ente Agravante.

Isto porque, o art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal determina apenas que “a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias”.

Como se nota, o referido dispositivo tem por objetivo impedir a implementação, no orçamento, de novos projetos ainda não previstos, para os quais não haveria dotação orçamentária prévia. Contudo, tal norma não incide sobre os projetos já em execução, nem sobre aqueles que, apesar de ainda não iniciados, já possuam dotação orçamentária prevista.

Em outras palavras, a proibição se refere à fase de elaboração do novo orçamento, e não de execução do orçamento já vigente. Não obstante, in casu, observa-se que, ao deferir a tutela de urgência, o juízo de piso fez referência à execução do orçamento já vigente, e não somente à elaboração do próximo.

Com efeito, o magistrado de planície determinou que não se “execute qualquer dotação orçamentária para novas obras no Município de Pau D’Arco sem que disponibilize recursos para a obra referente à UBS de PAU D’ARCO, apontada na inicial” (id. 4097026, p.04). Assim, tal como argumenta o Agravante, houve extrapolação do teor do citado dispositivo legal.

Destarte, é possível que o juízo de piso, com fulcro no art. 45 da LRF, determine que o ente público se abstenha de incluir, na lei orçamentária, previsão de dotação para novos projetos, enquanto restarem inacabados os já existentes.

Contudo, não se admite que a proibição se estenda para alcançar os projetos já incluídos no orçamento, ainda que estes não tenham sido iniciados.

Há, portanto, quanto a este ponto, probabilidade do direito. Existe também o periculum in mora, posto que, caso a decisão recursada continuasse vigente, na íntegra, haveria enorme prejuízo à sociedade local, porquanto as obras que já possuem dotação orçamentária não poderiam ser realizadas.

Em vista disso, deve ser concedido o efeito suspensivo ativo parcial ao recurso, no ponto, apenas para limitar a suspensão deferida pelo juízo de piso à inclusão de novos projetos, ainda não previstos, na lei orçamentária atual ou do exercício financeiro seguinte, admitindo-se, contudo, a execução daqueles já previstos no orçamento vigente.

Como consectário lógico, a determinação para que o Estado, ora Agravante, “não realize qualquer certame licitatório para contratação de novos projetos no Município de Pau D’Arco sem que, antes, tenham sido executadas as dotações orçamentárias destinadas à obra referente à UBS de Pau D’Arco” (id. 4097026, p.04), também deve ser limitada aos projetos ainda não incluídos no orçamento, não abrangendo, pois, aqueles que já tem previsão, ainda que não iniciados.

Mesmo porque, em razão da proibição, que ora se mantém parcialmente, os projetos que ainda não foram incluídos no orçamento não poderão sê-lo enquanto não houver a conclusão da obra da Unidade Básica de Saúde do Município de PAU D’ARCO.

Assim sendo, a eles se aplicará o disposto no art. 7º, §2º, III, da Lei nº 8.666/1993, segundo o qual “as obras e os serviços somente poderão ser licitados quando (…) houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma”.

Ora, se, como já se expôs, o art. 45 da LRF proíbe, de fato, a inclusão de novos projetos no orçamento, enquanto não finalizados os que já estão em andamento. Desta feita, se não é possível a inserção dos novéis projetos na lei orçamentária, tampouco será possível a realização de licitação para tais, tendo em vista que o procedimento licitatório depende da previsão de dotações orçamentárias suficientes para a concretização da obra ou serviço.

Portanto, não procede a terceira alegação da parte Agravante, no sentido de que a proibição de realização de licitações não é adequada a purgar o perigo de dano apontado pelo Ministério Público. Isto porque, como outrora exposto, tal proibição é consequência lógica da incidência dos arts. 45 da LRF e 7º, §2º, III, da Lei 8.666/1993, no que toca à impossibilidade de inclusão de novos projetos.

Repise-se, no entanto, que a proibição tanto de inclusão de novas dotações orçamentárias quanto de realização de licitações devem ser limitadas aos projetos efetivamente novos, isto é, aqueles ainda não previstos no orçamento.

Os que já estão previstos, ainda que não iniciados, poderão ser executados, com a realização das licitações pertinentes e necessárias a este fim. Quanto à quarta alegação, isto é, a existência de perigo de dano inverso, porquanto a tutela de urgência deferida agrava ainda mais a situação da população, não há como acatá-la.

Ora, uma vez concedido o parcial efeito suspensivo ativo, como já feito por esta Relatoria na decisão de ID 543645, que limitou a abrangência da decisão agravada apenas aos projetos ainda não previstos, não há que se falar em dano de perigo inverso à população, porquanto os projetos já previstos ou não iniciados poderão continuar sendo executados normalmente.

Além disso, as referidas proibições decorrem dos comandos legais (art. 45 da LRF e art. 7º, §2º, III, da Lei nº 8.666/1993), sendo, pois, de observância obrigatória pelo ente público, independentemente da concessão ou não da tutela de urgência.

Logo, a medida que ora se impõe é o provimento apenas parcial do Agravo de Instrumento movido pelo Estado do Piauí.

III. CONCLUSÃO

Convicto nas razões expostas, conheço o Agravo de Instrumento em epígrafe, e, no mérito, dou-lhe parcial provimento para limitar a proibição deferida pelo juízo de piso à inclusão de novos projetos, ainda não previstos, na lei orçamentária atual ou do exercício financeiro seguinte, admitindo-se, contudo, a execução daqueles já previstos no orçamento vigente, bem como a realização de licitações para a concretização destes últimos.

É como voto.

Teresina-PI, data no sistema. 

FRANCISCO ANTONIO PAES LANDIM FILHO

RELATOR