AGRAVO DE INSTRUMENTO. ARGUIÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 25 DA LEI ESTADUAL Nº 6.875/2016, COM REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 7.157/2018. FUNDO ESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E EQUILÍBRIO FISCAL. DESTINAÇÃO DE RECEITA RESULTANTE DE REDUÇÃO DE BENEFÍCIO FISCAL DE ICMS. VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL DA VINCULAÇÃO DE RECEITA DE IMPOSTO A FUNDO DE QUALQUER NATUREZA. ARGUIÇÃO ACOLHIDA. DETERMINAÇÃO DE ENVIO DOS AUTOS AO PLENÁRIO PARA OBSERVÂNCIA DO PROCEDIMENTO DOS ARTS. 948 E SEGUINTES DO CPC. 1. A natureza jurídica do tributo é definida pelo seu fato gerador (art. 4º, CTN), razão pela qual a obrigação prevista no art. 25, §1º, da Lei Estadual nº 6.875/2016, com redação dada pela Lei Estadual nº 7.157/2018, embora tenha sido denominada como “taxa”, é, na verdade, parcela do imposto de circulação de mercadorias (ICMS), pois consiste em pagamento de percentual dos benefícios fiscais concedidos aos contribuintes deste último, ou seja, constitui receita decorrente de redução de benefício fiscal do ICMS. 2. Por se tratar de receita decorrente de imposto, é vedada a sua vinculação a fundo de qualquer natureza, consoante disposição constitucional, de modo que o mencionado dispositivo legal, que prevê essa destinação, reveste-se de inconstitucionalidade. 3. No mesmo sentido, são os seguintes precedentes do STF: ADI 3550, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 18/12/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-047 DIVULG 05-03-2020 PUBLIC 06-03-2020; ADI 553, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 13/06/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-030 DIVULG 13-02-2019 PUBLIC 14-02-2019; ADI 5897, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 24/04/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 01-08-2019 PUBLIC 02-08-2019. 4. Inconstitucionalidade por arrastamento também dos §§2º a 4º, todos do art. 25 da Lei Estadual nº 6.875/2016, com redação dada pela Lei Estadual nº 7.157/2018, porque se limitam a regular o §1º, já considerado como inconstitucional. 5. Recurso conhecido. Acolhimento do incidente de arguição de inconstitucionalidade do §§ 1º a 4º do art. 25 da Lei Estadual nº 6.875/2016, com redação dada pela Lei Estadual nº 7.157/2018, e envio dos autos ao Plenário desta Corte, para que se observe o procedimento do art. 948 e seguintes do CPC. (TJPI - AGRAVO DE INSTRUMENTO 0754047-70.2021.8.18.0000 - Relator: FRANCISCO ANTONIO PAES LANDIM FILHO - 3ª Câmara de Direito Público - Data 27/01/2022 )

ÓRGÃO JULGADOR : 3ª Câmara de Direito Público

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) N^o 0754047-70.2021.8.18.0000

AGRAVANTE: ESTADO DO PIAUI

 

AGRAVADO: MANOEL IVO DE CARVALHO EIRELI

Advogado(s) do reclamado: FABIO DA SILVA LIMA

RELATOR(A): Desembargador FRANCISCO ANTONIO PAES LANDIM FILHO

 

EMENTA

 

 

AGRAVO DE INSTRUMENTO. ARGUIÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 25 DA LEI ESTADUAL Nº 6.875/2016, COM REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 7.157/2018. FUNDO ESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E EQUILÍBRIO FISCAL. DESTINAÇÃO DE RECEITA RESULTANTE DE REDUÇÃO DE BENEFÍCIO FISCAL DE ICMS. VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL DA VINCULAÇÃO DE RECEITA DE IMPOSTO A FUNDO DE QUALQUER NATUREZA. ARGUIÇÃO ACOLHIDA. DETERMINAÇÃO DE ENVIO DOS AUTOS AO PLENÁRIO PARA OBSERVÂNCIA DO PROCEDIMENTO DOS ARTS. 948 E SEGUINTES DO CPC.

1. A natureza jurídica do tributo é definida pelo seu fato gerador (art. 4º, CTN), razão pela qual a obrigação prevista no art. 25, §1º, da Lei Estadual nº 6.875/2016, com redação dada pela Lei Estadual nº 7.157/2018, embora tenha sido denominada como “taxa”, é, na verdade, parcela do imposto de circulação de mercadorias (ICMS), pois consiste em pagamento de percentual dos benefícios fiscais concedidos aos contribuintes deste último, ou seja, constitui receita decorrente de redução de benefício fiscal do ICMS.

2. Por se tratar de receita decorrente de imposto, é vedada a sua vinculação a fundo de qualquer natureza, consoante disposição constitucional, de modo que o mencionado dispositivo legal, que prevê essa destinação, reveste-se de inconstitucionalidade.

3. No mesmo sentido, são os seguintes precedentes do STF: ADI 3550, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 18/12/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-047 DIVULG 05-03-2020 PUBLIC 06-03-2020; ADI 553, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 13/06/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-030 DIVULG 13-02-2019 PUBLIC 14-02-2019; ADI 5897, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 24/04/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 01-08-2019 PUBLIC 02-08-2019.

4. Inconstitucionalidade por arrastamento também dos §§2º a 4º, todos do art. 25 da Lei Estadual nº 6.875/2016, com redação dada pela Lei Estadual nº 7.157/2018, porque se limitam a regular o §1º, já considerado como inconstitucional.

5. Recurso conhecido. Acolhimento do incidente de arguição de inconstitucionalidade do §§ 1º a 4º do art. 25 da Lei Estadual nº 6.875/2016, com redação dada pela Lei Estadual nº 7.157/2018, e envio dos autos ao Plenário desta Corte, para que se observe o procedimento do art. 948 e seguintes do CPC.

 

 

RELATÓRIO

 

 

Trata-se de Agravo de Instrumento interposto por ESTADO DO PIAUÍ em face de decisão proferida pelo Juízo da 4ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina – PI, que, nos autos da AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO JURÍDICA, intentada por MANOEL IVO DE CARVALHO EIRELI, ora Agravada, deferiu parcialmente tutela de urgência, para suspender “a eficácia da lei estadual nº 6.875/16 que institui o FUNEF, bem como determino a suspensão da exigibilidade do crédito tributário, com fundamento no art. 151, V, do Código Tributário Nacional – CTN, a fim de afastar, de imediato, a exigência do depósito de 10% do valor do benefício fiscal usufruído pela autora, a título de fundo de equilíbrio fiscal, possibilitando a empresa autora continuar usufruindo do seu benefício fiscal nos termos previstos no Decreto concessivo nº 18.027/2018, sem qualquer redução, até o julgamento de mérito da presente demanda” (id. 3921325).

Em suas razões recursais, o Agravante alega que: i) não é possível a concessão de liminar satisfativa; ii) a Lei Estadual nº 6.875/2016 dispõe sobre implementação da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e Custódia – SELIC e do Convênio ICMS 42, de 03 de maio de 2016; iii) o art. 25 da referida lei promove apenas uma revisão nas condições do crédito presumido concedido mediante regime especial, condicionando a fruição dos benefícios fiscais ao depósito de 10% (dez por cento) do valor desses incentivos no Fundo Estadual de Equilíbrio; iv) não se trata de instituição de nova espécie tributária, mas sim do próprio imposto já instituído; v) assim, a sociedade empresária, que já recolhia certo valor de ICMS, passará a recolher este valor acrescido de 10% do mesmo ICMS, de modo que a obrigação de pagar instituída pela referida lei não tem por objeto nenhum outro tributo senão o velho e conhecido ICMS, exigido com base nas competências legislativas constitucionalmente atribuídas ao Estado, não havendo violação aos arts. 146, III, 148, 149 e 154 da Constituição Federal; vi) a referida lei estadual já estabelece que o ato autorizativo para a fruição do benefício nela disposto não gera direito adquirido (art. 6º, §1º), assim como a portaria concessiva do benefício à Autora, ora Agravada; vii) é clara a possibilidade de revisão ou revogação de benefício fiscal a qualquer momento, consoante entendimento do STF; viii) a concessão de crédito presumido é benefício fiscal vinculado à política econômica de cada Estado da Federação; ix) o Estado pode rever o incentivo concedido a qualquer momento; x) o benefício em questão não se trata de isenção, não se aplicando a regra do art. 178 do CTN; xi) o STF já pontuou diversas vezes que em se tratando de retomada de pagamento de impostos que antes estavam sujeitos a algum tipo de benefício fiscal, não há necessidade de observância do princípio da anterioridade; xii) não se aplica, no caso, a vedação de vinculação de receita de imposto a fundo, pois não houve restrição da liberdade de ação do Executivo.

Com base nisso, requereu o conhecimento e provimento do recurso, para que haja reforma da decisão agravada.

Contrarrazões apresentadas, nas quais a Agravada aduziu, em síntese, que: i) não há irreversibilidade da medida; ii) a Lei nº 6.875/2016 é inconstitucional; iii) lei em questão não trata de mera revogação parcial de benefício fiscal; iv) a isenção tributária e os demais benefícios fiscais, quando concedidos por prazo certo e sob condição onerosa, geram direito adquirido; v) a criação de fundo a qual se destina receita de ICMS descaracteriza a sua não cumulatividade, o que é vedado; vi) é vedada a vinculação de receita de imposto a fundo; vii) o direito da Agravada está abarcado pelos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima; viii) a lei possui inconstitucionalidade por ter criado nova espécie tributária, o que é competência da União. Isto posto, pleiteou o improvimento do recurso.

Parecer do Ministério Público, no qual se manifestou pela ausência de interesse público primário que justifique a sua intervenção.

Pontos controvertidos: são pontos controvertidos neste recurso: i) a constitucionalidade da Lei nº 6.875/2016; ii) a presença de fumus boni iuris e periculum in mora.

É o que basta relatar.

 

 

VOTO

 

 

1 DO CONHECIMENTO

Conforme o art. 1.015, I do Código de Processo Civil, "cabe agravo de instrumento contra as decisões interlocutórias que versarem sobre: (...) tutelas provisórias", sendo este o caso dos autos.

 

Ademais, foram preenchidos todos os requisitos dos arts. 1.016 e 1.017 do CPC/2015.

 

Isto posto, conheço do presente recurso.

2 QUESTÃO PRELIMINAR – INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 25, §§1º A 4, DA LEI ESTADUAL Nº 6.875/2016, COM REDAÇÃO DADA PELA LEI ESTADUAL Nº 7.157/2018

 

Antes de passar à análise do mérito propriamente dito, cumpre examinar a questão da constitucionalidade, ou não, do art. 25, §§1º a 4º, da Lei Estadual nº 6.875/2016, com redação dada pela Lei Estadual nº 7.157/2018, os quais dispõem o seguinte:

Lei Estadual nº 6.875/2016

Art. 25. Fica instituído no Estado do Piauí, a partir de 2 de janeiro de 2017, o Fundo Estadual de Desenvolvimento Econômico e/ou de Equilíbrio Fiscal, destinado ao desenvolvimento econômico e à manutenção do equilíbrio das finanças públicas estaduais, a ser administrado pela Secretaria da Fazenda, na forma do seu regulamento. (Conv. ICMS 17/2017) (Redação do caput dada pela Lei Nº 7157 DE 04/12/2018).

§ 1° O fundo de que trata o caput será constituído com a receita proveniente do pagamento de taxa correspondente ao percentual de 10% (dez por cento) do valor de incentivo ou beneficio concedido, a ser recolhido pelos contribuintes do ICMS beneficiários de incentivos e benefícios fiscais, financeiro-fiscais ou financeiros, e os decorrentes de regimes especiais de apuração, que resultem em redução do valor do ICMS a ser pago, inclusive os que ainda vierem a ser concedidos.

§ 2° A fruição dos incentivos ou benefícios fiscais concedidos aos contribuintes fica condicionada a que as empresas beneficiárias depositem no fundo a taxa de que trata o § 1° deste artigo.

§ 3° O descumprimento, pelo beneficiário, do disposto nos §§ 1° e 2° por 3 (três) meses, consecutivos ou não, resultará na perda definitiva do respectivo incentivo ou benefício.

§ 4º A taxa de que trata o § 1º deste artigo será calculada mensalmente e recolhida ao fundo na data fixada na legislação estadual, até o mês de dezembro de 2022, a partir de janeiro de 2017. (Redação do parágrafo dada pela Lei Nº 7157 DE 04/12/2018).

Por certo, os arts. 948 e 949 do CPC/2015 estabelecem que, no caso de arguição de inconstitucionalidade de lei, a questão deve ser submetida à turma ou câmara, a fim de que esta decida sobre sua rejeição ou acolhimento. Somente no caso de se acolher o incidente é que este deverá ser submetido ao plenário do tribunal, a fim de que se observe a cláusula de reserva de plenário do art. 97 da Constituição Federal, como se lê:

 

CPC/2015

 

Art. 948. Arguida, em controle difuso, a inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo do poder público, o relator, após ouvir o Ministério Público e as partes, submeterá a questão à turma ou à câmara à qual competir o conhecimento do processo.

 

Art. 949. Se a arguição for:

I – rejeitada, prosseguirá o julgamento;

II – acolhida, a questão será submetida ao plenário do tribunal ou ao seu órgão especial, onde houver.

 

CF/1988

 

Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público.

Destarte, passo à análise da constitucionalidade ou não dos referidos dispositivos.

Inicialmente, observa-se que o legislador estadual denominou de “taxa” a obrigação instituída pelo art. 25, §1º, da Lei Estadual nº 6.875/2016, com redação dada pela Lei Estadual nº 7.157/2018.

Todavia, consoante a previsão do art. 4º do CTN, “a natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la: I – a denominação e demais características formais adotadas pela lei; II – a destinação legal do produto da sua arrecadação”.

Ora, consoante o art. 145, caput, II, da Constituição Federal de 1988, as taxas serão instituídas “em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição”.

In casu, nota-se que a referida “taxa” não tem como fato gerador o exercício do poder de polícia ou a prestação de serviço público, portanto, não tem natureza efetiva de taxa.

Com efeito, o art. 25, §1º, da Lei nº 6.875/2016, prevê que “o fundo de que trata o caput será constituído com a receita proveniente do pagamento de taxa correspondente ao percentual de 10% (dez por cento) do valor de incentivo ou beneficio concedido, a ser recolhido pelos contribuintes do ICMS beneficiários de incentivos e benefícios fiscais, financeiro-fiscais ou financeiros, e os decorrentes de regimes especiais de apuração, que resultem em redução do valor do ICMS a ser pago, inclusive os que ainda vierem a ser concedidos”.

Tem-se, pois, que a referida “taxa” se trata, na verdade, de parcela do ICMS, ou seja, sua natureza jurídica é de imposto e não de taxa. Nesse sentido, o próprio ente estadual, em suas razões recursais, afirmou que “como se nota, a disposição legal sob invectiva, em nenhum momento, institui nova espécie tributária. Ao reverso, ao dispor sobre a fruição dos benefícios fiscais de ICMS, a norma impugnada limita-se a tratar do próprio imposto há muito instituído, o qual se insere na competência tributária dos Estados-membros, nos termos do artigo 155, II, da Constituição. Assim, as sociedades empresárias pagarão o mesmo ICMS que já recolhem desde sempre, de forma que apenas o farão agora, numa extensão um pouco maior” (id. 3921323, p. 07 – grifou-se).

Assim, como se observa no já citado art. 25, §1º, da lei estadual, os valores a serem recolhidos pelos contribuintes ao fundo instituído consistem em receitas de imposto.

Em razão disso, é evidente que o referido dispositivo desrespeita a vedação constitucional de vinculação de receita de imposto a fundo, prevista no art. 167, IV, da Constituição da República, in litteris:

 

CRFB/1988

 

Art. 167. São vedados:

 

(…)

 

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo.

 

Nessa esteira, frise-se que a hipótese dos autos não se enquadra entre as exceções previstas na parte final do art. 167, IV, da Constituição, tampouco nas previsões dos seus arts. 204, parágrafo único, e 216, §6º, os quais permitem a vinculação de receita de impostos apenas a fundos estaduais de apoio à inclusão e promoção social e de fomento à cultura, respectivamente.

Ora, o art. 25, caput, da Lei Estadual nº 6.875/2016 previu a destinação da parcela do ICMS para fundo que se destina “ao desenvolvimento econômico e à manutenção do equilíbrio das finanças públicas estaduais”, hipótese completamente distinta daquelas abarcadas na Constituição.

Ademais, não prospera a alegação do Agravante de que “não se está 'restringindo' a liberdade de ação do Executivo” (id. 3921323, p. 16).

Isto porque, nos termos do art. 71 da Lei nº 4320/64, que cuida de normas gerais de direito financeiro, “fundo” consiste em um “produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação”. Também assim define Cretella Júnior, para quem fundo “é a reserva, em dinheiro, ou o patrimônio líquido, constituído de dinheiro, bens ou ações, afetado pelo Estado, a determinado fim” (Comentários à Constituição brasileira de 1988, v. 7, p. 3.718).

Em outras palavras, a instituição de um fundo público tem por objetivo precípuo a afetação de receitas a uma determinada finalidade legal, de modo que essas não poderão ser utilizadas em outra destinação. Assim, é intrínseca à própria ideia de fundo especial a instituição de uma restrição à liberdade de atuação do Poder Executivo, pois este não poderá se utilizar, de forma discricionária, das receitas orçamentárias vinculadas ao fundo, devendo aplicá-las nas finalidades previamente estabelecidas pela lei.

Nesse sentido, é também o teor do art. 8º, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo o qual “os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso”.

Deste modo, não há como afirmar que o dispositivo de lei em análise não impôs restrição alguma à atuação do Poder Executivo, pois, por força da própria natureza dos fundos públicos e das citadas previsões infraconstitucionais, os valores destinados ao denominado “Fundo Estadual de Desenvolvimento Econômico e/ou de Equilíbrio Fiscal – FUNEF” somente poderão ser utilizados no emprego de atividades que visem ao “desenvolvimento econômico e à manutenção do equilíbrio das finanças públicas estaduais”, não sendo livre a escolha do Governador do Estado na aplicação de tais receitas em atividades distintas.

Ressalta-se que, em caso semelhante ao dos autos, envolvendo a concessão de créditos tributários de ICMS em contrapartida a contribuições realizadas para fundo estado do Estado do Rio de Janeiro, o Supremo Tribunal Federal se manifestou pela inconstitucionalidade da norma do ente federado com tal previsão, por considerar que violava a norma do art. 167, IV, da CF/1988, como se lê na seguinte ementa:

Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 12 da Lei nº 4.546/2005 do Estado do Rio de Janeiro. Concessão de créditos tributários de ICMS em contrapartida a contribuições realizadas para o Fundo de Aplicações Econômicas e Sociais do Estado do Rio de Janeiro (FAES). Indevida vinculação de receita de impostos a fundo público. Violação do art. 167, IV, da Constituição Federal. 1. Como forma de preservação de um mínimo de flexibilidade orçamentária, a Constituição veda, em seu art. 167, IV, a “vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa”. 2. Para a incidência da vedação, a Corte considera “irrelevante se a destinação ocorre antes ou depois da entrada da receita nos cofres públicos” (ADI nº 1.750/DF, Relator o Ministro Eros Grau, DJ de 13/10/06). No mesmo sentido: ADI nº 3.576/RS, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJ de 2/2/07. 3. Declara-se a inconstitucionalidade do art. 12 da Lei nº 4.546/2005 do Estado do Rio de Janeiro, que concede créditos presumidos de ICMS aos contribuintes que destinarem recursos para o denominado Fundo de Aplicações Econômicas e Sociais do Estado do Rio de Janeiro (FAES), criado pela mesma lei, em igual proporção às contribuições realizadas, mecanismo que consiste em indevida vinculação de receita de impostos a fundo, ao arrepio do art. 167, IV, da Constituição. 4. Modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, nos termos do art. 27 da Lei nº 9.868/99, para que a decisão somente produza efeitos ex nunc, a partir da data desta sessão de julgamento. 5. Ação direta julgada procedente.

(STF, ADI 3550, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 18/12/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-047 DIVULG 05-03-2020 PUBLIC 06-03-2020)

Ainda nesse sentido, são os seguintes arestos da Suprema Corte:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VINCULAÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS A FUNDO DESTINADO A PROJETOS DE DESENVOLVIMENTO DE PEQUENAS E MÉDIAS EMPRESAS. § 1º DO ART. 226 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO E ART. 56 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AOS ARTS. 158, 159, 165, § 8º, 167, INC. IV, E 212 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. EXAURIMENTO DOS EFEITOS DA REGRA POSTA NO ART. 56 DO ADCT DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO QUANTO AO § 1º DO ART. 226 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 1. O Supremo Tribunal Federal assentou serem inconstitucionais as normas que estabelecem vinculação de parcelas das receitas tributárias a órgãos, fundos ou despesas, por desrespeitarem a vedação contida no art. 167, inc. IV, da Constituição da República. 2. Ação julgada prejudicada quanto ao art. 56 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição estadual por ser norma cuja eficácia se exauriu e procedente quanto ao § 1o. do art. 226 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

(STF, ADI 553, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 13/06/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-030 DIVULG 13-02-2019 PUBLIC 14-02-2019)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL 72/2016 DO ESTADO DE SANTA CATARINA E ARTIGO 11 DA LEI COMPLEMENTAR 141/2012. VINCULAÇÃO DE RECEITAS A AÇÕES E SERVIÇOS DE SAÚDE EM PERCENTUAL SUPERIOR AO ESTABELECIDO PELO LEGISLADOR COMPLEMENTAR FEDERAL NO EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA CONFERIDA CONSTITUCIONALMENTE. É VEDADA A VINCULAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS A FINALIDADES NÃO EXPRESSAMENTE PREVISTAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (ARTIGOS 165, 167, IV, E 198, §3º, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). É VEDADO AO LEGISLADOR COMPLEMENTAR FEDERAL ATRIBUIR COMPETÊNCIA LEGISLATIVA A CONSTITUIÇÕES ESTADUAIS E LEIS ORGÂNICAS PARA INSTITUIREM VINCULAÇÃO DE RECEITA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESSA PARTE, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 1. A Constituição Federal reserva ao Poder Executivo a iniciativa das leis que estabelecem o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, o que, em respeito à separação dos Poderes, consubstancia norma de observância obrigatória pelos demais entes federados. 2. É cediço na jurisprudência da Corte que a inserção nos textos constitucionais estaduais dessas matérias, cuja veiculação por lei se submeteria à iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, subtrai a este último a possibilidade de manifestação. Precedentes: ADI 584, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 9/4/2014; e ADI 1.689, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 2/5/2003. 3. A usurpação da iniciativa legislativa em matéria orçamentária por parlamentar ou mesmo pelo constituinte estadual ocorre tanto pela criação de rubricas quanto pelo estabelecimento de vinculações de receitas orçamentárias, quando não previstas ou autorizadas na Constituição Federal. 4. A função legislativa de frear e limitar os poderes do Executivo na elaboração do orçamento deve ocorrer no momento de deliberação e aprovação da proposta orçamentária, vedada a vinculação abstrata de receitas, salvo as autorizações constitucionais. 5. O artigo 167, IV, da Constituição Federal veda o estabelecimento de vinculação de receitas proveniente de impostos, quando não previstas ou autorizadas na Constituição Federal, porquanto cerceia o poder de gestão financeira do chefe do Poder Executivo e obsta o custeio das despesas urgentes, imprevistas ou extraordinárias, que se façam necessárias ao longo do exercício financeiro, tanto mais que deve dar-se aplicação aos recursos de receita pública consoante critérios de responsabilidade fiscal consentâneos com os anseios democráticos. Precedentes: ADI 1.759, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 20/8/2010; ADI 1.750, Rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJ de 13/10/2006. 6. A vedação à vinculação da receita é norma que preserva a separação dos poderes, o princípio democrático e a responsabilidade fiscal, de modo que o artigo 167, IV, da Constituição faz jus à sua simétrica aplicação por todos os entes da Federação. 7. A destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde figura dentre as exceções à regra constitucional de vedação à vinculação de receitas, máxime por estar expressamente estabelecida no texto constitucional. 8. O artigo 198, §3º, I, da Constituição Federal atribuiu ao legislador complementar federal a fixação dos percentuais a serem aplicados anualmente pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, o que restou exaurido pelos artigos 6º a 8º da Lei Complementar 141/2012. 9. A Emenda Constitucional 72/2016 do Estado de Santa Catarina, ao estabelecer percentuais que excedem aqueles estatuídos pela Lei Complementar federal 141/2012, no exercício do poder normativo conferido pelo artigo 198, §3º, I, da Constituição Federal, instituiu uma vinculação orçamentária não autorizada pela Carta Maior, por isso que a referida vinculação viola os artigos 198, §3º, I; 167, IV, e 165 da Constituição Federal. Precedente: ADI 2.894 MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 17/10/2003. 10. O artigo 11 da Lei Complementar 141/2012, ao atribuir ao constituinte estadual ou municipal competência legislativa para dispor de conteúdo que lhe foi delegado excepcional e expressamente pela Constituição Federal, usurpou a competência resguardada ao poder constituinte nacional, consubstanciando afronta ao disposto nos artigos 167, IV, e 198, §3º, I, da Constituição Federal, mercê de a excepcionalidade vedar uma leitura expansiva dos poderes normativos delegados. Precedente: ADI 6059 MC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 20/2/2019. 11. O caráter irrestrito da possibilidade de aumento dos percentuais mínimos pelos entes federados, autorizada pelo artigo 11 da Lei Complementar 141, atribui às Assembleias Estaduais e Câmaras de Vereadores o poder ilimitado de vincular quaisquer recursos, distorcendo o processo legislativo orçamentário insculpido no artigo 165 da Carta Maior. A alocação de recursos orçamentários em montante superior aos percentuais mínimos instituídos constitucionalmente cabe aos poderes eleitos, nos limites de sua responsabilidade fiscal e em cada exercício. 12. O exaurimento da eficácia jurídico-normativa do dispositivo legal impugnado implica a prejudicialidade da ação, por perda de seu objeto, porquanto o objetivo da ação direta é a declaração, em tese, da inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e o seu consequente expurgo do ordenamento jurídico. Precedentes: ADI 4.365, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 8/5/2015; ADI 4.663-MC-Ref, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 16/12/2014. 13. In casu, a presente ação direta carece de objeto quanto os incisos I e II do artigo 50 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias estadual, com a redação conferida pela Emenda Constitucional estadual 72/2016, que se referem aos exercícios fiscais pretéritos de 2017 e 2018, razão pela qual impõe-se o seu conhecimento parcial. 14. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida, e, na parte conhecida, julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade do artigo 11 da Lei Complementar 141/2012; do artigo 155 da Constituição de Santa Catarina, na redação dada pela Emenda Constitucional estadual 72/2016; e do caput e inciso III do artigo 50 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias estadual, também com a redação conferida pela Emenda Constitucional estadual 72/2016.

(STF, ADI 5897, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 24/04/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 01-08-2019 PUBLIC 02-08-2019)

Desta maneira, deve ser reconhecida, em via incidental, a inconstitucionalidade total do art. 25, §1º, da Lei Estadual nº 6.875/2016, com redação dada pela Lei Estadual nº 7.157/2018, por violação ao princípio constitucional da vedação de receita de imposto a fundo (art. 167, IV, da CF/1988).

Além disso, também se observa a inconstitucionalidade por arrastamento dos parágrafos segundo, terceiro e quarto do mesmo artigo, tendo em vista que estes dispositivos apenas regulamentam a forma de aplicação do parágrafo primeiro, de modo que, com a declaração de inconstitucionalidade deste, aqueles perderam seu fundamento de validade. Nesse sentido, colaciono o seguinte aresto do STF:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VINCULAÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS A SETORES DA POLÍTICA EDUCACIONAL. ARTS. 309, § 1º, 314, CAPUT E §§ 2º E 5º, E 332 DA CONSTITUIÇÃO DO RIO DE JANEIRO. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AOS ARTS. 2º, 5º, 61, § 1º, INC. II, AL. B, 165 e 212 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou serem inconstitucionais normas que estabelecem vinculação de parcelas das receitas tributárias a órgãos, fundos ou despesas, por desrespeitarem a vedação do art. 167, inc. IV, da Constituição da República, e restringirem a competência constitucional do Poder Executivo para a elaboração das propostas de leis orçamentárias. Precedentes. 2. As restrições impostas ao exercício das competências constitucionais conferidas ao Poder Executivo, incluída a definição de políticas públicas, importam em contrariedade ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes. 3. Improcedência da ação quanto ao art. 332 da Constituição do Rio de Janeiro. A fixação de percentual de 2% da receita tributária do exercício destinada à Fundação de Amparo à Pesquisa – FAPERJ conforma-se ao art. 218, § 5º, da Constituição da República. Precedentes. 4. Com a declaração de inconstitucionalidade dos arts. 309, § 1º, e 314, caput, § 5º e da expressão “e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a educação especial”, da parte final do § 2º do art. 314, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, as normas regulamentadoras desses dispositivos – expressões “à UERJ e", “306, § 1º (atual 309), e” e “e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita tributária líquida” contidas no art. 1º da Lei estadual n. 1.729/1990 e art. 6º da Lei estadual n. 2.081/1993 – não têm fundamento de validade. Inconstitucionalidade por arrastamento. 5. Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 309, § 1º, e 314, caput, § 5º e da expressão “e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a educação especial”, da parte final do § 2º do art. 314, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, e, por arrastamento, das expressões “à UERJ e”, “306, § 1º (atual 309), e” e “e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita tributária líquida” do art. 1º da Lei fluminense n. 1.729/1990 e do art. 6º da Lei estadual n. 2.081/1993.

(STF, ADI 4102, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 30/10/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-027 DIVULG 09-02-2015 PUBLIC 10-02-2015)

Isto posto, voto pelo reconhecimento da inconstitucionalidade do §§1º a 4º do art. 25 da Lei Estadual nº 6.875/2016, com redação dada pela Lei Estadual nº 7.157/2018, e pela submissão da questão ao plenário deste tribunal, a fim de que se observe a cláusula de reserva de plenário.

3 DECISÃO

Por todo o exposto, conheço do presente recurso e voto pelo acolhimento da arguição incidental de inconstitucionalidade do §§1º a 4º do art. 25 da Lei Estadual nº 6.875/2016, com redação dada pela Lei Estadual nº 7.157/2018, e pela submissão da questão ao plenário deste tribunal, a fim de que se observe a cláusula de reserva de plenário.

Após a decisão do incidente, devem retornar os autos a esta câmara, para julgamento do mérito do recurso.

É como voto.