Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. DECRETO EXPEDIDO PELO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. REDUÇÃO DOS SUBSÍDIOS DO PREFEITO E DO VICE-PREFEITO. LIMITES ORÇAMENTÁRIOS. ATO UNILATERAL DO PREFEITO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA CÂMARA MUNICIPAL. OFENSA AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. NULIDADE DECLARADA. SENTENÇA CONFIRMADA. 1. É notável que o Chefe do Poder Executivo local editou Decreto que foge à sua iniciativa, versando sobre redução de subsídios de Prefeito e Vice-Prefeito, bem como de outras despesas; 2. Caracterizada está, portanto, a ofensa a normas da Constituição Federal, da Constituição Estadual, e da Lei Orgânica do Município, pela usurpação da competência legislativa da Câmara Municipal e, pela violação ao princípio da separação e independência dos Poderes; 3. O ato do Poder Executivo atenta ainda ao princípio da legalidade, pois a matéria não pode normatizada por decreto. A redução dos subsídios devidos para adequá-los às limitações orçamentárias impostas pela Constituição Federal e pela Lei de Responsabilidade Fiscal demanda procedimento formal que demonstre a extrapolação dos limites e a proporcionalidade da medida, não bastando um ajuste desprovido de qualquer formalidade, mesmo que a finalidade seja legítima; 4. Remessa oficial improvida. Decisão unânime. Decisão: Acordam os componentes da Egrégia 6ª Câmara de Direito Público, à unanimidade, pelo conhecimento e desprovimento do recurso oficial, mantendo na íntegra a sentença. (TJPI - REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL 0800229-97.2017.8.18.0051 - Relator: JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO - 6ª Câmara de Direito Público - Data 16/11/2021 )

ÓRGÃO JULGADOR : 6ª Câmara de Direito Público

Processo nº 0800229-97.2017.8.18.0051 

CLASSE: REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL 

ASSUNTO(S): [Usurpação da competência legislativa]

Recorrente: CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE ALEGRETE DO PIAUÍ

Advogada: Débora Leilane Soares Souza OAB/PI nº 9705 

Recorrida: PREFEITO DE ALEGRETE DO PIAUÍ

Relator: Des. Joaquim Dias de Santana Filho

Ementa:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. DECRETO EXPEDIDO PELO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. REDUÇÃO DOS SUBSÍDIOS DO PREFEITO E DO VICE-PREFEITO. LIMITES ORÇAMENTÁRIOS. ATO UNILATERAL DO PREFEITO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA CÂMARA MUNICIPAL. OFENSA AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. NULIDADE DECLARADA. SENTENÇA CONFIRMADA.

1. É notável que o Chefe do Poder Executivo local editou Decreto que foge à sua iniciativa, versando sobre redução de subsídios de Prefeito e Vice-Prefeito, bem como de outras despesas;

2. Caracterizada está, portanto, a ofensa a normas da Constituição Federal, da Constituição Estadual, e da Lei Orgânica do Município, pela usurpação da competência legislativa da Câmara Municipal e, pela violação ao princípio da separação e independência dos Poderes;

3. O ato do Poder Executivo atenta ainda ao princípio da legalidade, pois a matéria não pode normatizada por decreto. A redução dos subsídios devidos para adequá-los às limitações orçamentárias impostas pela Constituição Federal e pela Lei de Responsabilidade Fiscal demanda procedimento formal que demonstre a extrapolação dos limites e a proporcionalidade da medida, não bastando um ajuste desprovido de qualquer formalidade, mesmo que a finalidade seja legítima;

4. Remessa oficial improvida. Decisão unânime.

Decisão:

Acordam os componentes da Egrégia 6ª Câmara de Direito Público, à unanimidade, pelo conhecimento e desprovimento do recurso oficial, mantendo na íntegra a sentença.

 

RELATÓRIO

Trata-se de análise de sentença em sede de Reexame Necessário prolatada pelo MM. Juiz de Direito da Vara Única da Comarca de Fronteiras – PI, nos autos do Mandado de Segurança nº 0800229-97.2017.8.18.0051, que concedeu a segurança pleiteada para ratificando a liminar outrora concedida com o fim de DECLARAR a ilegalidade do Decreto n° 26/2017 tornando-o NULO de pleno direito em todo os seus termos.

Narra, a inicial (id. 1867650 – pág. 1/9), que a autoridade coatora expediu o Decreto Legislativo n° 026, de 06 de novembro de 2017, que trata de matéria de competência legislativa privativa da Câmara de Vereadores.

Explica que o referido Decreto dispõe sobre gasto com pessoal do Município, o que vai de encontro com o que estabelece a Lei Orgânica e o Regimento Interno da Câmara Municipal de Alegrete do Piauí.

Postulou a concessão da tutela antecipada, a fim de suspender o ato ilegal praticado pelo Prefeito Municipal de Alegrete do Piauí, Marcio Willian Maia de Alencar, e, ao final, pugnou pela declaração de nulidade do Decreto n° 026, de 06 de novembro de 2017.

Acompanhando a exordial, foram colacionados documentos, sobretudo a legislação local objeto da demanda.

Deferido o pedido liminar, declarando-se a SUSPENSÃO do Decreto n° 26/2017 até o julgamento de mérito do mandado de segurança, devendo a Prefeitura Municipal de Alegrete/PI, representada neste pelo Prefeito Municipal MARCIO WILLIAN MAIA de ALENCAR, adotar todas as providencias necessárias para o cumprimento da medida (id. 1867779 – pág. 1/2).

Devidamente notificada, a autoridade coatora não se manifestou nos autos. Embora citado, o MUNICPIPIO DE ALEGRETE DO PIAUÍ não apresentou contestação, conforme certidão (id. 1867785).

O Ministério Público opinou pela confirmação da liminar e concessão da segurança pleiteada (id. 1867788 – pág. 1/4).

Sobreveio sentença de concessão da segurança pleiteada, ratificando a liminar outrora concedida, com o fim de DECLARAR a ilegalidade do Decreto n° 26/2017 tornando-o NULO de pleno direito em todo os seus termos (id. 1867789 – pág. 1/3).

Não houve interposição de recurso voluntário, conforme certidão (id. 1867795).

Submetido o processo à reexame necessário, nos termos do art. 14, §1º, da Lei nº 12.061/2009 (id. 1867796).

Instado a se manifestar, a Procuradoria Geral de Justiça emitiu parecer opinando pelo conhecimento, mas improvimento do recurso ora examinado, confirmando-se todos os termos da sentença (id. 3754811 – pág. 1/6).

É o relatório. 

VOTO

 

A espécie em análise diz respeito à matéria sujeita ao duplo grau de jurisdição, cuja eficácia da decisão proferida pelo juiz sentenciante está condicionada ao respectivo reexame por esta Corte.

Trata-se, portanto, de reexame necessário da sentença que, no mandado de segurança impetrado pela CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE ALEGRETE DO PIAUÍ em face de ato coator atribuído ao PREFEITO DE ALEGRETE DO PIAUÍ, concedeu a segurança para ratificar a liminar outrora concedida com o fim de DECLARAR a ilegalidade do Decreto n° 26/2017 tornando-o NULO de pleno direito em todo os seus termos.

O cerne da questão gravita em torno de ato ilegal praticado pelo Prefeito de Alegrete do Piauí ao expedir Decreto Legislativo n° 026, de 06 de novembro de 2017, que trata de matéria de competência legislativa privativa da Câmara de Vereadores do Município de Alegrete do Piauí.

Pois bem. Adianta-se que não merece modificação a sentença proferida pelo douto magistrado a quo que desvelou adequadamente a controvérsia.

Sabe-se que o mandado de segurança exige a existência de direito líquido e certo violado ou justo receio de sofrê-lo em razão de ato praticado por autoridade.

A ofensa ou justo receio de violação ao direito do impetrante, consubstanciados por ato abusivo ou ilegal de autoridade, deve ser demonstrado de imediato, eis que incabível dilação probatória na via estreita do mandado de segurança.

Como é cediço, os atos da administração devem ser pautados pelos princípios que a norteiam, com especial destaque, o da legalidade, que, nas palavras de Alexandre de Moraes, estabelece: "o administrador público somente poderá fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espécies normativas, inexistindo, pois, incidência de sua vontade subjetiva" (Constituição Federal Interpretada. 7. ed. 2007. São Paulo: Atlas, p. 771).

Coadunando o expendido, infere-se, portanto, que o ato administrativo, no Estado Democrático de Direito, está subordinado ao princípio da legalidade (CF, arts. 5º, inc. II, e 37, caput), o qual assenta que a Administração poderá somente atuar de acordo com o que a lei determina.

Acerca deste princípio, o renomado Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua obra Direito Administrativo Brasileiro, 24ª edição, pág. 82, enfatizou que: "A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastada ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil, e criminal.”

No caso destes autos, do cotejo das provas coligidas, tenho que restou patenteada a existência de vício formal subjetivo (iniciativa de lei) e objetivo (procedimento legislativo para a edição da norma) no contexto do processo legislativo municipal do Município de Alegrete do Piauí/PI, relativamente à promulgação do Decreto nº 026/2017.

O Prefeito de Alegrete do Piauí fez publicar o Decreto nº 026/2017, que dispõe sobre a adoção de medidas para a redução de despesas no âmbito dos órgãos e entidades do Município de Alegrete do Piauí-PI e dá outras providências. Confira-se o que dispõe o art. 1º, do decreto em alusão:

Art.1° Fica determinado a Administração Pública Direta e indireta, nos termos deste Decreto, as seguintes providências:

I - Redução em 20% (vinte por cento) os subsidios do Prefeito Municipal e do Vice-Prefeito;

II - Redução em 10% (dez por cento) as remunerações de todos os secretários municipais;

III - Adequação das vantagens percebidas por servidores públicos, conforme situação financeira do municpio;

IV - Durante a vigência do decreto fica suspenso o pagamento de horas extraordinárias.

Parágrafo único: a redução através do presente decreto não atingirá os servidores cuja remuneração é equivalente a um salário minimo assim como, nos demais casos obedecerá ao minimo legal.

Sabe-se, porém, que a iniciativa para propor projeto de lei para determinadas matérias é reservada.

A Constituição Federal, nos incisos V e VI do seu art. 29, faz essa reserva ao indicar a Câmara Municipal como o órgão que detém a autoria das matérias que versam sobre a redução de salários de prefeito, vice-prefeito, secretários e vereadores. Vejamos:

“Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

(...)

V - subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;

VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos;” 

A Lei Orgânica do Município de Alegrete do Piauí, seguindo o que preceitua a Constituição Federal/88 e a Constituição do Estado do Piauí, estabelece que a competência para legislar sobre matéria que trate de subsídios, remuneração e/ou salário é de competência privativa da Casa Legislativa do Município. Dessa forma, somente a Câmara Municipal pode fixar os subsídios de Prefeito, Vice – Prefeito e Secretários. Confira-se:

Art. 30. Cabe à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito, legislar sobre a matéria de competência do Município, especialmente no que se refere o seguinte:

(...)

IV - Orçamento anual, plano plurianual e diretrizes orçamentárias.

Art. 31. Compete à Câmara Municipal de Alegrete do Piauí, privativamente, entre outras, as seguintes atribuições:

(...)

III - fixar a remuneração do Prefeito, do Vice- Prefeito e dos vereadores observando o disposto no artigo 29, V, da Constituição Federal.

Confirma-se a competência legiferante da Câmara Municipal acerca da matéria relacionada a despesas.

Nesse passo, o Decreto nº 026/2017 (id. 1867656 – pág. 1/2), foi expedido pelo Prefeito do Município de Alegrete do Piauí, em manifesto vício formal subjetivo, ante à usurpação da legitimidade conferida nos mencionados arts. 30 e 31 da Lei Orgânica do Município de Alegrete do Piauí/PI, que confere matéria político-administrativa da competência exclusiva Câmara Municipal.

Ademais, revela-se patente o vício formal objetivo afeto ao Decreto nº 026/2017, na medida em que o dito instrumento normativo deve produzir, via de regra, efeitos de regulamentação ou de execução de lei, longe de se prestar a impor ou restringir direitos.

Se somente a Câmara Municipal pode ser autora de projeto de lei para fixar o subsídio mensal dos agentes políticos municipais, afasta-se a hipótese de outros a apresentarem, inclusive o Prefeito, tampouco mediante decreto.

O art. 39, §4º, da CF, preceitua que o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio, que somente poderá ser fixado ou alterado por lei específica (art. 37, X, CF).

O decreto é ato privativo do chefe do poder executivo, que não passa pela discussão e aprovação legislativa. Esse poder regulamentar possui um caráter subordinado, limitado, não podendo criar normatividade ou inovar a ordem jurídica. Seus limites naturais situam-se no âmbito da competência executiva e administrativa, onde se insere. Ultrapassar esses limites importa em abuso de poder, em usurpação de competência, tornando-se írrito o regulamento dele proveniente.

Qualquer alteração dos subsídios necessita de lei em sentido formal, cuja iniciativa cabe à Mesa do Poder Legislativo local, não basta um ajuste desprovido de qualquer formalidade, mesmo que a finalidade seja legítima.

Ademais, o ônus de demonstrar cabalmente a extrapolação dos limites orçamentários e a necessidade de adoção da medida era do impetrado antes de pretender o pagamento de subsídio, remuneração, ou vantagem, inferior ao previsto em lei.

As medidas previstas para adequação das despesas dos entes públicos com funcionários estão expressamente arroladas no art. 169, §§3º e 4º, da CF, quais sejam: redução das despesas com cargos em comissão e funções de confiança, exoneração de servidores não estáveis e exoneração de servidores estáveis, caso as medidas anteriores não sejam suficientes.

Deve ser observado pelo administrador público os princípios da legalidade, como expressamente determina o caput do art. 37, da CF, bem como o princípio da segurança jurídica, consagrado dentre os direitos e garantias individuais, é que assegurará a estabilidade que se espera da prática dos atos administrativos e, consequentemente, o respeito aos direitos dos indivíduos.

Não se vislumbra justificativa plausível para a redução dos subsídios em tela, inclusive sem nenhum ato formal, em ofensa manifesta ao princípio do devido processo legal.

A reforçar tal ilegalidade formal, cumpre observar que tais subsídios já foram alterados por lei em 2012 para legislatura 2013-2016 (id. 1867654), e que, portanto, os mesmos não podem ser modificados por Decreto.

Tal remuneração, após fixada, é inalterável durante a legislatura, de forma que os critérios à sua fixação deverão ser mantidos em todo o período, como garantia de independência do Executivo perante o legislativo local, visto que se fosse permitido à Câmara, de acordo com sua conveniência e a qualquer tempo, aumentar ou reduzir a remuneração dos cargos de prefeito e vice-prefeito, ficariam estes em situação de dependência, o que configuraria, portanto, ofensa ao princípio da independência dos poderes.

Sobre o assunto, leciona Hely Lopes Meirelles:

“...a remuneração desses agentes políticos – vereadores, prefeitos e vice-prefeitos – há que ser fixada no final de cada Legislatura, para vigorar na seguinte, salvo nos Municípios Novos em que a Câmara pode estabelecê-la para os mandatos em curso. A infringência desse preceito enseja anulação da alteração que se introduzir na remuneração, por mandado de segurança, se for reduzida, ou por ação popular, se for aumentada, como é reiterada a Jurisprudência pertinente.” (In Direito Municipal Brasileiro, 9ª edição, Malheiros Editora, São Paulo, pág. 498)

Acerca do tema, colaciona-se jurisprudência:

MANDADO DE SEGURANÇA - VICE PREFEITO - VERBA DE REPRESENTAÇÃO CONFERIDA POR DISPOSITIVO LEGAL - DECRETO LEGISLATIVO QUE DENTRO DA MESMA LEGISLATURA REVOGA TAL BENEFÍCIO - DIREITO ADQUIRIDO - IMPOSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO DA REMUNERACAO DURANTE A LEGISLATURA - CONCESSÃO DA SEGURANÇA - SENTENCA MANTIDA EM GRAU DE REEXAME. 1 - Se a remuneração do Vice-Prefeito e fixada por decreto legislativo e dentro dos parâmetros fixados em lei, tal verba de representação deve ser mantida durante a mesma legislatura. 2 - Deve a remuneração dos Prefeitos e Vice-Prefeitos permanecer inalterável durante a legislatura, como garantia de independência do Executivo perante o Legislativo que correria sérios riscos acaso pudesse a Câmara, a seu talante e a qualquer tempo, reduzir-lhe ou aumentar-lhes a remuneração do cargo. Sentença mantida em grau de re- exame. (TJPR. Reexame Necessário 178912 PR. Relator: Oto Luiz Sonholz. Julgamento 28/04/1992. 1ª Câmara Cível)

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. REDUÇÃO DOS SUBSÍDIOS DOS VEREADORES. LIMITES ORÇAMENTÁRIOS. ATO UNILATERAL DO PRESIDENTE DA CÂMARA. OFENSA AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. APELAÇAO PROVIDA. SEGURANÇA CONCEDIDA. DECISÃO UNÂNIME.I - A redução dos subsídios devidos aos vereadores para adequá-los às limitações orçamentárias impostas pela Constituição Federal e pela Lei de Responsabilidade Fiscal demanda procedimento formal que demonstre a extrapolação dos limites e a proporcionalidade da medida, não bastando um ajuste desprovido de qualquer formalidade, mesmo que a finalidade seja legítima. II - Provimento. Decisão unânime. (Apelação Cível 424748-50000052-10.2015.8.17.1040, Rel. Honório Gomes do Rêgo Filho, 1ª Câmara Regional de Caruaru - 2ª Turma, julgado em 15/08/2019, DJe 21/08/2019).

Assim, resta evidente o direito líquido e certo da Câmara Municipal de Alegrete do Piauí, ante a usurpação de sua competência pelo Prefeito Municipal.

Desta forma, deve ser mantida, na íntegra, a decisão prolatada pelo insigne magistrado da instância inaugural.

Dispositivo

EX POSITIS, em harmonia com o parecer ministerial de grau superior, VOTO pelo conhecimento e desprovimento do recurso oficial, mantendo na íntegra a sentença 

É como voto.

Decisão:

Acordam os componentes da Egrégia 6ª Câmara de Direito Público, à unanimidade, pelo conhecimento e desprovimento do recurso oficial, mantendo na íntegra a sentença. 

Presentes na Sessão os Exmos. Srs. Des. Erivan José da Silva Lopes, Des. Joaquim Dias de Santana Filho-Relator e Desa. Eulália Maria Pinheiro.

Ausente justificadamente: não houve.

Impedido/Suspeito: não houve.

Foi presente o(a) Exmo(a). Sr(ª). Dr(ª). Clotildes Costa Carvalho, Procurador(a) de Justiça.

SALA DAS SESSÕES VIRTUAIS DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina/PI, de vinte e nove do mês de outubro aos cinco dias do mês de novembro do ano de dois mil e vinte e um (29/10 a 05/11/2021).

Des. Erivan José da Silva Lopes

Presidente

Des. Joaquim Dias de Santana Filho

Relator