AGRAVO DE INSTRUMENTO CONTRA DECISÃO QUE SUSPENDEU OS EFEITOS DE ATO ADMINISTRATIVO. LIMINAR DEFERIDA. RECURSO DESPROVIDO. 1. A concessão do efeito suspensivo e a antecipação da tutela recursal depende da demonstração, pela parte agravante, da existência de risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, e da probabilidade de provimento do recurso (parágrafo único, do art. 995, c/c inc. I, do art. 1.019, ambos do CPC). 2. A ação popular é o meio processual a que tem direito qualquer cidadão que deseje questionar judicialmente a validade de atos que considera lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º , LXXIII, da CF/88).3. Deve ser mantida a decisão que suspendeu o Ato da Mesa n.] 63/2020. 4. Recurso conhecido e desprovido à unanimidade. DECISÃO Acordam os componentes da Egrégia 6.ª Câmara de Direito Público, à unanimidade, à unanimidade, em harmonia com o parecer da Procuradoria-Geral de Justiça, pelo conhecimento e desprovimento do agravo de instrumento, mantendo integralmente a decisão combatida, nos termos dos fundamentos ora expostos. Preclusas as vias impugnativas, proceda-se à baixa e arquivamento dos autos. (TJPI - AGRAVO DE INSTRUMENTO 0759235-78.2020.8.18.0000 - Relator: JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO - 6ª Câmara de Direito Público - Data 15/10/2021 )

ÓRGÃO JULGADOR : 6ª Câmara de Direito Público

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) N^o 0759235-78.2020.8.18.0000

AGRAVANTE: ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PIAUI

Advogado(s) do reclamante: MARCOS PATRICIO NOGUEIRA LIMA

AGRAVADO: ANDRE LIMA PORTELA

Advogado(s) do reclamado: ANDRE LIMA PORTELA

RELATOR(A): Desembargador JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO

 

EMENTA

 

AGRAVO DE INSTRUMENTO CONTRA DECISÃO QUE SUSPENDEU OS EFEITOS DE ATO ADMINISTRATIVO. LIMINAR DEFERIDA. RECURSO DESPROVIDO. 1. A concessão do efeito suspensivo e a antecipação da tutela recursal depende da demonstração, pela parte agravante, da existência de risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, e da probabilidade de provimento do recurso (parágrafo único, do art. 995, c/c inc. I, do art. 1.019, ambos do CPC). 2. A ação popular é o meio processual a que tem direito qualquer cidadão que deseje questionar judicialmente a validade de atos que considera lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º , LXXIII, da CF/88).3. Deve ser mantida a decisão que suspendeu o Ato da Mesa n.] 63/2020. 4. Recurso conhecido e desprovido à unanimidade.

 

DECISÃO

 

 Acordam os componentes da Egrégia 6.ª Câmara de Direito Público, à unanimidade, à unanimidade, em harmonia com o parecer da Procuradoria-Geral de Justiça, pelo conhecimento e desprovimento do agravo de instrumento, mantendo integralmente a decisão combatida, nos termos dos fundamentos ora expostos. Preclusas as vias impugnativas, proceda-se à baixa e arquivamento dos autos. 

 

RELATÓRIO

 

ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PIAUI interpôs Agravo de Instrumento com pedido liminar em face de decisão proferida nos autos da ação popular (processo nº 0820950-89.2020.8.18.0140), em trâmite na 2.ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Teresina-PI, que determinou a suspensão dos efeitos concretos do Ato da Mesa Diretora nº 63/2020, ou seja, suspendeu o ato administrativo lesivo e concreto do ressarcimento (pagamento) ilimitado das despesas médicas 00efetuadas pelos Deputados Estaduais, sob penal de multa pessoal, incidente sobre o destinatário da ordem, no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), por dia de atraso no cumprimento da obrigação estabelecida, limitada há R$1.000.000,00.

A agravante fez um relato inicial acerca do Ato da Mesa N.º 063/2020, que dispôs sobre reembolso de despesas de assistência à saúde de parlamentares estaduais da Assembleia Legislativa do Estado do Piauí.

Afirmou que o ato questionado é adotado pelas Assembleias Legislativas de todo o Brasil, bem assim pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, e cita o Ato da Mesa n.º 89, de 14/03/2013, destacando ser mais extensivo no ressarcimento das condutas médicas que o ato atacado na ação popular.

Anotou que esse tipo de ressarcimento já existe há vários anos, e indica o Ato da Mesa n.º 126/2017 para dizer que ele só difere do ato questionado em razão de estender as condutas objeto de ressarcimento em consequência da infecção causada pelo COVID 19.

Discorreu sobre a hierarquia das leis e o princípio da similaridade das normas para defender que o Ato da Mesa n.º 063 da Assembleia Legislativa do Estado do Piauí guarda similaridade com o Ato da Mesa n.º 89, de 14/03/2013 da Câmara Federal, que não foi objeto de qualquer restrição do Poder Judiciário Federal, e, portanto, não merece qualquer tipo de reparo.

Mencionou o custo-benefício e a eficiência na gestão dos recursos públicos para justificar a manutenção integral do Ato da Mesa n.º 063/2020, e revogar a decisão liminar que suspendeu seus efeitos.

Alegou que a juíza se equivocou ao tratar na decisão recorrida de “benefícios” oriundos de dois atos administrativos distintos, pois as diárias e passagens aéreas concedidas por força do Ato da Mesa n.º 063/2020 em nada se confundem com as tratadas pelo Ato da Mesa n.º 323/2017. 

Finalmente, requereu que o recurso seja admitido, vez que haveria efetivo receio de dano irreparável ou de difícil reparação na causa, e que seja revista a medida liminar, ora agravada, determinando que seja tornada sem efeito a decisão da 2.ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública, a fim de manter os efeitos do Ato da Mesa da Assembleia Legislativa do Estado do Piauí N.º 063/2020 em sua integridade.

Colacionou documentos (ID 2907704/2907708).

Em despacho, reservei-me ao direito de apreciar o pedido liminar após o regular contraditório (ID 2914890).

Contrarrazões da parte agravada (ID  4243570, pág. 1/5).

Informações prestadas pela Juiz de Direito da 2ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública de Teresina-PI (ID 4413178).

Em decisão proferida (ID 4450098) foi indeferida e encaminhado o feito à Procuradoria-Geral de Justiça, que se manifestou pelo conhecimento e improvimento do recurso, mantendo a decisão liminar que suspendeu os efeitos do Ato da Mesa Diretora n.º 63/2020.

Devidamente relatados, encaminharam-se os autos à  SEJU para inclusão em pauta de julgamento da 6.ª Câmara de Direito Público, art. 366, §2.º, RITJPI.

É o relatório.

 

VOTO

 

I – JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso. 

II – MÉRITO

O cerne da questão é saber se cabível o deferimento da antecipação de tutela antecipada para determinar a suspensão dos efeitos concretos do Ato da Mesa Diretora n.º 63/2020, ou seja, para que fosse suspenso o ato administrativo lesivo e concreto do ressarcimento (pagamento) ilimitado das despesas médicas efetuadas pelos Deputados Estaduais.

A probabilidade de provimento do agravo de instrumento se traduz na aparência de razão da agravante, ou seja, na plausabilidade do recurso ser provido. Enquanto, o  risco de dano  se consubstancia no fato da espera do julgamento do recurso gerar o perecimento do direito da parte.

De início, menciono que na decisão combatida (ID 2907707, pág. 2/6), o magistrado a quo se convenceu pela probabilidade do direito à nulidade do ato administrativo, pois considerou que o Ato da Mesa Diretora n.º 63/2020 viola o princípio da moralidade e contraria a Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal, na medida em que determina o ressarcimento indiscriminado das despesas médicas, concede pagamentos de diárias sem que haja efetiva prestação de serviço público, atrela ao ressarcimento de despesas médicas despesas com translado e hospedagem do parlamentar sem nenhuma ligação com a natureza do tratamento a saúde, dentre outros pontos.

Quanto à probabilidade do direito relacionado ao equívoco do julgado combatido, não vislumbro flagrante ilegalidade ou dissonância com a jurisprudência dominante, abuso de poder ou teratologia na decisão combatida.

O juiz de primeiro grau também observou o “periculum in mora” que seria gerado diante da ausência de suspensão do ato impugnado, pois as despesas não seriam recuperadas aos cofres públicos em razão do caráter indenizatório e da boa-fé do agente público que a perceber.

Nesse contexto, aparentemente, a decisão que determinou a suspensão do ato administrativo em referência decorreu da análise dos requisitos previstos no art. 300, CPC.

Por outro lado, observo que a agravante não logrou êxito em comprovar o prejuízo ou a imprestabilidade do direito na hipótese  vertente, sobretudo quando se analisa o Ato da Mesa n.º 126/2017, que possui idêntico conteúdo, qual seja, ressarcimento de despesas com tratamento de saúde, efetuadas pelos Deputados no exercício de mandato parlamentar, e dá outras providências, que foi acostado aos autos pela própria agravante (ID 2907705, pág. 1).

Na decisão combatida (ID 29077070, o magistrado de primeiro grau considerou que O cerne da questão reside na existência ou não de lesão ao patrimônio público em decorrência da edição do Ato da Mesa Diretora n.º 63/2020, da Assembleia Legislativa do Estado do Piauí que assegurou aos Deputados Estaduais o direito de ressarcimento ilimitado de despesas com tratamento de saúde por eles efetuadas no exercício do mandato parlamentar. E, ainda, citou a consulta com força normativa do TCE-PR, por meio da qual, ficou consignado em relação à criação de verba indenizatória que deve ser atendidos requisitos legais básicos, quais sejam: previsão legal; ter como fato gerador uma despesa realizada pelo servidor no interesse ou em virtude do exercício de suas funções; ser paga mediante reembolso e devidamente justificada (não pode ter caráter remuneratório, em razão do regime do subsídio e a vedação constante do art. 39, §4.º, da Constituição Federal; prévia dotação orçamentária e prévio empenho.

Acrescenta o magistrado citado que a criação da verba indenizatória, de ressarcimento por despesas médicas por meio do Ato da Mesa Diretora n.º 63/2020, contraria a Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal por determinar o ressarcimento indiscriminado das despesas médicas, conceder diárias sem que haja efetiva prestação de serviço público; atrela ao ressarcimento de despesas médicas despesas com translado e hospedagem do parlamentar que nenhuma ligação possuem a natureza do tratamento a saúde; não decorrentes de plano ou convênio de saúde e não há respaldo na legislação estadual, além de tal benefício ser exclusivo aos deputados.

Afirmou que há violação ao princípio da moralidade pública considerando que o fato gerador das despesas de translado e hospedagem serão realizadas no interesse privado do Deputado, e sem o correspondente exercício da função pública. E, mais, disse que o ato impugnado não traz o fundamento legal da verba indenizatória criada, violando a Constituição Federal, quando a determinação legal para disciplina da remuneração dos deputados (art. 51, IV, CP), norma de reprodução obrigatória pelo princípio da simetria, conforme se verifica no art. 59, §3.º, da Constituição Federal, bem como viola o disposto no art. 169, parágrafo único, inc. I,  da Constituição Federal, consoante o qual a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão de pessoal, só poderão ser feitas se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesas de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes.

Enfatizou ainda, que não se aplicam a Lei n.º 13.983/2020 e a EC 106/2020, que excepcionaram a aplicação de tais regras durante o período de calamidade púbica decorrente do coronavírus, uma vez que a despesa gerada não está relacionada com a criação/expansão de programas públicos destinados ao enfrentamento do contexto de calamidade pública gerado pela disseminação da Covid-19, e sim de remuneração de agente político estadual.

Da similiaridade com o ato da mesa n.º 89/2013 da Câmara dos Deputados

Como bem pontuou a parte agravada, o  objeto da Ação Popular é o ato da Mesa Diretora da ALEPI e não o Ato da Mesa Diretora da Câmara Federal, além disso, o Ato da Mesa Diretora da ALEPI n.º 126/2017 (ID 2907705, pág. 1), guarda similiaridade com o Ato da Mesa n.º 89/2013 (ID 2907706, pág. 1/2), que prevê o ressarcimento em decorrência de  registro, inclusive que o Ato de Mesa n.º 89/2013 – Câmara dos Deputados, tem limitação no valor de ressarcimento, bem como condiciona à dotação orçamentária prévia.

Assim, não há que se falar em similiaridade com o Ato da Mesa n.º 89/2013, da Câmara dos Deputados, haja vista que a ALEPI já havia editado ato para ressarcimento de despesas médicas, o qual não se tem notícias de sua revogação. Demais disso, o Ato da Mesa emanado da Câmara Federal traz limitação no valor de ressarcimento, além de condicionar à dotação orçamentária prévia.

Além disso, não contempla despesas com translado do parlamentar tampouco de seus familiares, nem diárias em hotéis.

Como bem pontua a douta Procuradoria-Geral de Justiça (ID 4702005, pág. 1/6), o Poder Legislativo, assim como o Executivo e o Judiciário, está sujeito aos limites impostos pelo art. 37, da Carta Política, dentre os quais o princípio da finalidade, segundo o qual a norma administrativa deve ser interpretada e aplicada pelo agente do Estado da forma que melhor garanta a realização do fim público a que se destina.

Nesse raciocínio, o ato em referência se caracteriza como um desvio de finalidade, haja vista que distribui benefícios exclusivamente aos Deputados, os quais são responsáveis pela edição de leis e atos administrativos que devem beneficiar toda a coletividade.

Infere-se da decisão em referência que o magistrado a quo invocou a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/200), a qual exige para gastos tributários indiretos e despesas obrigatórias de caráter continuado, as estimativas de impacto orçamentário e a compatibilidade com a LDO, além da demonstração da origem dos recursos e a compensação de seus efeitos financeiros nos exercícios seguintes.

Na hipótese em análise, o Juiz de Direito da 2.ª Vara da dos Feitos da Fazenda Pública desta capital suspendeu ato administrativo (Ato da Mesa Nº 063/2020), e arbitrou astreintes para a hipótese de descumprimento.

A Constituição Federal reza no art. 5.º, LXXIII, que “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.”

Por sua vez, o art. 2.º, da Lei n.º 4.717/65, que trata da ação popular, assim dispõe:

“Art. 2.º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade.”

Nesse contexto, observa-se que a ação popular é instrumento hábil a impugnar o ato em referência. E, mais, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, por força de disposição constitucional insculpida no art. 37, encontra limites na atuação administrativa, devendo observar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Além disso, os atos administrativos devem se revestir de competência, possuir forma lícita, objeto legal, motivação e finalidade, sob pena de serem declarados nulos.

No caso em apreço, verifica-se que a Mesa da Assembleia Legislativa atuou em benefício próprio quando da edição do Ato da Mesa n.º 63/2020, e sem adentrar no mérito propriamente dito do inteiro teor do referido ato, consigno que nitidamente se verifica o desvio de finalidade, isso porque já há, no âmbito daquela casa legislativa, o Ato da Mesa n.º 126/2017, que já prevê o ressarcimento de despesas médicas.

Por isso,  entendo que houve com acerto o magistrado singular, porquanto resta demonstrado o risco de lesão ao patrimônio público do Estado decorrente dos evidentes efeitos financeiros do referido ato, pois instituiu uma forma de ressarcimento ilimitado de gastos com tratamento de saúde, traslado e hospedagem de parlamentar e de seus acompanhantes (em número de dois) sem o atendimento das  normas financeiras, principalmente das disposições contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Ademais, a jurisprudência do STJ é no sentido de que a ação popular é cabível para a proteção da moralidade administrativa, ainda que inexistente o dano material ao patrimônio público, porquanto a lesão tanto pode ser efetiva quanto legalmente presumida, visto que a Lei 4.717/1965 estabelece casos de presunção de lesividade (art. 4.º), para os quais basta a prova da prática do ato naquelas circunstâncias para considerar-se lesivo e nulo de pleno direito. Nesse sentido:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. APLICABILIDADE DO CPC/1973. NULIDADE DE ATO PÚBLICO. OBJETO DA AÇÃO POPULAR. INTERESSE COLETIVO. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. IRREGULARIDADE E LESIVIDADE DO ATO PRATICADO. IMPRESCINDÍVEL ANÁLISE DO CONTEXTO FÁTICO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADO. 1. Nos termos do que decidido pelo Plenário do STJ, "[a]os recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2). 2. A ação popular é o meio processual a que tem direito qualquer cidadão que deseje questionar judicialmente a validade de atos que considera lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º , LXXIII, da CF/88). Não se trata, in casu, de tutela de interesse individual, pois a ação popular se prestou a anular ato ilegal praticado pelo Poder Público em afronta à Constituição Federal e ao ordenamento jurídico brasileiro e, por conseguinte, ao interesse coletivo, sendo, portanto adequada a via eleita. 3. A jurisprudência desta Corte Superior é no sentido de que a ação popular é cabível para a proteção da moralidade administrativa, ainda que inexistente o dano material ao patrimônio público, porquanto a lesão tanto pode ser efetiva quanto legalmente presumida, visto que a Lei 4.717/1965 estabelece casos de presunção de lesividade (art. 4º), para os quais basta a prova da prática do ato naquelas circunstâncias para considerar-se lesivo e nulo de pleno direito. Precedentes. 4. No que concerne ao entendimento do Tribunal de origem quanto à irregularidade do ato e à lesividade ao erário público para propositura da ação popular, o acórdão recorrido se assentou na plausibilidade jurídica do interesse de agir do autor popular, ficando impossibilitada a sua revisão ante o óbice da Súmula 7/STJ. 5. Por fim, o alegado dissídio jurisprudencial não foi comprovado nos moldes estabelecidos nos artigos 541, parágrafo único, do CPC/1973 e 255, §§ 1º e 2º do RISTJ, tendo em vista que não foi realizado o devido cotejo analítico, tampouco foi demonstrada a similitude fática entre os julgados. 6. Agravo regimental não provido. (STJ - AgRg no REsp: 1504797 SE 2014/0122637-7, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 24/05/2016, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 01/06/2016) grifei.

No mais, nos termos do caput, do artigo 300, do Código de Processo Civil, a tutela provisória de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

No caso, não há dúvida de que os requisitos foram preenchidos. Ao contrário do que sustenta a agravante, há indícios de que o Ato da Mesa n.º 63/2020, viola o princípio da moralidade, que foi consagrado no artigo 37, da Constituição Federal, onerando os cofres públicos.

O princípio da moralidade administrativa exige que o agente público atue sem perder de vista os preceitos éticos, ou seja, deve não só averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, como também distinguir o que é honesto do que é desonesto.
Neste sentido:

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - TUTELA DEFERIDA - INDISPONIBILIDADE DE BENS - INDÍCIOS DE LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO OU À MORALIDADE ADMINISTRATIVA - DECISÃO DE PRIMEIRO GRAU MANTIDA- RECURSO DESPROVIDO  (TJMG -  Agravo de Instrumento-Cv  1.0443.19.000523-3/001, Relator(a): Des.(a) Audebert Delage , 6ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 26/05/2020, publicação da súmula em 03/06/2020) grifei.

DIREITO ADMINISTRATIVO - DIREITO PROCESSUAL CIVIL - AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO POPULAR - TUTELA DE URGÊNCIA - MUNICÍPIO DE SÃO JOÃO DEL REI - AQUISIÇÃO DE BRINDES PARA DIVULGAÇÃO DE OBRA PÚBLICA - PRINCÍPIO DA MORALIDADE - VIOLAÇÃO - ONERAÇÃO DOS COFRES PÚBLICOS - PROBABILIDADE DO DIREITO - PERIGO DE DANO - PRESENÇA - RECURSO DESPROVIDO. - Reconhecida a presença da probabilidade do direito e do perigo de dano, impõe-se o deferimento da tutela provisória de urgência. - Havendo indícios de que a aquisição de brindes para divulgação de obra pública pelo Município de São João Del-Rei, relacionados no Processo Administrativo Licitatório nº. 192/2019, viola o princípio da moralidade, que foi consagrado no artigo 37 da Constituição Federal, onerando os cofres públicos, deve ser mantida a suspensão do referido procedimento licitatório.  (TJMG -  Agravo de Instrumento-Cv  1.0000.19.157493-8/001, Relator(a): Des.(a) Moreira Diniz , 4ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 30/01/2020, publicação da súmula em 31/01/2020) grifei.

III – DISPOSITIVO

Isso posto, em harmonia com o parecer da Procuradoria-Geral de Justiça, voto pelo conhecimento e desprovimento do agravo de instrumento, mantendo integralmente a decisão combatida, nos termos dos fundamentos ora expostos.

Preclusas as vias impugnativas, proceda-se à baixa e arquivamento dos autos.

É como voto.

Participaram do julgamento os Exmos. Srs.: Des. Erivan José da Silva Lopes – Presidente, Des. Joaquim Dias de Santana Filho – Relator, e Dr. Antônio Lopes de Oliveira (convocado).

Ausente justificadamente: Desa. Eulália Maria Pinheiro, em gozo de férias regulamentares.

Impedido/Suspeito: não houve.

Foi presente o(a) Exmo(a). Sr(ª). Dr(ª). Clotildes Costa Carvalho, Procurador(a) de Justiça.

Sala das Sessões Virtuais do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Piauí em Teresina/PI, de oito aos quinze dias do mês de outubro do ano de dois mil e vinte e um (08 a 15/10/2021).

 

Des. Joaquim Dias de Santana Filho

                            Relator