EMENTA APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. CONSELHO PENITENCIÁRIO ESTADUAL. REGIMENTO INTERNO ELABORADO POR DECRETO. ALTERAÇÕES POR MEIO DE DECRETO DO GOVERNADOR DO ESTADO. LIMITAÇÕES DO PODER REGULAMENTAR. PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. ILEGALIDADES VERIFICADAS. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A ação popular é uma ação constitucional posta à disposição de qualquer cidadão que visa a invalidar ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LXXIII, da CF, e Lei nº 4.717/65). 2. O Conselho Penitenciário é um órgão auxiliar da Justiça, tendo uma função fiscalizadora e consultiva da pena. Espera-se que esse órgão seja constituído por pessoas que possam expressar diversos pontos de vista das ciências jurídicas, criminológicas e sociais, para que exista uma visão completa dos problemas a serem enfrentados na execução penal. 3. O aumento substancial do número de conselheiros do órgão colegiado, promovido pelo Decreto nº. 17.174/2017, com a criação de seis vagas para representantes da Secretaria da Justiça do Estado do Piauí, evidencia uma ostensiva discrepância quanto à representatividade dos órgãos públicos no Conselho, não configurando ser este o objetivo primordial da lei de execução penal nem tampouco do Regimento Interno do Conselho. 4. Quanto à dissonância acerca da modificação inscrita no art. 5° do Regimento Interno, com definição expressa do dies a quo do início do mandato dos conselheiros a partir da respectiva nomeação, na interpretação do Conselho Penitenciário, o entendimento dissonante da Administração da Secretaria de Justiça acabaria por encerrar precocemente os seus mandatos em vigor, já que o Decreto nº. 17.145/2017 os substituiu por outros. Aí está mais uma razão pela qual deveria ser consultado antes de qualquer deliberação. 5. Recurso conhecido e não provido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0807879-25.2017.8.18.0140 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 02/12/2021 )

 

 

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. CONSELHO PENITENCIÁRIO ESTADUAL. REGIMENTO INTERNO ELABORADO POR DECRETO. ALTERAÇÕES POR MEIO DE DECRETO DO GOVERNADOR DO ESTADO. LIMITAÇÕES DO PODER REGULAMENTAR. PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. ILEGALIDADES VERIFICADAS. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

1. A ação popular é uma ação constitucional posta à disposição de qualquer cidadão que visa a invalidar ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LXXIII, da CF, e Lei nº 4.717/65).

2. O Conselho Penitenciário é um órgão auxiliar da Justiça, tendo uma função fiscalizadora e consultiva da pena. Espera-se que esse órgão seja constituído por pessoas que possam expressar diversos pontos de vista das ciências jurídicas, criminológicas e sociais, para que exista uma visão completa dos problemas a serem enfrentados na execução penal.

3. O aumento substancial do número de conselheiros do órgão colegiado, promovido pelo Decreto nº. 17.174/2017, com a criação de seis vagas para representantes da Secretaria da Justiça do Estado do Piauí, evidencia uma ostensiva discrepância quanto à representatividade dos órgãos públicos no Conselho, não configurando ser este o objetivo primordial da lei de execução penal nem tampouco do Regimento Interno do Conselho.

4. Quanto à dissonância acerca da modificação inscrita no art. 5° do Regimento Interno, com definição expressa do dies a quo do início do mandato dos conselheiros a partir da respectiva nomeação, na interpretação do Conselho Penitenciário, o entendimento dissonante da Administração da Secretaria de Justiça acabaria por encerrar precocemente os seus mandatos em vigor, já que o Decreto nº. 17.145/2017 os substituiu por outros. Aí está mais uma razão pela qual deveria ser consultado antes de qualquer deliberação.

5. Recurso conhecido e não provido.

 

 

ACÓRDÃO

            Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, mas para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença a quo pelos seus próprios fundamentos. Nos termos do §11, do artigo 85 do Código de Processo Civil, majorar a condenação dos honorários advocatícios, em sede recursal, no percentual de 2% (dois por cento), cumulativamente com aquele arbitrado na sentença (10%), perfazendo o total de 12% (doze por cento) sobre o valor da ação, na forma do voto do Relator.

 

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo ESTADO DO PIAUÍ, em face de sentença de Id. 2671049 proferida pelo Juízo de Direito da 1ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina - PI, nos autos de Ação Popular ajuizada por VILOBALDO ADELÍDIO DE CARVALHO.

Na inicial, o Autor, ora Apelado, insurgiu-se contra o Decreto nº. 17.174/2017, que alterou o Regimento Interno do Conselho Penitenciário do Estado do Piauí (Decreto nº.16.1572/015) ampliando a composição do colegiado, criando 06 (seis) vagas para representantes da Secretaria da Justiça do Estado do Piauí e alterando o dies a quo dos mandatos dos respectivos membros.

Alegou que as alterações consubstanciadas no supracitado decreto encontravam-se eivadas de ilegalidades, merecendo ser anuladas, posto que, segundo o Art. 2°, IX, do Decreto 16.157/2015, seria competência do Conselho Penitenciário elaborar seu  próprio  Regimento Interno. Assim, o Decreto do Governador alterando este teria usurpado a competência, o que configuraria ilegalidade.

Além disso, alegou que a criação de seis vagas para representantes da Secretaria da Justiça do Estado do Piauí no órgão colegiado infringiria a moralidade administrativa, posto que atribuiria a representantes da própria Secretaria a competência para inspecionar os estabelecimentos e serviços penais que são geridos por esta

Por fim, aduziu que o Governador cometeu ilegalidade ao nomear conselheiros para o lugar de outros que estavam em gozo de seus mandatos, por entender que o termo inicial do mandato é a nomeação, enquanto o Conselho Penitenciário entende que o prazo só começa a correr a partir da posse.

A sentença julgou procedente o pedido da parte autora, com base no artigo 487, I, do CPC, para determinar a anulação dos Decretos nº 17.145, 17.174 e 17.189, todos de 2017. Condenou a parte requerida ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios, este no percentual de 10% sobre o valor da causa, conforme art. 85, § 2º do CPC.

Em suas razões recursais (Id. 2671053) o Apelante afirma que não existe ilegalidade alguma no fato do Decreto nº 17.174/2017 ter acrescentando 06 (seis) representantes da Secretaria de Estado de Justiça no Conselho Penitenciário, pois tais servidores, investidos de fé-pública e gozando da presunção de legitimidade e legalidade, agiram para bem fiscalizar e orientar os atos do Conselho Penitenciário, especialmente devido ao amplo conhecimento e expertise que possuem, por laborarem na área penitenciária há vários anos, além do fato de constantemente estarem se submetendo à capacitação e treinamento profissional. Assim, a pasta e seus servidores são os mais capacitados para colaborar na execução e fiscalização da política penitenciária do Estado.

Acrescenta que o Regimento Interno do CPEP silenciava sobre a contagem do prazo de mandato. Em vez de detalhar, pormenorizar a regra da LEP, adotando explicitamente uma forma ou outra de contagem, o legislador se omitiu. Por esta razão é que foi editado legitimamente pelo Governador alterações promovidas no regimento interno do Conselho Penitenciário do Piauí pelo Decreto nº 17.174/2017, que modificou o Decreto nº 16.157/2015, para dentre outros assuntos, tornar expresso e inequívoco que o prazo do mandato se inicia com a nomeação (art. 5º). 

Pleiteia a reforma da sentença, julgando-se improcedentes os pleitos autorais.

Devidamente intimado, o autor apresentou contrarrazões reafirmando os argumentos da inicial (Id. 2671057).

Em fundamentado parecer, o Ministério Público Superior opinou pelo conhecimento e desprovimento do recurso, devendo ser mantida integralmente a sentença recorrida (Id. 3103707).

Após redistribuição, vieram os autos conclusos. 

É o relatório.

VOTO

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO da Apelações interposta.

II. PRELIMINARES

Não há preliminar a ser analisada.

III. MÉRITO

A ação popular é uma ação constitucional posta à disposição de qualquer cidadão que visa a invalidar ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LXXIII, da CF, e Lei nº 4.717/65).

O cerne da questão diz respeito ao Decreto nº. 17.174/2017, que alterou o Regimento Interno do Conselho Penitenciário do Estado do Piauí (Decreto nº.16.1572/015) ampliando a composição do colegiado, criando 06 (seis) vagas para representantes da Secretaria da Justiça do Estado do Piauí e alterando o dies a quo dos mandatos dos respectivos membros.

O Conselho Penitenciário é um órgão auxiliar da Justiça, tendo uma função fiscalizadora e consultiva da pena. Está previsto na Lei de Execuções Penais, Lei nº. 7.210, de 11 de julho de 1984, in verbis:

Art. 69. O Conselho Penitenciário é órgão consultivo e fiscalizador da execução da pena.

§ 1° O Conselho será integrado por membros nomeados pelo Governador do Estado, do Distrito Federal e dos Territórios, dentre professores e profissionais da área do Direito Penal, Processual Penal, Penitenciário e ciências correlatas, bem como por representantes da comunidade. A legislação federal e estadual regulará o seu funcionamento.

§ 2° O mandato dos membros do Conselho Penitenciário terá a duração de 4 (quatro) anos.

Art. 70. Incumbe ao Conselho Penitenciário:

I - emitir parecer sobre indulto e comutação de pena, excetuada  a hipótese de pedido de indulto com base no estado de saúde do preso;

lI - inspecionar os estabelecimentos e serviços penais;

 IlI - apresentar, no 1° (primeiro) trimestre de cada ano, ao Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária, relatório dos trabalhos efetuados no exercício anterior;

 IV  -   supervisionar   os   patronatos,   bem   como   a assistência aos egressos.

Como se vê, é um órgão multidisciplinar, devendo ser integrado tanto por professores e profissionais da área do direito penal e penitenciário e ciências correlatas, como por pessoas da comunidade, maiores interessadas no fato de que os presos devem ter uma adequada reintegração social após sua libertação. 

Espera-se que esse órgão seja constituído por pessoas que possam expressar diversos pontos de vista das ciências jurídicas, criminológicas e sociais, para que exista uma visão completa dos problemas a serem enfrentados na execução penal em relação ao seu maior desafio: a reintegração social do sentenciado.

No Estado do Piauí, foi elaborado o Regimento Interno do órgão e aprovado por meio do Decreto nº. 16.157/2015 do chefe do Poder Executivo. O art. 38 do citado Regimento prevê:

Art. 38 Os membros do Conselho Penitenciário poderão propor alteração deste Regimento, mediante projeto por escrito, o qual será examinado e aprovado pelo Corpo Deliberativo, por maioria absoluta dos seus membros.

Parágrafo único. As propostas de alteração serão encaminhadas à apreciação do Secretário de Estado da Justiça que irá remetê-las, com ou sem considerações, ao Governador do Estado do Piauí.

Compete ao Governador do Estado, no exercício do poder regulamentar que lhe foi conferido pela Constituição Federal, através da aplicação por simetria do inciso IV do art. 84 (norma reproduzida obrigatoriamente na Constituição Estadual: art. 102, XIII), ratificar ou não as propostas de alteração do Regimento.

Deve-se respeitar a exigência constitucional quanto à finalidade do ato regulamentador: dar fiel execução à lei. Assim, determina-se que não só a Administração não deve contrariar a legislação, mas também que não deverá  substituir  os comandos dela por suas próprias decisões: deve sempre atuar em conformidade com a lei. O regulamento é limitado e condicionado, podendo complementá-la, mas não contrariá-la, excluí-la, limitá-la ou revogá-la.

No caso em comento, não  há  disposição expressa que submeta o governador do Estado a ouvir o Conselho Penitenciário antes de promover alterações de forma unilateral no Regimento Interno do órgão colegiado, a não ser a vontade do gestor em garantir a fiel execução da lei.

Nessa perspectiva, o aumento substancial do número de conselheiros do órgão colegiado, promovido pelo acréscimo do inciso XI do §1º do art. 3º, com a criação de seis vagas para representantes da Secretaria da Justiça do Estado do Piauí, evidencia uma ostensiva discrepância quanto à representatividade dos órgãos públicos no Conselho, não configurando ser este o objetivo primordial da lei de execução penal nem tampouco do Regimento Interno do Conselho.

Cito trecho do parecer do órgão do Ministério Público, litteris:

“Muito embora seja o Conselho Penitenciário o principal atingido e, portanto, interessado quanto às alterações promovidas em seu regimento interno, fato é que seus membros não tiveram a oportunidade de participar das discussões, quer seja quanto à modificação da composição do colegiado quer seja quanto ao termo inicial do mandato.

Embora não haja norma expressa que obrigue o governador do Estado a ouvir o Conselho Penitenciário antes de promover unilateralmente alterações em seu regimento interno, a não ser o poder-dever do gestor em garantir a fiel execução à lei, o acréscimo do inciso XI do §1º do art. 3º demonstra claramente o descompasso dos atos impugnados (decretos) com o princípio democrático, da consensualidade e da participação, que impõe uma legitimidade reforçada a toda atividade administrativa.

Tal alteração significou o aumento de 13 (treze) para 19 (dezenove) o número de conselheiros. Mas o que chama mesmo atenção é o fato de que as 06 (seis) vagas acrescentadas todas foram destinadas a representantes da Secretaria de Estado da Justiça e quanto a isso há dois impasses: primeiro, houve uma escancarada quebra da proporcionalidade quanto à representatividade dos órgãos públicos, uma vez que cada Instituição indicaria 01 (um) ou no máximo (dois) membros, enquanto a Secretaria de Justiça indicaria 06 (seis); segundo, a grande parte dos membros do colegiado seriam oriundos do órgão a quem a lei atribuiu, dentre outras funções, a administração prisional.

Assim, parece evidente que a alteração promovida desvirtuou o objetivo primordial da lei de execução penal quanto à previsão do Conselho Penitenciário, uma vez frustrada a heterogeneidade e proporcionalidade desejada pelo regimento interno quanto à composição do Conselho Penitenciário, bem como quanto à isenção, fiscalizatória e consultiva, necessária para o legítimo desempenho das funções de conselheiro”.

Como se vê, a promoção da multicitada alteração não guarda conformidade com a necessária isenção fiscalizatória e consultiva necessárias para o legítimo desempenho das funções de conselheiro.

A destinação de verbas públicas não explica e nem justifica o número significativamente maior de conselheiros indicados pela Secretaria de Justiça em detrimento dos demais órgãos, uma vez que o §1° do art. 69 da LEP não impôs esse critério como requisito para escolha da composição do colegiado.

Quanto à dissonância acerca da modificação inscrita no art. 5° do Regimento Interno, com definição expressa do dies a quo do início do mandato dos conselheiros a partir da respectiva nomeação, na interpretação do Conselho Penitenciário, o entendimento dissonante da Administração da Secretaria de Justiça acabaria por encerrar precocemente os seus mandatos em vigor, já que o Decreto nº. 17.145/2017 os substituiu por outros. Aí está mais uma razão pela qual deveria ser consultado antes de qualquer deliberação. 

Sem contar que há disposição expressa quanto à resolução de casos omissos e dúvidas acerca da aplicação do regimento, uma vez que o art. 43 determina que a solução desse tipo de controvérsia (omissão e dúvida) se dê pela deliberação do Colegiado, por maioria absoluta de votos, o que não houve em concreto, com violação, portanto, ao princípio da legalidade.

Neste ponto, destaque-se que a própria Procuradoria Geral do Estado, em consulta como se vê em Id. 2671029 -págs. 6/10, posicionou-se  no sentido de que tal omissão deveria ser naturalmente resolvida pela deliberação por maioria de votos dos conselheiros.

Assim, entendo que não há razão jurídica para reforma da sentença.

IV. DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação, mas para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença a quo pelos seus próprios fundamentos.

 Nos termos do §11, do artigo 85 do Código de Processo Civil, majoro a condenação dos honorários advocatícios, em sede recursal, no percentual de 2% (dois por cento), cumulativamente com aquele arbitrado na sentença (10%), perfazendo o total de 12% (doze por cento) sobre o valor da ação,

É como voto.

 

Teresina, 02/12/2021