EMENTA APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, INCISO VI DA LEI Nº. 8429/92. ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADO. NECESSIDADE DE MÁ-FÉ OU DOLO GENÉRICO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. Nos termos da Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, sendo necessário demonstrar a má-fé ou o dolo genérico na prática de ato tipificado no aludido preceito normativo. 2. Ainda que de forma irregular, o réu desincumbiu-se do dever legal, não podendo a sua conduta ser enquadrada no tipo do art. 11, VI, da Lei 8.429/92, dispositivo que, ao sancionar a omissão no dever de prestar contas - e não a prestação de contas tardia ou incompleta –, não admite interpretação extensiva. 3. Recurso conhecido e provido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0706198-73.2019.8.18.0000 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 26/10/2021 )

 

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, INCISO VI DA LEI Nº. 8429/92. ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADO. NECESSIDADE DE MÁ-FÉ OU DOLO GENÉRICO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

1. Nos termos da Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, sendo necessário demonstrar a má-fé ou o dolo genérico na prática de ato tipificado no aludido preceito normativo.

2. Ainda que de forma irregular, o réu desincumbiu-se do dever legal, não podendo a sua conduta ser enquadrada no tipo do art. 11, VI, da Lei 8.429/92, dispositivo que, ao sancionar a omissão no dever de prestar contas - e não a prestação de contas tardia ou incompleta –, não admite interpretação extensiva.

3. Recurso conhecido e provido.

 

ACÓRDÃO

 

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em CONHECER do Recurso, e DAR-LHE PROVIMENTO para reformar a sentença recorrida, e ABSOLVER o Apelante da condenação do ato de improbidade administrativa, previsto no art. 11, VI da Lei 8.429/92, que lhe foi imputado, em discordância com o parecer do Ministério Público Superior, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação interposta por JOAQUIM LUCAS FURTADO, em face de sentença de Id.491381 - págs. 251/267 do Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Barras-PI, que julgou parcialmente procedente a ação de improbidade administrativa movida pelo MUNICÍPIO DE BARRAS-PI, no sentido de condená-lo na sanção do art. 11, caput e inciso VI da Lei n. 8.429/92. 

A sentença, ora recorrida, condenou o recorrente JOAQUIM LUCAS FURTADO à suspensão dos direitos políticos pelo período de 03 (três) anos; multa civil no valor correspondente a cinco vezes o valor da remuneração mensal percebida pelo requerido à época dos fatos, enquanto Prefeito Municipal de Barras/PI, devidamente corrigido pelos índices oficiais de atualização monetária e, proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que seja por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo período de 03 (três) anos.

Em suas razões recursais, o Apelante afirma que o simples atraso na entrega da prestação de contas, sem que exista dolo na espécie, não configura ato de improbidade. Aponta má-fé do apelado e perseguição política.

Em contrarrazões, o Município Apelado (Id. 491383) afirma é patente o dolo do apelante em não prestar contas dos convênios noticiados nos autos, pelo que devem ser mantidas as razões de decidir e a conclusão da sentença recorrida

O Ministério Público Superior, em fundamentado parecer, opina pelo desprovimento do recurso de apelação (Id. 753758).

 É o relatório.

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

 

 I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelos artigos 1.010 e seguintes do Novo Código de Processo Civil, CONHEÇO do recurso interposto.

 II. PRELIMINARES

 Não há preliminares para análise.

 

 III. MÉRITO

Trata-se de Apelação visando a reforma de decisão que condenou o Apelante pela prática de ato de improbidade, em razão da violação aos preceitos da lei nº 8.429/92, especificamente quanto às condutas previstas no art. 11, caput, e inciso VI, aplicando, por conseguinte, as seguintes sanções: suspensão dos direitos políticos pelo período de 03 (três) anos; multa civil no valor correspondente a cinco vezes o valor da remuneração mensal percebida pelo requerido à época dos fatos, enquanto Prefeito Municipal de Barras/PI, devidamente corrigido pelos índices oficiais de atualização monetária e, proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que seja por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo período de 03 (três) anos.

A conduta que ensejou o ajuizamento da Ação Civil Pública foi a inércia do demandado em cumprir com o seu dever constitucional de prestação de contas referentes a convênios firmados, no prazo e nas condições estabelecidas no instrumento dos referidos convênios.

Os fatos descritos se enquadram no inciso VI do artigo 11 da Lei 8.429/92, tratando-se de ato de improbidade contrário aos princípios da Administração Pública. O artigo 11 abrange qualquer ação ou omissão que, violando os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, atentem contra os princípios da Administração, in verbis:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;

Não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade. Da mesma forma, a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente, provar que além de ter ferido os princípios da administração pública o fez com um mínimo de má-fé que revele um comportamento desonesto.

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que o Apelante, na condição de prefeito do Município de Barras, agiu com dolo, com má-fé, também não bastando para o tipo a mera culpa.

Na sentença alvo deste recurso, o magistrado de primeiro grau reconheceu o dolo do gestor nos seguintes termos:

“o requerido não conseguiu afastar a imputação da prática do ato de improbidade descrito, pois os documentos de folhas 100/103 indicam que a prestação de contas apenas no ano de 2009, ou seja, posteriormente ao ingresso da presente ação.

Examinando o instrumento do convênio 840101/2004 firmados junto ao FNDE, verifico que ex-gestor prestou contas após o término da vigência, para prestação de contas dos recursos recebidos da concedente.

Portanto, diante da inércia do demandado em cumprir com o seu dever constitucional de prestação de contas enquanto destinatários de recursos públicos vinculados a finalidade específica, resta evidenciada a vontade livre e consciente do requerido em não fazê-lo, fato que configura o dolo enquanto elemento subjetivo da conduta ímproba que lhe é imputada”.

Para a sentença, a apresentação intempestiva da prestação de contas final com cerca de cinco anos de atraso configuraria o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, VI, da Lei 8.429/92. 

Os elementos dos autos, todavia, permitem concluir que mesmo tardiamente o requerido apresentou à autoridade fiscalizadora a documentação comprobatória da aplicação dos recursos. 

O réu só foi efetivamente notificado em 25/04/2011 (Id. 491381- pág. 97) e as provas colacionadas ao feito demonstraram que mesmo tardiamente o requerido prestou as contas devidas relativamente aos recursos repassados ao município administrado. 

Os documentos Id. 491381 - págs. 105/125, demonstram a conclusão dos convênios ou suspensão de inadimplência. De fato, há ofício de 12/08/2009, após ajuizamento da presente ação, em resposta ao órgão fiscalizatório encaminhando documentos faltantes na expectativa de solução de pendências. 

Após a citação, que se operou em 21/06/20215, o Apelante colacionou documento atestando aprovação de contas relacionado ao Convênio 1656/01 em que a Superintendência Estadual do Piauí da Fundação Nacional de Saúde  afirma a aprovação da prestação de contas e a regularização junto ao SIAFI (Id. 491381- págs. 175/189) em 19/07/2011.

Certidão também atesta aprovação de contas junto ao Tribunal de Contas do Estado do Piauí e à Câmara Municipal de Barras, referente ao exercício de 2001 a 2004 (pág. 197)

Ainda que de forma irregular, o réu desincumbiu-se daquele dever legal, não podendo a sua conduta ser enquadrada no tipo do art. 11, VI, da Lei 8.429/92, dispositivo que, ao sancionar a omissão no dever de prestar contas - e não a prestação de contas tardia ou incompleta –, não admite interpretação extensiva. Ressalte-se, por oportuno, que eventual irregularidade nas contas não atrai a incidência do preceptivo legal. 

É este o entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça de que a não prestação de contas ou a prestação de contas em atraso só configura ato de improbidade administrativa quando verificada a presença do elemento subjetivo na conduta do agente, consubstanciado no dolo, ou a existência de má-fé, ausentes na espécie. 

DIREITO SANCIONADOR. AGRAVO INTERNO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR SUPOSTO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IMPUTAÇÃO PELO ART. 11, VI (OFENSA A PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS POR DEIXAR O AGENTE PÚBLICO DE PRESTAR CONTAS QUANDO ESTEJA OBRIGADO A FAZÊ-LO) DA LEI 8.429/92. CONVÊNIO 816.101/2007, CELEBRADO ENTRE O MUNICÍPIO DE BARRA DE SANTA ROSA/PB E O FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO. ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. CONDUTA QUE NÃO SE SUBSUME AO ART. 11, VI DA LIA, QUE DISCIPLINA O ATO ÍMPROBO ENSEJADOR DE OFENSA AOS PRINCÍPIOS NUCLEARES ADMINISTRATIVOS POR AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS, QUANDO SE ESTÁ OBRIGADO A FAZÊ-LO. ACÓRDÃO DO TRF DA 5a. REGIÃO MANTIDO, POIS, DE FATO, NÃO HÁ TIPICIDADE FORMAL NA LIA QUANTO A EVENTUAL PRAZO DE DEMORA NA PRESTAÇÃO DE CONTAS PELO EX-PREFEITO QUE PUDESSE SIGNIFICAR A LINHA DE CRUZAMENTO PARA INGRESSO EM ATO ÍMPROBO. ADEMAIS, AS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS FORAM UNÂNIMES EM RECONHECER QUE O ENTÃO ALCAIDE APRESENTOU AS CONTAS DO CONVÊNIO, AINDA QUE A DESTEMPO, SINALIZANDO A FUNDAMENTAL DISTINÇÃO ENTRE IRREGULARIDADES FORMAIS E IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REGISTRE- SE, TAMBÉM, QUE A IDENTIFICAÇÃO DO DOLO É FUNDAMENTAL PARA A CONDENAÇÃO POR ATO MALEFICENTE, O QUE NÃO OCORREU NA HIPÓTESE. AGRAVO INTERNO DO MPF A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 

1. Cinge-se a controvérsia em saber se à conduta imputada ao Alcaide demandado - atraso em prestação de contas - pode ser atribuído o rótulo de improbidade administrativa. 

2. A ilegalidade e a improbidade não são, em absoluto, situações ou conceitos intercambiáveis, não sendo juridicamente aceitável tomar-se uma pela outra (ou vice-versa), uma vez que cada uma delas tem a sua peculiar conformação estrita: a improbidade é, destarte, uma ilegalidade qualificada pelo intuito malsão do agente, atuando sob impulsos eivados de desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave. 

3. Verifica-se, in casu, que houve a apresentação das contas, não obstante a destempo, bem como a inexistência de efeitos deletérios ao ente público decorrentes da conduta imputada ao acusado. 

4. O mero atraso no cumprimento da obrigação de prestar contas, desassociado a outros elementos que evidenciem de forma clara a existência de dolo ou má-fé, não configura ato de improbidade previsto no art. 11, VI da Lei 8.429/92. 

5. Agravo Interno do MPF a que se nega provimento (AgInt no REsp 1.518.133/PB, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 21/9/2018). 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, INC. VI. DA LEI N. 8.429/92. MERO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADO. NECESSIDADE DE MÁ-FÉ OU DOLO GENÉRICO. DESPROVIMENTO. 

1. Apesar da demora do ex-Prefeito Municipal em prestar contas ao Tribunal de Contas estadual, é incontroversa a ausência de dolo genérico ou prejuízo ao erário em razão do cumprimento da obrigação a destempo. 

2. Nos termos da Jurisprudência desta Corte Superior, para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, sendo necessário demonstrar a má-fé ou o dolo genérico na prática de ato tipificado no aludido preceito normativo. 

3. Agravo regimental a que se nega provimento 

(AgRg no REsp. 1.223.106/RN, Rel. Ministro OG FERNANDES, Segunda Turma, DJe 20.11.2014) 

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPUTAÇÃO DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTAS APRESENTADAS A DESTEMPO, MAS APROVADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS. CONDUTA QUE NÃO SE ENQUADRA NO TIPO SANCIONADOR. ART. 11, VI DA LEI S.429/92. ATIPICIDADE. DISTINÇÃO ENTRE LEGALIDADE E IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ERESP. 479.S12/SP, REL. MIN. TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJE 27.09.10. RECURSO ESPECIAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 

1. As instâncias ordinárias afirmaram que a conduta imputada ao recorrente não se enquadra no tipo sancionador do art. 11, VI da Lei de Improbidade Administrativa: no caso, o recorrente prestou as contas, mesmo fora do prazo devido, e teve a aprovação pelo Tribunal de Contas, o que mostra patente o descompasso com o art. 11, Vida LIA (deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo). 

2. A tipificação deficiente ou a falta de tipificação fechada do ato ímprobo - como é manifestamente desejável por se tratar de requisito próprio do Direito Sancionador - pode conduzir à tentativa de punir com a mesma sanção os atos simplesmente ilegais e os atos inchando somente caracterizados como de improbidade administrativa, praticados por Servidores ou Agentes Públicos, o que impõe a atuação moderadora e corretiva do Poder Judiciário, para evitar os excessos e o tratamento uniforme de situações objetivas distintas e inconfundíveis, com infração ao princípio da reserva de proporcionalidade. 

3. Recurso Especial a que se nega provimento. 

(REsp. 1.306.756/DF, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 24.10.2013).

Desta forma, embora seja evidente o descumprimento de prazo, não há comprovação nos autos de que houve violação aos deveres de honestidade, moralidade, imparcialidade e lealdade às instituições, não tendo ficado demonstrado, de igual modo, que o ex-prefeito tenha agido com o intuito de beneficiar-se de forma a caracterizar a prática de improbidade administrativa. 

Quanto à efetiva comprovação do dano, não houve, como bem reconheceu o juízo a quo,  sendo insuficiente a mera presunção ou ilação de sua ocorrência.

IV. DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO do Recurso, e DOU-LHE PROVIMENTO para reformar a sentença recorrida, e ABSOLVER o Apelante da condenação do ato de improbidade administrativa, previsto no art. 11, VI da Lei 8.429/92, que lhe foi imputado, em discordância com o parecer do Ministério Público Superior.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

 

Teresina, 25/10/2021