EMENTA: AGRAVO INTERNO. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO COATOR. EDITAL DE HABILITAÇÃO E POSTULAÇÃO PARA CERTIFICAÇÃO DO SELO AMBIENTAL 2020. ICMS ECOLÓGICO – LEI ESTADUAL Nº 5.813/2008 (COM ALTERAÇÕES DA LEI ESTADUAL Nº 6.581/2014). CONSIDERAÇÃO DOS CRITÉRIOS DE AVALIAÇÃO PARA O ANO DE 2019 ESTABELECIDOS NO DECRETO ESTADUAL Nº 9.042, DE 22 DE JUNHO DE 2020. PRELIMINAR. FORMAÇÃO DE LITISCONSÓRCIO UNITÁRIO NECESSÁRIO ATIVO COM OS DEMAIS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO PIAUÍ. REGRA. LITISCONSÓRCIO FACULTATIVO. PRELIMINAR REJEITADA. MÉRITO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA CONFIANÇA LEGÍTIMA E DA SEGURANÇA JURÍDICA. IMPOSSIBILIDADE MATERIAL DE OBSERVÂNCIA DE NOVAS REGRAS DE FORMA RETROATIVA. SUSPENSÃO DO EDITAL EM SEDE LIMINAR. IMPOSIÇÃO DE FORMULAÇÃO DE NOVO EDITAL SEGUINDO AS REGRAS ENTÃO VIGENTES NO ANO AVALIADO - 2019. DECISÃO MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1 - Ainda que a questão deva ser resolvida de forma uniforme em relação a todos os entes municipais, na medida em que o edital aplica-se a todos os municípios do Estado do Piauí, não há que se falar em litisconsórcio necessário ativo na espécie. O litisconsórcio - ainda que unitário - no polo ativo, como regra, é facultativo. 2 - Em decisão elucidativa, assim consignou o Exmo. Sr. Des. Edilson Olímpio Fernandes do e. TJMG: “Não se confundem os conceitos de litisconsórcio necessário e de litisconsórcio unitário. O primeiro é aquele que deve ser obrigatoriamente formado e o segundo, por sua vez, é aquele no qual a decisão proferida deve ser uniforme para todos os litisconsortes. O litisconsórcio unitário pode ser necessário ou facultativo, sendo excepcionalíssimo caso de litisconsórcio necessário unitário ativo, uma vez que a exigência de intimação do litisconsorte ativo para integrar a lide pode inviabilizar o regular exercício do direito de ação, evidenciando clara contradição ao disposto no art. 5°, inciso XXXV, da Constituição da República, que dispõe que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” (TJMG - Apelação Cível 1.0388.12.000696-9/001, Relator(a): Des.(a) Edilson Olímpio Fernandes , 6ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 15/06/2021, publicação da súmula em 25/06/2021). 3 - Na hipótese, não há norma que determine a formação de litisconsórcio ativo; nem a eficácia da decisão a ser proferida no writ depende da citação de todos os municípios do Estado do Piauí (art. 114 do NCPC). Preliminar rejeitada. 4 - Versa o caso acerca de alegado ato coator consubstanciado na publicação do Edital de Habilitação e Postulação para certificação do Selo Ambiental 2020 (ato administrativo), que se utilizou de novos critérios de avaliação para sua concessão, com base no Decreto Estadual nº 9.042, de 22 de Junho de 2020, condição esta para obtenção de benefícios tributários, a saber, o ICMS Ecológico, previsto na Lei Estadual nº 5.813/2008 (com alterações da Lei Estadual nº 6.581/2014). 5 - Dispõe o art. 4º do Decreto nº 19.042 de 22 de junho de 2020: “Para efeito de cálculo da pontuação atribuída referente aos critérios de elegibilidade, serão consideradas as informações relativas ao ano imediatamente anterior, durante o período de 01 de Janeiro a 31 de Dezembro”. 6 – Observa-se, à evidência, que não há possibilidade material de o município agravado observar em 2019 - ano anterior - regramento e critérios estabelecidos somente em 2020. A constatação é óbvia: novos critérios somente podem ser observados a partir de sua divulgação e desde que seja concedido prazo razoável para tanto. 7 - O CENTRO DE APOIO OPERACIONAL DE DEFESA DO MEIO AMBIENTE, órgão técnico do MPPI, consignou em parecer – e com bastante clareza – que o edital impugnado, ao considerar as modificações de critérios de avaliação realizadas no ano de 2020, desrespeitou os princípios da confiança legítima e da segurança jurídica (PARECER TÉCNICO Nº 13/2020 – CAOMA/MPPI). O Tribunal de Contas do Estado do Piauí (TC/006738/2020), na mesma linha, em decisão sobre o tema, declarou que a SEMAR/PI não deveria ter publicado edital considerando as novas regras determinadas no decreto de 2020 para avaliação de ações administrativas realizadas em ano anterior (2019), e sem qualquer regime de transição; mas sim os decretos anteriores (Decretos Estaduais nº 14.861/2012 e nº 16.445/2016), os quais já eram de conhecimento público à época do período a ser avaliado (2019) e serviram de base para o planejamento das ações governamentais necessárias à obtenção de pontuação para fins de percepção dos recursos oriundos do benefício tributário em apreço. Inteligência dos arts. 23 e 30 do Dec-Lei nº 4.657/1942 (Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro). 8 - O Exmo. Sr. Min. Luis Roberto Barroso, em processo de sua relatoria, seguindo a orientação da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, destacou a importância dos princípios da confiança legítima e da segurança jurídica pela Administração Pública: “O princípio da segurança jurídica, em um enfoque objetivo, veda a retroação da lei, tutelando o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Em sua perspectiva subjetiva, a segurança jurídica protege a confiança legítima, procurando preservar fatos pretéritos de eventuais modificações na interpretação jurídica, bem como resguardando efeitos jurídicos de atos considerados inválidos por qualquer razão. Em última análise, o princípio da confiança legítima destina-se precipuamente a proteger expectativas legitimamente criadas em indivíduos por atos estatais” (STF; ARE 823985 AgR; Órgão julgador: Primeira Turma; Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO; Julgamento: 23/03/2018; Publicação: 12/04/2018). 9 - Por conseguinte, deve ser mantida integralmente a decisão liminar proferida pelo Exmo. Sr. Des. Exmo. Sr. Des. Luiz Gonzaga Brandão de Carvalho, em plantão judiciário, que ordenou: “a.1) a imediata suspensão do Edital ICMS Ecológico 2020, publicado em 06 de Julho de 2020, no diário oficial do Estado do Piauí, uma vez que não houve período de transição entre o novo regramento e o anterior conforme exige a Lei de Introdução das Normas Brasileiras, bem como os princípios da segurança jurídica, irretroatividade e legalidade; a.2) (…) seja publicado novo Edital com regramento vigente a época das ações solicitadas, propiciando máxima publicidade ao edital e fixado prazo razoável para entrega da documentação conforme anos anteriores, de forma a evitar que situações no mínimo duvidosas como a presente venha se materializar.; a.3) se abstenha de utilizar o Decreto nº 19.042/2020 para Edital ICMS Ecológico de 2020, pelo princípio da segurança jurídica e irretroatividade” (Id. 1834428 - Mandado de Segurança nº 0753908-55.2020.8.18.0000). 10 - Recurso conhecido e desprovido. (TJPI - AGRAVO INTERNO CÍVEL 0755074-25.2020.8.18.0000 - Relator: OTON MARIO JOSE LUSTOSA TORRES - 4ª Câmara de Direito Público - Data 01/09/2021 )

ÓRGÃO JULGADOR : 4ª Câmara de Direito Público

AGRAVO INTERNO CÍVEL (1208) N^o 0755074-25.2020.8.18.0000

AGRAVANTE: ESTADO DO PIAUI

 

AGRAVADO: MUNICIPIO DE VILA NOVA DO PIAUI

 

RELATOR(A): Desembargador OTON MÁRIO JOSÉ LUSTOSA TORRES

 

EMENTA

 

EMENTA: AGRAVO INTERNO. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO COATOR. EDITAL DE HABILITAÇÃO E POSTULAÇÃO PARA CERTIFICAÇÃO DO SELO AMBIENTAL 2020. ICMS ECOLÓGICO – LEI ESTADUAL Nº 5.813/2008 (COM ALTERAÇÕES DA LEI ESTADUAL Nº 6.581/2014). CONSIDERAÇÃO DOS CRITÉRIOS DE AVALIAÇÃO PARA O ANO DE 2019 ESTABELECIDOS NO DECRETO ESTADUAL Nº 9.042, DE 22 DE JUNHO DE 2020. PRELIMINAR. FORMAÇÃO DE LITISCONSÓRCIO UNITÁRIO NECESSÁRIO ATIVO COM OS DEMAIS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO PIAUÍ. REGRA. LITISCONSÓRCIO FACULTATIVO. PRELIMINAR REJEITADA. MÉRITO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA CONFIANÇA LEGÍTIMA E DA SEGURANÇA JURÍDICA. IMPOSSIBILIDADE MATERIAL DE OBSERVÂNCIA DE NOVAS REGRAS DE FORMA RETROATIVA. SUSPENSÃO DO EDITAL EM SEDE LIMINAR. IMPOSIÇÃO DE FORMULAÇÃO DE NOVO EDITAL SEGUINDO AS REGRAS ENTÃO VIGENTES NO ANO AVALIADO - 2019. DECISÃO MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

1 - Ainda que a questão deva ser resolvida de forma uniforme em relação a todos os entes municipais, na medida em que o edital aplica-se a todos os municípios do Estado do Piauí, não há que se falar em litisconsórcio necessário ativo na espécie. O litisconsórcio - ainda que unitário - no polo ativo, como regra, é facultativo.

2 - Em decisão elucidativa, assim consignou o Exmo. Sr. Des. Edilson Olímpio Fernandes do e. TJMG: “Não se confundem os conceitos de litisconsórcio necessário e de litisconsórcio unitário. O primeiro é aquele que deve ser obrigatoriamente formado e o segundo, por sua vez, é aquele no qual a decisão proferida deve ser uniforme para todos os litisconsortes. O litisconsórcio unitário pode ser necessário ou facultativo, sendo excepcionalíssimo caso de litisconsórcio necessário unitário ativo, uma vez que a exigência de intimação do litisconsorte ativo para integrar a lide pode inviabilizar o regular exercício do direito de ação, evidenciando clara contradição ao disposto no art. 5°, inciso XXXV, da Constituição da República, que dispõe que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” (TJMG - Apelação Cível 1.0388.12.000696-9/001, Relator(a): Des.(a) Edilson Olímpio Fernandes , 6ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 15/06/2021, publicação da súmula em 25/06/2021).

3 - Na hipótese, não há norma que determine a formação de litisconsórcio ativo; nem a eficácia da decisão a ser proferida no writ depende da citação de todos os municípios do Estado do Piauí (art. 114 do NCPC). Preliminar rejeitada.

4 - Versa o caso acerca de alegado ato coator consubstanciado na publicação do Edital de Habilitação e Postulação para certificação do Selo Ambiental 2020 (ato administrativo), que se utilizou de novos critérios de avaliação para sua concessão, com base no Decreto Estadual nº 9.042, de 22 de Junho de 2020, condição esta para obtenção de benefícios tributários, a saber, o ICMS Ecológico, previsto na Lei Estadual nº 5.813/2008 (com alterações da Lei Estadual nº 6.581/2014).

5 - Dispõe o art. 4º do Decreto nº 19.042 de 22 de junho de 2020: “Para efeito de cálculo da pontuação atribuída referente aos critérios de elegibilidade, serão consideradas as informações relativas ao ano imediatamente anterior, durante o período de 01 de Janeiro a 31 de Dezembro”.

6 – Observa-se, à evidência, que não há possibilidade material de o município agravado observar em 2019 - ano anterior - regramento e critérios estabelecidos somente em 2020. A constatação é óbvia: novos critérios somente podem ser observados a partir de sua divulgação e desde que seja concedido prazo razoável para tanto.

7 - O CENTRO DE APOIO OPERACIONAL DE DEFESA DO MEIO AMBIENTE, órgão técnico do MPPI, consignou em parecer – e com bastante clareza – que o edital impugnado, ao considerar as modificações de critérios de avaliação realizadas no ano de 2020, desrespeitou os princípios da confiança legítima e da segurança jurídica (PARECER TÉCNICO Nº 13/2020 – CAOMA/MPPI). O Tribunal de Contas do Estado do Piauí (TC/006738/2020), na mesma linha, em decisão sobre o tema, declarou que a SEMAR/PI não deveria ter publicado edital considerando as novas regras determinadas no decreto de 2020 para avaliação de ações administrativas realizadas em ano anterior (2019), e sem qualquer regime de transição; mas sim os decretos anteriores (Decretos Estaduais nº 14.861/2012 e nº 16.445/2016), os quais já eram de conhecimento público à época do período a ser avaliado (2019) e serviram de base para o planejamento das ações governamentais necessárias à obtenção de pontuação para fins de percepção dos recursos oriundos do benefício tributário em apreço. Inteligência dos arts. 23 e 30 do Dec-Lei nº 4.657/1942 (Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro).

8 - O Exmo. Sr. Min. Luis Roberto Barroso, em processo de sua relatoria, seguindo a orientação da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, destacou a importância dos princípios da confiança legítima e da segurança jurídica pela Administração Pública: “O princípio da segurança jurídica, em um enfoque objetivo, veda a retroação da lei, tutelando o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Em sua perspectiva subjetiva, a segurança jurídica protege a confiança legítima, procurando preservar fatos pretéritos de eventuais modificações na interpretação jurídica, bem como resguardando efeitos jurídicos de atos considerados inválidos por qualquer razão. Em última análise, o princípio da confiança legítima destina-se precipuamente a proteger expectativas legitimamente criadas em indivíduos por atos estatais” (STF; ARE 823985 AgR; Órgão julgador: Primeira Turma; Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO; Julgamento: 23/03/2018; Publicação: 12/04/2018).

9 - Por conseguinte, deve ser mantida integralmente a decisão liminar proferida pelo Exmo. Sr. Des. Exmo. Sr. Des. Luiz Gonzaga Brandão de Carvalho, em plantão judiciário, que ordenou: “a.1) a imediata suspensão do Edital ICMS Ecológico 2020, publicado em 06 de Julho de 2020, no diário oficial do Estado do Piauí, uma vez que não houve período de transição entre o novo regramento e o anterior conforme exige a Lei de Introdução das Normas Brasileiras, bem como os princípios da segurança jurídica, irretroatividade e legalidade; a.2) (…) seja publicado novo Edital com regramento vigente a época das ações solicitadas, propiciando máxima publicidade ao edital e fixado prazo razoável para entrega da documentação conforme anos anteriores, de forma a evitar que situações no mínimo duvidosas como a presente venha se materializar.; a.3) se abstenha de utilizar o Decreto nº 19.042/2020 para Edital ICMS Ecológico de 2020, pelo princípio da segurança jurídica e irretroatividade” (Id. 1834428 - Mandado de Segurança nº 0753908-55.2020.8.18.0000).

10 - Recurso conhecido e desprovido.

 

 

 

RELATÓRIO

Trata-se de AGRAVO INTERNO interposto pelo ESTADO DO PIAUÍ contra decisão monocrática proferida em regime de plantão judiciário pelo Exmo. Sr. Des. Luiz Gonzaga Brandão de Carvalho nos autos do Mandado de Segurança nº 0753908-55.2020.8.18.0000 impetrado pelo município de VILA NOVA DO PIAUÍ - PI em face do ente público estadual, ora agravado.

No referido mandamus (Id. 1825958 - Mandado de Segurança nº 0753908-55.2020.8.18.0000), o município de Vila Nova do Piauí volta-se contra ato da SECRETÁRIA DE ESTADO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS HÍDRICOS / SEMAR-PI, A SENHORA SÁDIA GONÇALVES DE CASTRO, qual seja o Edital de Habilitação e Postulação para certificação do Selo Ambiental 2020 formulado com base no Decreto Estadual nº 9.042, de 22 de Junho de 2020. Segundo os argumentos declinados na exordial, o decreto alterou surpreendentemente os critérios de de avaliação das atividades que os municípios deveriam realizar para obtenção do selo ambiental, condição para obtenção dos recursos oriundos do ICMS Ecológico (Lei Estadual nº 5.813/2008 e alterações conforme a Lei Estadual nº 6.581/2014), revogando os anteriores Decretos Estaduais nº 14.861/2012 e nº 16.445/2016. Revela, ainda, que o novo decreto considera somente as informações do ano imediatamente anterior (2019), durante o período de 01 de Janeiro a 31 de Dezembro (art. 4º). Sustenta que seria impossível adequar-se às novas regras de forma repentina, ainda mais porque no ano de 2019 todos os atos públicos foram realizados levando-se em consideração os decretos já expedidos pelo Estado do Piauí (Decretos Estaduais nº 14.861/2012 e nº 16.445/2016). Diz que os gestores estão diante de uma impossibilidade humana, pois “não teriam como o preverem no ano de 2019 quais as novas atividades a serem realizadas com base em um Decreto que seria publicado em 2020, e NUNCA divulgado ou notificado nem APPM, Ministério Público, OAB, ou até mesmos individualmente os municípios sobre as mudanças, antes da publicação do Decreto de 2020”. Afirma que “é necessário que o Edital siga o que preconiza os Decretos Estaduais nº 14.861/2012 e nº 16.445/2016, vigentes à época, pois a exigência dos critérios de elegibilidade alterados pelo novo Decreto só podem ser exigidos a partir de sua vigência, ou seja, a partir da publicação do Decreto Estadual nº 19.042/2020, qual seja 02 de Julho de 2020”. Aduz que “o ato praticado pela Secretária Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos é ilegal uma vez que fere o pelo princípio da irretroatividade, anterioridade e da segurança jurídica”. Reclama, por fim, da exiguidade do prazo conferido pelo edital aos municípios para adesão ao plano - 10 dias; bem assim observa que entre a data de publicação do novo decreto (02 de Julho de 2020), alterando todos os critérios de elegibilidade, e o prazo final de entrega da documentação (16/07/2020), conforme o cronograma publicado no edital, são apenas 14 (quatorze) dias. Com efeito, requereu liminarmente: “a.1) A imediata suspensão do Edital ICMS Ecológico 2020, publicado em 06 de Julho de 2020, no diário oficial do Estado do Piauí, uma vez que não houve período de transição entre o novo regramento e o anterior conforme exige a Lei de Introdução das Normas Brasileiras, bem como os princípios da segurança jurídica, irretroatividade e legalidade; a.2) Que determine que seja publicado novo Edital com regramento vigente a época das ações solicitadas, propiciando máxima publicidade ao edital e fixado prazo razoável para entrega da documentação conforme anos anteriores, de forma a evitar que situações no mínimo duvidosas como a presente venha se materializar. a.3) Se abstenha de utilizar o Decreto nº 19.042/2020 para Edital ICMS Ecológico de 2020, pelo princípio da segurança jurídica e irretroatividade.” Ao final, pleiteia “seja definitivamente concedida a segurança pleiteada, confirmando-se a liminar e determinando-se à autoridade coatora que se abstenha de utilizar o Decreto nº 19.042/2020 para Edital ICMS Ecológico de 2020”.

Distribuídos os autos em regime de plantão judiciário, o Exmo. Sr. Des. Luiz Gonzaga Brandão de Carvalho (plantonista) deferiu a medida liminar requestada para determinar à autoridade impetrada: “a.1) A imediata suspensão do Edital ICMS Ecológico 2020, publicado em 06 de Julho de 2020, no diário oficial do Estado do Piauí, uma vez que não houve período de transição entre o novo regramento e o anterior conforme exige a Lei de Introdução das Normas Brasileiras, bem como os princípios da segurança jurídica, irretroatividade e legalidade; a.2) (…) seja publicado novo Edital com regramento vigente a época das ações solicitadas, propiciando máxima publicidade ao edital e fixado prazo razoável para entrega da documentação conforme anos anteriores, de forma a evitar que situações no mínimo duvidosas como a presente venha se materializar.; a.3) se abstenha de utilizar o Decreto nº 19.042/2020 para Edital ICMS Ecológico de 2020, pelo princípio da segurança jurídica e irretroatividade” (Id. 1834428 - Mandado de Segurança nº 0753908-55.2020.8.18.0000).

O Estado do Piauí, então, interpôs o presente agravo interno. Em suas razões (Id. 2041392), pugna pelo litisconsórcio do ente municipal impetrante, ora agravado, com os demais municípios piauienses, pois haveria a necessidade de se dar tratamento uniforme na espécie. Diz que o interessado não comprova as lesões causadas pela nova disciplina normativa; e que a garantia da irretroatividade somente protege aqueles que tenham seus direitos lesados, o que não é o caso. Sustenta que “não há qualquer critério de elegibilidade inédito, estranho àqueles a que os Municípios já estejam obrigados a dar consecução”. Pede o conhecimento e provimento do recurso, “mantendo-se a eficácia do Edital ICMS Ecológico 2020, publicado em 06 de julho de 2020 no Diário Oficial do Estado do Piauí, o qual segue as diretrizes estampadas no Decreto n° 19.042/2020”.

Devidamente intimado, o Município de Vila Nova do Piauí não apresentou contrarrazões (Decorrido prazo de MUNICÍPIO DE VILA NOVA DO PIAUÍ em 17/05/2021 23:59).

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

À SEJU para as providências necessárias.

Teresina, data registrada no sistema.

 

VOTO

I. Juízo de admissibilidade

Recurso formalmente regular. CONHEÇO, portanto, do agravo interno.

II. Da Preliminar

Da necessidade da formação de litisconsórcio com os demais municípios (litisconsórcio unitário ativo)

Apesar de o Estado do Piauí declinar a questão da eventual necessidade de formação de litisconsórcio unitário ativo no mérito recursal, verifico que esta deve ser tratada em sede preliminar, pois diz respeito à matéria de índole eminentemente processual.

Sem razão o Estado do Piauí, contudo.

O município de Vila Nova do Piauí provocou o Poder Judiciário para impugnar o Edital de Habilitação e Postulação para certificação do Selo Ambiental 2020 (ato administrativo), que considerou os critérios de avaliação previstos no Decreto Estadual nº 9.042, de 22 de Junho de 2020. Esclareça-se que não há impugnação ao ato normativo propriamente dito; e, por consequência, possibilidade de aventar-se a necessidade do manejo de ações de controle de constitucionalidade, como apontado no recurso interposto pelo Estado do Piauí. O ato apontado como coator é o EDITAL e não o DECRETO.

O que se reclama na via do mandamus é a utilização pelo edital de novos critérios de avaliação para a concessão do selo ambiental estabelecidos em decreto publicado no ano de 2020, impossíveis de serem observados de forma retroativa, concernentes a atos praticados no ano de 2019, que baseavam-se em decretos já expedidos e de conhecimento geral dos municípios piauienses (Decretos Estaduais nº 14.861/2012 e nº 16.445/2016).

A impugnação ao mencionado edital por meio do mandado de segurança não necessita, por certo, da formação de um litisconsórcio no polo ativo com os demais municípios piauienses. Tal exigência implicaria em evidente obstáculo de acesso ao Poder Judiciário ao município impetrante, ora agravado. Seria, pois, tese dissonante com os princípios constitucionais e demais prescrições do ordenamento jurídico nacional. Veja-se o teor do art. 5º, inciso XXXV e do art. 3° do NCPC, in verbis:

Constituição Federal:

Art. 5º. (...)

XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;

Código de Processo Civil:

Art. 3º Não se excluirá da apreciação jurisdicional ameaça ou lesão a direito.

Ainda que a questão deva ser resolvida de forma uniforme em relação a todos os entes municipais, na medida em que o edital aplica-se a todos os municípios do Estado do Piauí, não há que se falar em litisconsórcio necessário ativo na espécie. O litisconsórcio - ainda que unitário - no polo ativo, como regra, é facultativo.

Há que se estabelecer na espécie a diferença entre litisconsórcio unitário (art. 116 do NCPC) e litisconsórcio necessário (art. 114 do NCPC).

Em decisão elucidativa, assim consignou o Exmo. Sr. Des. Edilson Olímpio Fernandes do e. TJMG: “Não se confundem os conceitos de litisconsórcio necessário e de litisconsórcio unitário. O primeiro é aquele que deve ser obrigatoriamente formado e o segundo, por sua vez, é aquele no qual a decisão proferida deve ser uniforme para todos os litisconsortes. O litisconsórcio unitário pode ser necessário ou facultativo, sendo excepcionalíssimo caso de litisconsórcio necessário unitário ativo, uma vez que a exigência de intimação do litisconsorte ativo para integrar a lide pode inviabilizar o regular exercício do direito de ação, evidenciando clara contradição ao disposto no art. 5°, inciso XXXV, da Constituição da República, que dispõe que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” (TJMG - Apelação Cível 1.0388.12.000696-9/001, Relator(a): Des.(a) Edilson Olímpio Fernandes , 6ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 15/06/2021, publicação da súmula em 25/06/2021).

Na hipótese, não há norma que determine a formação de litisconsórcio ativo; nem a eficácia da decisão a ser proferida no writ depende da citação de todos os municípios do Estado do Piauí (art. 114 do NCPC).

Com efeito, considerando a possibilidade de o Município de Vila Nova do Piauí, ora agravado, demandar em juízo sozinho para impugnar o destacado edital, haja vista a desnecessidade e inviabilidade da formação de um litisconsórcio unitário necessário ativo com todos os municípios do Estado do Piauí, rejeito a preliminar.

III. Mérito

Quanto ao mérito, conforme declinado em linhas anteriores, versa o caso acerca de alegado ato coator consubstanciado na publicação do Edital de Habilitação e Postulação para certificação do Selo Ambiental 2020 (ato administrativo), que se utilizou de novos critérios de avaliação para sua concessão, com base no Decreto Estadual nº 9.042, de 22 de Junho de 2020, condição esta para obtenção de benefícios tributários, a saber, o ICMS Ecológico, previsto na Lei Estadual nº 5.813/2008 (com alterações da Lei Estadual nº 6.581/2014).

Ao contrário do alega o Estado do Piauí, verifiquei evidentes prejuízos ao município impetrante, ora agravado, no ato de publicação do mencionado edital. Resta claro do referido edital a utilização dos critérios estabelecidos no Decreto nº 19.042 de 22 de junho de 2020 (Id. 1826067 - Mandado de Segurança nº 0753908-55.2020.8.18.0000), que preconiza em seu art. 4º, in verbis (Id. 1826071 - Mandado de Segurança nº 0753908-55.2020.8.18.0000):

Art. 4º - Para efeito de cálculo da pontuação atribuída referente aos critérios de elegibilidade, serão consideradas as informações relativas ao ano imediatamente anterior, durante o período de 01 de Janeiro a 31 de Dezembro.

Parágrafo único. O índice referente a pontuação constante no caput deste artigo será a arrecadação de impostos aferidos no ano seguinte. - grifou-se.

Acompanhando o entendimento do Exmo. Sr. Des. Luiz Gonzaga Brandão de Carvalho, então plantonista, observo que não há possibilidade material de o município agravado observar em 2019 - ano anterior - regramento e critérios estabelecidos somente em 2020. A constatação é óbvia: novos critérios somente podem ser observados a partir de sua divulgação e desde que seja concedido prazo razoável para tanto.

O CENTRO DE APOIO OPERACIONAL DE DEFESA DO MEIO AMBIENTE, órgão técnico do MPPI, consignou em parecer – e com bastante clareza – que o edital impugnado, ao considerar as modificações de critérios de avaliação realizadas no ano de 2020, desrespeitou os princípios da confiança legítima e da segurança jurídica. Transcrevo trechos do mencionado parecer (PARECER TÉCNICO Nº 13/2020 – CAOMA/MPPI) (Id. 1827947 - Mandado de Segurança nº 0753908-55.2020.8.18.0000):

 

O ICMS Ecológico é um instrumento da política tributária ambiental do Estado e visa a estimular os Municípios a adotarem uma política pública de preservação ambiental estabelecida na legislação estadual, recebendo, por conseguinte, uma parcela adicionada do imposto.

No Estado do Piauí, o ICMS Ecológico é regulamentado pela Lei Estadual nº 5.813/2008. Essa norma trata dos pontos básicos da matéria, como as categorias de certificação ambiental e o nível de gestão ambiental exigido para o enquadramento em cada uma dessas classes.

Quanto aos pormenores que não foram disciplinados por essa lei, notadamente a precisa pontuação atribuída ao atendimento a cada uma das exigências legais, o art. 15 da Lei Estadual nº 5.813/2008 definiu que a mesma deveria ser regulamentada pelo Poder Executivo.

Como instrumento de regulamentação dessa lei foi editado o Decreto nº 14.861, de 15 de junho de 2012, o qual trouxe, em seu anexo, uma “tabela de avaliação”, contendo o detalhamento da pontuação mencionada. Essa tabela foi substituída posteriormente pelo Decreto nº 16.445, de 26 de fevereiro de 2016, que apresentou nova disposição de pontos.

OCORRE QUE, NO ÚLTIMO DIA 22 DE JUNHO, FOI PUBLICADO O DECRETO Nº 19.042/2020, O QUAL CARREOU, EM SEU ANEXO, UMA NOVA “TABELA DE AVALIAÇÃO”, CONTENDO PONTUAÇÕES QUASE INTEGRALMENTE DISTINTAS DA ANTERIORMENTE VIGENTE.

A título de exemplo, cite-se o sopesamento distinto das ações de destinação final ambientalmente adequada de resíduos sólidos.

Quanto a essa atividade, a regulamentação anterior (Decreto nº 14.861, de 15 de junho de 2012), modificada posteriormente pelo Decreto nº 16.445, de 26 de fevereiro de 2016, previa diversas quantificações de pontos para o depósito final de resíduos sólidos, conforme item retirado da “tabela”: (…)

Por sua vez, o Decreto nº 19.042/2020, em normatização diversa, limitou-se a pontuar os Municípios que possuem aterro sanitário em funcionamento: (…)

Esse item denota claramente a possibilidade de frustração de uma legítima expectativa daquele Município que, exemplificativamente, pela norma anterior, atendia a uma exigência do Decreto e agora passa a não mais atender, perdendo preciosa pontuação: é o caso do ente que iniciou o procedimento de licenciamento ambiental de seu aterro sanitário, embora ainda não esteja em funcionamento.

Feita essa observação, ressaltamos que, uma vez expedido esse novo Decreto, aguarda-se a publicação do edital de repartição dos recursos para o ano de 2020, consoante detalhamento das etapas dessa premiação, insculpidas no art. 8º do Decreto nº 19.041/2020: (…)

De início, destacamos que a forma e o peso a ser atribuído a cada uma das ações desenvolvidas pelos Municípios objetivando classificação e recebimento do ICMS Ecológico é matéria sujeita à livre apreciação e aquilatamento do Poder Executivo, que detém expertise na definição do que é mais ou menos relevante.

Entretanto, não se deve perder de vista que, no caso concreto, os Municípios realizaram um planejamento em conformidade com a legislação anterior, bem como em consonância com as declarações e comportamentos adotados pela Administração Pública ao longo dos últimos 04 (quatro) anos, de maneira que a presente alteração inesperada fere a confiança por eles previamente depositada.

Dessa forma, qualquer mudança nas regras de classificação e pontuação deve observar a proteção a essa confiança legítima, que possui fundamento no princípio da segurança jurídica e surge como uma reação ao emprego abusivo de normas jurídicas e de atos administrativos que surpreendam abruptamente os seus destinatários, preservando o administrado no tocante à estabilidade das suas escolhas jurídicas.

No campo jurisprudencial, o Supremo Tribunal Federal já vem aplicando o aludido princípio em algumas demandas envolvendo o dever da Administração Pública de proteger as legítimas expectativas dos administrados.

(...)

Na doutrina, Pablo Freire Romão1 professa que o princípio da proteção da confiança legítima guarda evidente caráter constitucional, tendo em vista que deriva diretamente da segurança jurídica, e, de forma mediata, da noção de Estado de Direito, instrumentalizando-se, portanto, nos arts. 1º e 5º, caput, da Carta Constitucional. Provém, ainda, da interpretação teleológica de diversos dispositivos constitucionais, atinentes à natureza objetiva da segurança jurídica, tais como o ato jurídico perfeito, a coisa julgada e o direito adquirido (art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal).

De fato, à luz dessas diretrizes, não se reputa como razoável uma alteração repentina na forma de pontuação para fins de classificação dos Municípios na premiação do ICMS Ecológico, pois já havia uma política municipal desses entes para o atendimento às diretrizes postas anteriormente.

Assim, para que haja respeito aos princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança legítima, o Ministério Público entende que as regras estatuídas na “tabela de avaliação” do Decreto nº 19.042/2020 devem ter sua aplicação postergada somente para o edital do ICMS Ecológico de 2021.

Ademais, urge frisar, por oportuno, que o Decreto nº 19.042/2020 foi publicado com um erro de formatação, pois se omitiu parte do item B.1 da “tabela de avaliação”, motivo pelo qual há necessidade de complementar a norma, para publicizar o item omitido.

3. CONCLUSÃO

Feitas essas considerações, sem embargo da independência funcional dos membros do Ministério Público, o CAO de Defesa do Meio Ambiente sugere à 24ª Promotoria de Justiça de Teresina-PI que expeça recomendação ao Governador do Estado do Piauí e à Secretária Estadual de Meio Ambiente para que sustem a aplicação da “tabela de classificação” contida no Decreto nº 19.042/2020, para fins de pontuação dos Municípios, no Edital do ICMS Ecológico de 2020, mantendo a incidência, para a premiação deste ano, da tabela anterior, veiculada pelo Decreto nº 14.861, de 15 de junho de 2012, alterada pelo Decreto nº 16.445, de 26 de fevereiro de 2016, sem prejuízo da aplicação da novel regulamentação no Edital do ICMS Ecológico de 2021, precedida de ampla divulgação.

Sugere-se ainda que, na mesma recomendação, proponha-se aos destinatários o complemento da norma, com a publicação da íntegra do item B.1 da “tabela de avaliação”, que se encontra ausente. - grifou-se.

O Tribunal de Contas do Estado do Piauí (TC/006738/2020), na mesma linha, em decisão sobre o tema, declarou que a SEMAR/PI não deveria ter publicado edital considerando as novas regras determinadas no decreto de 2020 para avaliação de ações administrativas realizadas em ano anterior (2019), e sem qualquer regime de transição; mas sim os decretos anteriores (Decretos Estaduais nº 14.861/2012 e nº 16.445/2016), os quais já eram de conhecimento público à época do período a ser avaliado (2019) e serviram de base para o planejamento das ações governamentais necessárias à obtenção de pontuação para fins de percepção dos recursos oriundos do benefício tributário em apreço. Essas foram as palavras Exma. Sra. Consª. Waltânia Maria Nogueira de Sousa Leal Alvarenga (Id. 1849659 - Mandado de Segurança nº 0753908-55.2020.8.18.0000):

Neste sentido o Edital de Habilitação e Postulação para Certificação do Selo Ambiental 2020, deveria ter levado em consideração o disposto no Decreto Estadual nº 14.861/2012, alterado pelo Decreto Estadual nº 16.445/2016, o qual, ainda que revogado, encontrava-se vigente ao tempo das medidas implementadas pelos Municípios - exercício de 2019, possuindo vigor para reger tais ações de maneira ultrativa.

A aplicação retroativa do Decreto Estadual nº 19.042/2020 por parte do Edital da SEMAR desnatura, também, a própria finalidade do instituto do ICMS Ecológico, qual seja, estímulo à sustentabilidade ambiental pelos municípios, os quais são devidamente recompensados quando atendidos os requisitos legais.

Ademais, a SEMAR, ao aplicar o Decreto Estadual nº 19.042/2020 para as ações e políticas públicas de meio ambiente que foram criadas e implementadas nos municípios em 2019, criou novo dever ou condicionamento de direito, sem assegurar regime de transição para que os municípios se adequassem às mudanças regulamentares (…). - grifou-se.

Sobre a inovação de regras no âmbito administrativo, preveem os arts. 23 e 30 do Dec-Lei nº 4.657/1942 (Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro) (Redação dada pela Lei nº 12.376, de 2010):

Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

(...)

Art. 30. As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018) – grifou-se.

O Exmo. Sr. Min. Luis Roberto Barroso, em processo de sua relatoria, seguindo a orientação da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, destacou a importância dos princípios da confiança legítima e da segurança jurídica pela Administração Pública: “O princípio da segurança jurídica, em um enfoque objetivo, veda a retroação da lei, tutelando o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Em sua perspectiva subjetiva, a segurança jurídica protege a confiança legítima, procurando preservar fatos pretéritos de eventuais modificações na interpretação jurídica, bem como resguardando efeitos jurídicos de atos considerados inválidos por qualquer razão. Em última análise, o princípio da confiança legítima destina-se precipuamente a proteger expectativas legitimamente criadas em indivíduos por atos estatais” (STF; ARE 823985 AgR; Órgão julgador: Primeira Turma; Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO; Julgamento: 23/03/2018; Publicação: 12/04/2018).

Por conseguinte, a meu ver, deve ser mantida integralmente a decisão liminar proferida pelo Exmo. Sr. Des. Exmo. Sr. Des. Luiz Gonzaga Brandão de Carvalho, em plantão judiciário, que ordenou: “a.1) a imediata suspensão do Edital ICMS Ecológico 2020, publicado em 06 de Julho de 2020, no diário oficial do Estado do Piauí, uma vez que não houve período de transição entre o novo regramento e o anterior conforme exige a Lei de Introdução das Normas Brasileiras, bem como os princípios da segurança jurídica, irretroatividade e legalidade; a.2) (…) seja publicado novo Edital com regramento vigente a época das ações solicitadas, propiciando máxima publicidade ao edital e fixado prazo razoável para entrega da documentação conforme anos anteriores, de forma a evitar que situações no mínimo duvidosas como a presente venha se materializar.; a.3) se abstenha de utilizar o Decreto nº 19.042/2020 para Edital ICMS Ecológico de 2020, pelo princípio da segurança jurídica e irretroatividade” (Id. 1834428 - Mandado de Segurança nº 0753908-55.2020.8.18.0000).

É o quanto basta.

IV. DISPOSITIVO

Com estes fundamentos, rejeitada a preliminar de litisconsórcio unitário necessário ativo, NEGO PROVIMENTO ao recurso.

Sem parecer do Ministério Público Superior.

Sem honorários sucumbenciais recursais, porque não definidos na decisão hostilizada; além de não serem aplicados em recursos interpostos e examinados no mesmo grau de jurisdição.

É como voto.

 

Teresina, 31/08/2021