APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800213-15.2017.8.18.0029
APELANTE: REVISA AUTO CENTER LTDA
Advogado(s) do reclamante: AUGUSTO FERREIRA DE ALMEIDA
APELADO: MUNICIPIO DE JOSE DE FREITAS
Advogado(s) do reclamado: GENEYLSON CALASSA DE CARVALHO, TARCISIO AUGUSTO SOUSA DE BARROS
RELATOR(A): Desembargador JOSÉ VIDAL DE FREITAS FILHO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO. COBRANÇA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. SERVIÇOS DE MANUTENÇÃO AUTOMOTIVA E FORNECIMENTO DE PEÇAS. NOTAS FISCAIS. NOTAS DE EMPENHO. ORDENS DE SERVIÇO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO IDÔNEA DA ENTREGA DOS PRODUTOS E DA EFETIVA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS. INEXISTÊNCIA DE TÍTULO EXECUTIVO CERTO, LÍQUIDO E EXIGÍVEL. ÔNUS DA PROVA DO CREDOR. DESPROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que rejeitou pretensão executiva fundada em alegada dívida decorrente de serviços de manutenção automotiva e fornecimento de peças supostamente prestados ao ente municipal, no âmbito de contratação administrativa realizada em 2012. A parte exequente sustenta que notas de empenho, notas fiscais e ordens de serviço seriam suficientes para comprovar obrigação líquida, certa e exigível, requerendo a reforma da sentença para admitir o prosseguimento da execução.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. Há 2 questões em discussão: (i) definir se notas de empenho, notas fiscais e ordens de serviço desacompanhadas de comprovação idônea do recebimento dos produtos ou da efetiva prestação dos serviços constituem título executivo extrajudicial apto a embasar execução contra a Fazenda Pública; e (ii) estabelecer se caberia ao ente público o ônus de demonstrar a inexistência da obrigação, em vez de incumbir ao credor a prova dos fatos constitutivos do direito alegado.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. A execução exige título fundado em obrigação certa, líquida e exigível, nos termos do art. 783 do Código de Processo Civil, não bastando a apresentação de documentos incapazes de demonstrar, de forma inequívoca, a constituição do crédito.
2. As notas fiscais, por serem emitidas unilateralmente pelo fornecedor, não comprovam, por si sós, obrigação exigível da Administração Pública, quando desacompanhadas de assinatura, identificação do servidor responsável pelo recebimento ou documento equivalente que ateste a entrega do material ou a prestação do serviço.
3. A ausência, em diversas notas fiscais, de assinatura ou identificação de agente público responsável pelo recebimento impede o reconhecimento seguro de que os produtos foram entregues ou os serviços efetivamente executados.
4. A reapresentação de ordens de serviço com posterior inclusão de carimbo e assinatura não constantes das versões originalmente juntadas fragiliza a credibilidade do acervo documental e inviabiliza o reconhecimento seguro da execução do objeto contratual.
5. A nota de empenho, nos termos do art. 58 da Lei nº 4.320/64, apenas reserva dotação orçamentária e cria obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição, não sendo suficiente, isoladamente, para comprovar a constituição definitiva da obrigação.
6. A liquidação da despesa, prevista no art. 63 da Lei nº 4.320/64, exige verificação do direito adquirido pelo credor com base no contrato ou ajuste, na nota de empenho e nos comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço.
7. A inexistência de prova idônea da liquidação da despesa afasta a certeza e a exigibilidade do crédito, impedindo a formação de título executivo extrajudicial contra a Fazenda Pública.
8. Incumbe ao autor comprovar os fatos constitutivos de seu direito, nos termos do art. 373, I, do Código de Processo Civil, não havendo falar em inversão do ônus da prova para transferir ao ente público a demonstração da inexistência da obrigação.
9. Mantém-se a sentença que conclui pela insuficiência da documentação apresentada para embasar a execução, diante da ausência de prova segura da entrega dos produtos e da efetiva prestação dos serviços alegados.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1. Recurso desprovido, ausente parecer ministerial.

Tese de julgamento: “1. Notas fiscais, notas de empenho e ordens de serviço desacompanhadas de comprovação idônea do recebimento dos produtos ou da efetiva prestação dos serviços não constituem título executivo extrajudicial apto a embasar execução contra a Fazenda Pública. 2. A nota de empenho não supre a exigência de liquidação da despesa pública, que depende da verificação documental do adimplemento do objeto contratado. 3. Incumbe ao credor demonstrar os fatos constitutivos do direito alegado, inclusive a efetiva execução dos serviços ou a entrega dos bens fornecidos à Administração.”

Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 373, I, 783 e 784, II. Lei nº 4.320/64, arts. 58 e 63, § 2º.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 20/03/2026 a 27/03/2026, acordam os componentes do(a) 6ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

Desembargador JOSÉ VIDAL DE FREITAS FILHO

Relator

RELATÓRIO

APELAÇÃO CÍVEL (198) -0800213-15.2017.8.18.0029
Origem: 
APELANTE: REVISA AUTO CENTER LTDA 
Advogado do(a) APELANTE: AUGUSTO FERREIRA DE ALMEIDA - PI6039-A

APELADO: MUNICIPIO DE JOSE DE FREITAS
Advogados do(a) APELADO: GENEYLSON CALASSA DE CARVALHO - PI20927-A, TARCISIO AUGUSTO SOUSA DE BARROS - PI10640-A

RELATOR(A): Desembargador JOSÉ VIDAL DE FREITAS FILHO

Trata-se de Apelação Cível interposta por Revisa Auto Center Ltda. – ME, em face de sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de José de Freitas/PI, nos autos de execução de título extrajudicial ajuizada em desfavor do Município de José de Freitas.

Em suas razões recursais, a apelante sustenta, em síntese, que a sentença recorrida incorreu em equívoco ao concluir pela inexistência de prova da prestação dos serviços, porquanto a demanda possui natureza executiva e foi instruída com títulos que, segundo afirma, possuem força executiva.

Argumenta que as notas de empenho emitidas pelo ente municipal configurariam documento público apto a embasar execução, nos termos do art. 784, inciso II, do Código de Processo Civil. Aduz que tais documentos são dotados de presunção de certeza, liquidez e exigibilidade, razão pela qual caberia ao ente público demonstrar eventual irregularidade ou inexigibilidade da obrigação.

Sustenta, ainda, que a emissão das notas de empenho implicaria reconhecimento da contratação pela Administração Pública, circunstância que geraria obrigação de pagamento e afastaria a conclusão adotada na sentença. Acrescenta que o não pagamento dos valores representados nas notas de empenho acarretaria enriquecimento ilícito do ente municipal, requerendo, ao final, a reforma da sentença para reconhecer a exigibilidade do crédito e determinar o prosseguimento da execução.

Em sede de contrarrazões, o apelado defende a manutenção integral da sentença. Sustenta que a parte autora não apresentou documentos suficientes para comprovar a efetiva prestação dos serviços ou o fornecimento das peças automotivas alegadas na inicial.

Argumenta que as notas fiscais juntadas não possuem assinatura ou identificação do recebedor, o que impediria a comprovação da entrega dos produtos ou da execução dos serviços. Alega, ainda, que a documentação apresentada seria unilateral e incapaz de demonstrar a constituição válida do crédito cobrado.

Defende que, em ações dessa natureza, compete ao autor comprovar os fatos constitutivos de seu direito, nos termos do art. 373, inciso I, do Código de Processo Civil. Acrescenta que, à luz da legislação que rege as despesas públicas, especialmente a Lei nº 4.320/64, a liquidação da despesa exige a demonstração da efetiva entrega do material ou da prestação do serviço, circunstância que não teria sido comprovada nos autos. Assim, requer o não provimento do recurso e a manutenção da sentença de improcedência.

Sem opinativo do Ministério Público superior.

É o relatório.

Inclua-se o feito em pauta para julgamento em sessão virtual.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, passo à análise do recurso.

Trata-se de controvérsia instaurada a partir de execução proposta com fundamento em suposta dívida decorrente de serviços de manutenção automotiva e fornecimento de peças que teriam sido prestados ao ente municipal, no contexto de contratação administrativa realizada no ano de 2012.

A pretensão executiva foi instruída com notas de empenho, notas fiscais e ordens de serviço, documentos que, segundo a parte credora, demonstrariam a existência de obrigação líquida, certa e exigível em face da municipalidade.

A irresignação recursal sustenta, essencialmente, que a documentação acostada aos autos seria suficiente para embasar a execução, especialmente em razão da existência de notas de empenho emitidas pela Administração Pública. Argumenta-se que tais documentos constituiriam título executivo extrajudicial, nos termos do art. 784, II, do Código de Processo Civil, possuindo presunção de liquidez, certeza e exigibilidade. Defende-se, ainda, que caberia ao ente público comprovar eventual inexistência da obrigação ou irregularidade dos documentos apresentados, sob pena de se admitir o enriquecimento sem causa da Administração.

Todavia, da análise detida dos autos, não se constata fundamento jurídico apto a justificar a reforma da decisão recorrida.

Nos termos do art. 783 do Código de Processo Civil, “a execução para cobrança de crédito fundar-se-á sempre em título de obrigação certa, líquida e exigível”. A norma estabelece requisito essencial para o exercício da pretensão executiva, qual seja, a existência de título que evidencie de maneira inequívoca a constituição da obrigação. Não se trata de mera formalidade processual, mas de garantia fundamental do executado contra cobranças desprovidas de base documental idônea.

No caso concreto, a execução foi lastreada em notas fiscais, notas de empenho e ordens de serviço supostamente vinculadas a serviços prestados ao ente municipal. Entretanto, conforme se extrai da análise minuciosa dos documentos constantes dos autos, tais elementos não demonstram de forma segura a efetiva prestação dos serviços ou a entrega dos produtos indicados.

Com efeito, as notas fiscais apresentadas constituem documentos unilateralmente emitidos pelo fornecedor, razão pela qual, para que possuam aptidão probatória em face da Administração Pública, devem estar acompanhadas de comprovação do recebimento do material ou da efetiva prestação do serviço. A assinatura do servidor responsável pelo recebimento, ou documento equivalente que ateste a entrega, é elemento indispensável para vincular o ente público à obrigação ali indicada.

Da análise da documentação constante nos autos, verifica-se que diversas notas fiscais não apresentam assinatura ou identificação de servidor público responsável pelo recebimento dos produtos ou serviços. Tal circunstância impede o reconhecimento de que houve, de fato, a entrega das mercadorias ou a execução dos serviços descritos, o que compromete diretamente a certeza e a exigibilidade da obrigação.

Ademais, observa-se que determinadas ordens de serviço inicialmente juntadas aos autos não continham qualquer assinatura ou carimbo identificador do agente público responsável pelo recebimento. Posteriormente, tais documentos foram novamente apresentados com a inclusão de carimbo e assinatura atribuídos a servidor municipal, circunstância que não constava nas versões originalmente juntadas. Essa inconsistência documental fragiliza ainda mais a credibilidade do acervo probatório apresentado e impede que se reconheça, com segurança jurídica, a efetiva execução dos serviços alegados.

Importa destacar, ainda, que a mera existência de notas de empenho não é suficiente para comprovar a constituição definitiva da obrigação de pagamento pela Administração Pública. Nos termos do art. 58 da Lei nº 4.320/64, o empenho consiste no ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Trata-se, portanto, de ato administrativo que reserva dotação orçamentária para determinada despesa, mas que não dispensa a posterior comprovação da efetiva execução do objeto contratado.

Nesse contexto, a legislação de regência das finanças públicas estabelece etapa indispensável para a regularidade do pagamento da despesa pública, qual seja, a liquidação. O art. 63 da Lei nº 4.320/64 dispõe expressamente:

“A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.”

O §2º do referido dispositivo estabelece que a liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base: o contrato ou ajuste respectivo, a nota de empenho e os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço.

Desse modo, ainda que exista nota de empenho, a obrigação de pagamento somente se aperfeiçoa após a verificação da efetiva execução do objeto contratual. A ausência de comprovação da entrega do material ou da prestação dos serviços impede a consolidação do crédito e, por consequência, afasta a existência de título executivo dotado de certeza e exigibilidade.

No caso em análise, os documentos constantes dos autos não demonstram de forma segura a ocorrência da liquidação da despesa pública, justamente em razão da inexistência de comprovantes idôneos de recebimento dos produtos ou da efetiva execução dos serviços. Tal deficiência documental impede o reconhecimento de obrigação líquida, certa e exigível apta a fundamentar a execução pretendida.

Também não prospera a alegação de inversão do ônus da prova. Nos termos do art. 373, inciso I, do Código de Processo Civil, incumbe ao autor comprovar os fatos constitutivos de seu direito. Em demandas de cobrança ou execução baseadas em prestação de serviços ou fornecimento de produtos à Administração Pública, é imprescindível que o credor demonstre, de forma inequívoca, a efetiva realização do objeto contratual.

A ausência dessa demonstração impede a formação do título executivo, tornando inviável o prosseguimento da execução. Assim, correta a conclusão adotada pelo juízo de origem ao reconhecer que os documentos apresentados não comprovam a existência de obrigação líquida, certa e exigível.

A jurisprudência dos tribunais pátrios tem reiteradamente afirmado que notas fiscais desacompanhadas de prova de recebimento ou de documentos que atestem a efetiva prestação dos serviços não são suficientes para embasar cobrança contra a Fazenda Pública. 

Tal entendimento decorre justamente da necessidade de observância das regras que regem a formação e liquidação das despesas públicas, as quais visam resguardar o patrimônio público e assegurar a regularidade da gestão orçamentária.

Diante desse contexto, verifica-se que a decisão recorrida analisou adequadamente o conjunto probatório constante dos autos, aplicando corretamente as normas processuais e administrativas pertinentes à espécie. Não se identificam vícios na fundamentação ou equívocos na apreciação da prova que justifiquem a reforma do julgado.

Ante o exposto, conheço da apelação, mas nego-lhe provimento, mantendo integralmente a sentença recorrida.

Sem majoração dos honorários advocatícios sucumbenciais em fase recursal, tendo em vista a ausência de condenação ao pagamento da verba na origem.

É como voto.

Desembargador JOSÉ VIDAL DE FREITAS FILHO

Relator

Teresina, 31/03/2026