APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) Nº 0829508-50.2020.8.18.0140
APELANTE: ESTADO DO PIAUI
APELADO: SOLUMED DISTRIBUIDORA DE MEDICAMENTOS E PRODUTOS PARA SAUDE LTDA
Advogado(s) do reclamado: LUIS GUSTAVO SCATOLIN FELIX BOMFIM, MARINA CARBINATTO
RELATOR(A): Desembargador PEDRO DE ALCÂNTARA MACÊDO

EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS E MATERIAIS MÉDICO-HOSPITALARES. NOTAS DE EMPENHO E COMPROVANTES DE ENTREGA. INÉPCIA DA INICIAL AFASTADA. DÉBITO COMPROVADO. REGIME DE PRECATÓRIOS. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta contra sentença que julgou procedente Ação de Cobrança para condenar ente estadual ao pagamento de R$ 164.422,71, decorrente do fornecimento de medicamentos e materiais médico-hospitalares, com atualização conforme o Tema 905 do STJ e honorários fixados nos termos do art. 85, § 3º, do CPC.

2. O Apelante suscita preliminar de inépcia da petição inicial, por ausência de contrato administrativo e de documentos indispensáveis. No mérito, sustenta falta de prova da entrega das mercadorias e invoca violação ao art. 100 e ao art. 167, V, da CF/1988.

3. A Apelada apresentou notas de empenho, notas fiscais, ordens de fornecimento, planilhas de cálculo, comprovantes de recebimento assinados por autoridade administrativa e documento interno do Estado, que reconhece valores em aberto.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. Há duas questões em discussão, saber se: (i) a ausência de juntada do contrato administrativo configura inépcia da petição inicial, nos termos dos arts. 319, 320 e 330 do CPC; e (ii) se os documentos apresentados comprovam o fornecimento dos produtos e autorizam a condenação do ente público, sem afronta ao regime constitucional de precatórios.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. A inépcia da petição inicial ocorre nas hipóteses do art. 330 do CPC. A fragilidade probatória não enseja indeferimento da inicial. A petição descreve os fatos, formula pedido certo e determinado e está instruída com documentos suficientes. Preliminar rejeitada.

2. As notas de empenho, as notas fiscais e os comprovantes de recebimento assinados por agente público demonstram a requisição e a entrega dos produtos. Documento interno do Estado reconhece a existência de valores em aberto. A autora cumpriu o ônus do art. 373, I, do CPC.

3. O ente público não comprovou fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito alegado, nos termos do art. 373, II, do CPC. A ausência de pagamento configura enriquecimento sem causa, vedado pelo art. 884 do CC.

4. A condenação judicial ao pagamento não afasta o regime do art. 100 da CF/1988. O reconhecimento do crédito não implica determinação de pagamento fora da ordem constitucional. A forma de satisfação será definida na fase de cumprimento de sentença.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1. Recurso conhecido e desprovido. Honorários majorados nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

Tese de julgamento: “1. A ausência de juntada do contrato administrativo não configura inépcia da petição inicial quando a demanda está instruída com notas de empenho, notas fiscais e comprovantes de entrega aptos a demonstrar o fornecimento e o inadimplemento. 2. O reconhecimento judicial de crédito decorrente de fornecimento ao ente público não viola o regime de precatórios, cuja observância se dá na fase de cumprimento de sentença.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 100 e 167, V; CPC, arts. 319, 320, 330, 373, I e II, e 85, § 11; CC, art. 884.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1.495.146, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, 1ª Seção, j. 22.02.2018 (Tema 905); TJPI, Apelação nº 0000555-60.2016.8.18.0040, Rel. Des. Antonio Soares dos Santos, 1ª Câmara de Direito Público, j. 11.03.2024; TJPI, Apelação Cível nº 0838519-69.2021.8.18.0140, Rel. Des. Joaquim Dias de Santana Filho, 6ª Câmara de Direito Público, j. 24.11.2023.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 10/04/2026 a 17/04/2026, acordam os componentes do(a) 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta ESTADO DO PIAUÍ contra a sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina/PI, que julgou procedente a Ação de Cobrança ajuizada por SOLUMED DISTRIBUIDORA DE MEDICAMENTOS E PRODUTOS PARA SAÚDE LTDA, para condenar o ente estatal ao pagamento do montante de R$ 164.422,71 (cento e sessenta e quatro mil, quatrocentos e vinte e dois reais e setenta e um centavos), decorrente do fornecimento de medicamentos e materiais médico-hospitalares, com atualização conforme o Tema 905 do STJ, além de custas processuais e honorários sucumbenciais fixados nos percentuais mínimos do art. 85, § 3º, do CPC.

O magistrado de primeiro grau registrou que a Autora instruiu a inicial com notas de empenho, notas fiscais, ordens de fornecimento, planilhas de valores e comprovantes de recebimento dos produtos assinados pelo Secretário de Saúde da época, bem como ainda documento emitido pelo próprio Estado, em que informa que os valores se encontravam em aberto e que o pagamento dependia de programação orçamentária.

O Estado do Piauí suscita, em suas razões recursais, preliminar de inépcia da petição inicial. Alega ausência de documentos indispensáveis à comprovação do alegado inadimplemento contratual, em afronta aos arts. 319, VI, e 320 do CPC, bem como ao art. 373, I, do mesmo diploma. Sustenta que a Autora não juntou contrato administrativo e teria se limitado a documentos unilaterais, o que inviabilizaria o contraditório e a ampla defesa e imporia o indeferimento da inicial.

Quanto ao mérito, afirma que não foram comprovados de modo suficiente a entrega das mercadorias e a regular constituição do crédito cobrado. Argumenta que a mera emissão de nota fiscal pela credora não comprova o fornecimento ao ente público, nem afasta a presunção de legitimidade dos atos administrativos. Acrescenta que o Judiciário não pode, na prática, determinar a afetação de verbas e o pagamento direto do valor reclamado, sob pena de violar o regime constitucional de precatórios (art. 100 da CF/88), o princípio da legalidade orçamentária e o art. 167, V, da Constituição Federal (proibição de estorno), do contrário ensejaria ingerência indevida na gestão financeira do Estado.

Ao final, pleiteia a reforma integral da sentença, com o reconhecimento da inépcia da inicial ou, subsidiariamente, a improcedência dos pedidos.

A SOLUMED rebate, em contrarrazões, a preliminar de inépcia. Destaca que a exordial foi acompanhada de farto conjunto probatório, composto por notas de empenho emitidas pelo próprio ente público, notas fiscais, comprovantes de entrega, demonstrativo de cálculo da evolução do débito e notas de recebimento assinadas por responsável da Administração, atendendo aos arts. 319 e 320 do CPC. Afirma que tais documentos demonstram a requisição dos medicamentos, a efetiva entrega e a permanência do débito sem quitação, tendo o próprio Estado, em manifestação administrativa juntada aos autos, admitido o recebimento dos produtos e informado que aguardava a entrada de recursos para pagamento. Defende que a sentença seja mantida integralmente.

O Ministério Público, com atribuições em 2.º Grau, opinou pelo conhecimento e improvimento do recurso. Entendeu que a petição inicial veio instruída com notas de empenho, notas fiscais, ordens de fornecimento, planilhas de valores e documentos assinados por representante da Administração, suficientes para demonstrar o fornecimento dos produtos e o inadimplemento. Concluiu pela manutenção integral da sentença, por estar em consonância com o conjunto fático-probatório e com o ordenamento jurídico.

É o relatório.

VOTO

1. Do juízo de admissibilidade.

Como estão presentes os pressupostos de admissibilidade recursal (tempestividade, preparo dispensado ao ente público, regularidade formal e adequação), conheço da Apelação.

Ante de adentrar o mérito, analisarei a preliminar de inépcia da inicial.

2. Da Preliminar

O Apelante sustenta que a petição inicial é inepta porque não estaria acompanhada de documentos indispensáveis à prova das alegações, em afronta aos arts. 319, VI, e 320 do CPC.

A preliminar é improcedente.

A inépcia da petição inicial é hipótese excepcional, que se verifica quando o pedido é juridicamente impossível, quando falta causa de pedir, quando o pedido é indeterminado e fora das hipóteses legais ou quando os fatos narrados são ininteligíveis a ponto de impedir o contraditório (art. 330 do CPC). Fragilidade probatória é questão de mérito, e não de admissibilidade.

No caso, a inicial é clara quanto aos fatos (fornecimento de medicamentos e materiais médico-hospitalares ao Estado, com inadimplemento do preço) e quanto ao pedido (condenação ao pagamento do valor indicado, com correção e juros).

Além disso, veio instruída com documentação suficiente, a saber: notas de empenho emitidas pelo próprio ente público; notas fiscais relativas ao fornecimento; ordens de fornecimento e planilhas de valores; comprovantes de recebimento dos produtos, assinados por autoridade da Secretaria de Saúde; manifestação interna do Estado reconhecendo valores em aberto e condicionando o pagamento à disponibilidade de recursos.

Esse conjunto documental atende à exigência de instrução mínima da inicial e, mais do que isso, reforça, de forma coerente, a narrativa da Autora – como bem apontaram o juízo de origem.

Rejeito, então, a preliminar.

Superada a preliminar, passo ao mérito.

3. Mérito

O Estado defende a ausência de prova da entrega das mercadorias e da regular constituição do crédito, e invoca óbices de ordem orçamentária e do regime de precatórios para afastar a condenação.

Os documentos que instruem a inicial, porém, apontam em outra direção.

As requisições de medicamentos e materiais constam em notas de empenho, com identificação do credor, valor contratado, dotação orçamentária e assinatura de responsáveis da Administração; as notas fiscais e ordens de fornecimento discriminam os produtos e valores; a entrega foi atestada em comprovantes de recebimento com assinatura do Secretário de Saúde à época; em manifestação interna, o próprio Estado reconheceu a existência de valores em aberto e informou que o pagamento dependia de programação, sem notícia posterior de quitação (IDs. 27007958, 27007957e 27007956).

Com isso, a Autora cumpriu o ônus que lhe cabia (art. 373, I, do CPC), pois demonstrou a relação contratual, o fornecimento dos produtos e a ausência de pagamento.

Ao Estado competia provar fato extintivo, modificativo ou impeditivo do direito da credora (art. 373, II), como quitação, compensação ou nulidade do ajuste, o que não ocorreu.

Também não prospera a tentativa de tratar os documentos como meramente unilaterais. Notas de empenho e manifestações internas são atos da própria Administração. As notas fiscais e comprovantes de recebimento trazem assinatura de agente público responsável, o que lhes confere especial relevância probatória.

A jurisprudência, inclusive deste TJPI, é firme em admitir notas fiscais acompanhadas de comprovantes de entrega ou de reconhecimento do débito como elementos hábeis a embasar ação de cobrança contra o poder público.

Uma vez reconhecido o fornecimento de medicamentos ao serviço público de saúde, a recusa de pagamento configura enriquecimento sem causa do Estado, o que viola o art. 884 do Código Civil e os princípios da boa-fé e da moralidade administrativa. Cito os seguintes precedentes a título ilustrativo:

EMENTA PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ORDINÁRIA DE COBRANÇA. 1ª APELAÇÃO CÍVEL NÃO CONHECIDA. DESERÇÃO. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO. DECRETO Nº 20.919/1932. PRAZO QUINQUENAL. TERMO DE INCIDÊNCIA. ÚLTIMA NOTA HAVIDA. PRESCRIÇÃO APENAS PARCIAL. FORNECIMENTO DE PRODUTOS. COMPROVAÇÃO DE ENTREGA. NOTA DE EMPENHO E NOTAS FISCAIS. INADIMPLEMENTO DO ENTE MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PROVA DO PAGAMENTO. ÔNUS DA PROVA. AUSÊNCIA DE FATO IMPEDITIVO, MODIFICATIVO OU EXTINTIVO DO DIREITO DO AUTOR. COBRANÇA DEVIDA. MANUNTENÇÃO DA SENTENÇA. 1ª APELAÇÃO CIVEL NÃO CONHECIDA. 2ª APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA. I – Analisando-se os autos, observa-se que foi aduzida a ocorrência de prejudicial de mérito da prescrição quinquenal da indenização perquirida, nos termos do Decreto nº 20.919/1932. II – Não se vislumbra na hipótese a ocorrência da prescrição, notadamente por não ter transcorrido o prazo quinquenal do ajuizamento (08/06/2016) a verba da última nota, porém, verifica-se a prescrição parcial apenas das notas anteriores ao quinquênio do ajuizamento da Ação, ou seja, as verbas anteriores a 08/06/2011. III – Cinge-se a demanda em determinar a possibilidade de cobrança dos valores havidos por meio de notas de empenhos e notas ficais referentes à prestação de serviços e produtos a Municipalidade. IV – Com o fornecimento de mercadorias pela 1º Apelante e a ausência de quitação pelo Ente Municipal são fatos incontroversos, do mesmo modo não guarda respaldo a alegação de ausência de cumprimento das etapas da despesa pública exigidas pela Lei n.º 4.320/64. V – A falta de empenho e liquidação não elide a obrigação do Município de realizar o pagamento devido pela aquisição de mercadorias efetivamente fornecidas pelo particular contratado, sob pena de configuração do enriquecimento sem causa e ofensa ao princípio da boa-fé objetiva. VI – Não havendo dúvidas de que a 1ª Apelante deixou de perceber os valores relativos à contraprestação sem qualquer justificativa plausível, a sentença a quo merece ser mantida. VII – 1º Apelo não conhecido. 2º Apelo conhecido e desprovido.

(TJPI - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA 0000555-60.2016.8.18.0040 - Relator: ANTONIO SOARES DOS SANTOS - 1ª Câmara de Direito Público - Data 11/03/2024 )

DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO MONITÓRIA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DOS EMBARGOS À MONITÓRIA. APELAÇÃO CÍVEL. PRESTAÇÃO DO SERVIÇO DE FORNECIMENTO DE PRODUTOS HOSPITALARES. COMPROVAÇÃO DA ENTREGA DAS MERCADORIAS. INADIMPLEMENTO POR PARTE DO ENTE ESTADUAL. AUSÊNCIA DE PROVA DO PAGAMENTO. ÔNUS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM PROVAR O FATO IMPEDITIVO, MODIFICATIVO OU EXTINTIVO DO DIREITO DO AUTOR. INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 373, II DO CPC. NOTA DE EMPENHO SUFICIENTE PARA COMPROVAÇÃO DO VÍNCULO JURÍDICO. DEVER DO ENTE PÚBLICO PAGAR O DÉBITO DECORRENTE DA RELAÇÃO NEGOCIAL. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. CONSECTÁRIOS LEGAIS. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS RECURSAIS. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A prova escrita necessária para propositura da ação monitória exigida pelo artigo 700 do CPC é todo documento que, ainda que não prove diretamente o fato constitutivo, permita ao Judiciário deduzir a existência do direito vindicado. 2. No caso dos autos, a apresentação de nota fiscal acompanhada do comprovante de entrega da mercadoria e nota de empenho assinada pelo Secretário se mostra suficiente a lastrear a ação monitória. 3. A ausência de processo licitatório ou contrato celebrado entre as partes não socorrem a municipalidade em sua defesa, uma vez que eventuais falhas da Administração não devem prejudicar a credora, que disponibilizou os seus serviços, e, por esta razão, ostenta irretorquível direito à contraprestação pecuniária, sob pena de enriquecimento ilícito do município. 4. Embora em sede ação monitória, a regra é que os juros de mora fluam a partir da citação, considerando-se, em tese, a inexistência de dívida, liquida certa e exigível como ocorre na execução, a jurisprudência do Superior Tribunal de justiça vem entendendo que dependendo da natureza da obrigação, como ocorre naquelas derivadas de um contrato, em que a mora se dá ex re, cabível a aplicação dos juros a partir da data do vencimento, na medida, sendo desnecessária a notificação prévia do devedor para sua constituição em mora. 5. Apelação conhecida e não provida.

(TJPI | Apelação Cível Nº 0838519-69.2021.8.18.0140 | Relator: Joaquim Dias De Santana Filho | 6ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO | Data de Julgamento: 24/11/2023).

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. FORNECIMENTO DE MERCADORIAS PARA ENTE PÚBLICO. AUSÊNCIA DE NOTA DE EMPENHO. IRRELEVÂNCIA. PRINCÍPIO DA BOA-FÉ OBJETIVA. VEDAÇÃO DO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. De acordo com os artigos 60 e seguintes da Lei 4.320/64, o pagamento de valores pelos entes federativos, em regra, precisa ser precedido de nota de empenho, que consiste na reserva de numerário para a quitação de despesa pública comprometida dentro de dotação orçamentária específica, além da efetiva liquidação que se dá quando o ente público realiza o controle da entrega das mercadorias ou da prestação dos serviços contratados pela administração. A falta da nota de empenho não elide a obrigação do Município de realizar o pagamento devido pela aquisição de mercadorias efetivamente fornecidas pelo particular contratado, sob pena de configuração do enriquecimento sem causa e ofensa ao princípio da boa-fé objetiva.

(TJ-MG - AC: 10330140002644001 MG, Relator: Wagner Wilson, Data de Julgamento: 05/03/2020, Data de Publicação: 12/03/2020).”

O Estado defende ainda que o Judiciário não poderia, em Ação de Cobrança, determinar o pagamento direto dos valores postulados, sob pena de violação ao art. 100 da CF/88, ao art. 167, V, da Constituição e de ingerência indevida na gestão financeira.

Existe aqui uma confusão entre duas etapas distintas: reconhecimento judicial do crédito e forma de satisfação desse crédito.

A sentença ora impugnada limitou-se a declarar a existência do débito e condenar o Estado ao pagamento, com correção e juros nos termos do Tema 905 do STJ. Não determinou pagamento à margem do regime de precatórios. A definição da forma de quitação – via precatório ou requisição de pequeno valor, conforme os limites constitucionais e legais – será feita na fase de cumprimento de sentença, quando o juízo competente aplicará, de modo estrito, o art. 100 da Constituição Federal e a legislação pertinente.

Reconhecer o direito de crédito da fornecedora não implica apropriação irregular de recursos públicos nem afronta à isonomia entre credores. O modo de pagamento seguirá a disciplina constitucional específica, a exemplo de condenações impostas à Fazenda Pública.

Caso se admitisse o argumento do Apelante, bastaria invocar a organização orçamentária para escapar de obrigações validamente assumidas, o que é incompatível com o Estado de Direito.

Portanto, comprovado a efetiva prestação de serviços, bem como o débito existente, deve-se manter a sentença de primeiro grau.

4. Do dispositivo

Posto isso, CONHEÇO do presente recurso, rejeito a prejudicial e, no mérito, NEGO-LHE PROVIMENTO, com o fim de manter a sentença na sua integralidade.

Em razão do trabalho adicional em grau recursal, majoro os honorários de sucumbência para 3% sobre atribuído na origem, nos termos do § 3.º, do artigo 85 do CPC/2015¹.

Registre-se que o Ministério Público opinou pelo conhecimento e improvimento do recurso, com a manutenção integral da sentença, em consonância com a conclusão deste voto.

Transcorrido in albis o prazo recursal, certifique-se o trânsito em julgado do Acórdão e proceda-se à baixa do feito na Distribuição.

É como voto.

1Art. 85. A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do vencedor.

(…)

§ 3º Nas causas em que a Fazenda Pública for parte, a fixação dos honorários observará os critérios estabelecidos nos incisos I a IV do § 2º e os seguintes percentuais:

I - mínimo de dez e máximo de vinte por cento sobre o valor da condenação ou do proveito econômico obtido até 200 (duzentos) salários-mínimos;

Desembargador PEDRO DE ALCÂNTARA MACÊDO

Relator