APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800017-13.2020.8.18.0135
APELANTE: DUCILENE DA COSTA AMORIM
Advogado(s) do reclamante: EROS SILVESTRE DA SILVA VILARINHO
APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI

RELATOR(A): Desembargador DIOCLÉCIO SOUSA DA SILVA

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA DE SERVIÇOS. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO AO ERÁRIO. IMPROCEDÊNCIA. PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, com condenação ao ressarcimento ao erário e suspensão dos direitos políticos, em razão de contratações diretas realizadas sem licitação.

2. Fato relevante. Apuração de contratações de serviços contábeis, advocatícios e outras despesas sem observância do procedimento licitatório, com alegação de dano ao erário e violação a princípios administrativos.

3. Decisão anterior. Reconhecimento parcial de improbidade administrativa, com imposição de sanções previstas na Lei nº 8.429/1992.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

4. Há duas questões em discussão: (i) saber se a realização de contratações diretas sem licitação, por si só, configura ato de improbidade administrativa; e (ii) saber se estão presentes o dolo específico e o dano ao erário, requisitos exigidos pela Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

5. A Lei nº 14.230/2021 passou a exigir a comprovação de dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, afastando a responsabilização por mera ilegalidade ou culpa.

6. A irregularidade na contratação pública, ainda que configurada, não caracteriza improbidade administrativa sem a demonstração de intenção deliberada de violar a Administração Pública.

7. Não há prova de dano ao erário, pois os serviços foram efetivamente prestados, inexistindo indícios de superfaturamento, simulação ou desvio de recursos.

8. A responsabilização por improbidade exige a comprovação concreta de prejuízo material, não sendo suficiente a presunção decorrente de falhas procedimentais.

9. A ausência de dolo específico afasta também a configuração de violação aos princípios administrativos previstos no art. 11 da Lei nº 8.429/1992.

10. Eventuais irregularidades podem ensejar responsabilização em outras esferas, mas não autorizam a aplicação das sanções da Lei de Improbidade Administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

11. Apelação cível conhecida e provida.

Tese de julgamento: “1. A irregularidade em procedimento licitatório não configura, por si só, ato de improbidade administrativa. 2. A caracterização da improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico e de dano efetivo ao erário, nos termos da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021.”

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 10/04/2026 a 17/04/2026, acordam os componentes do(a) 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, CONHECER da Apelação, para DAR-LHES PROVIMENTO, reformando a sentença monocrática para julgar improcedente o pedido inicial.

Desembargador DIOCLÉCIO SOUSA DA SILVA

Relator

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta por DUCILENE DA COSTA AMORIM em face de sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de São João do Piauí/PI, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ.

Na origem, o Ministério Público Estadual ajuizou a presente ação com fundamento no art. 129, III, da Constituição Federal e na Lei nº 8.429/92, imputando à demandada, na condição de ex-prefeita do Município de Lagoa do Barro do Piauí/PI, a prática de atos de improbidade administrativa no exercício financeiro de 2013.

Segundo narrado na petição inicial, a partir de Inquérito Civil Público nº 117/2019, foram identificadas diversas irregularidades na condução de despesas públicas, notadamente relacionadas à contratação de serviços sem a observância do devido procedimento licitatório, bem como à realização de despesas de forma contínua e fragmentada, em afronta às disposições da Lei nº 8.666/93.

Dentre as irregularidades apontadas, destacou o órgão ministerial a contratação, mediante inexigibilidade de licitação, de serviços de assessoria contábil, no valor global de R$ 102.000,00 (cento e dois mil reais), sem demonstração da singularidade do objeto ou da notória especialização do contratado, tratando-se, ao contrário, de serviços rotineiros e ordinários da Administração Pública.

Alegou, ainda, a contratação de serviços advocatícios sem o devido procedimento licitatório, com dispêndio aproximado de R$ 84.000,00 (oitenta e quatro mil reais), além de outras despesas realizadas em desconformidade com as normas legais, incluindo aquisições de combustível, serviços de manutenção de veículos, elaboração de projetos e execução de obras públicas, todas sem observância das exigências legais pertinentes.

Sustentou o Parquet que tais condutas teriam causado dano ao erário e violado os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa, requerendo a condenação da demandada nas sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa.

Regularmente citada, a requerida apresentou contestação, arguindo, em síntese, a legalidade das contratações realizadas, a inexistência de dolo ou má-fé, bem como a ausência de prejuízo ao erário, pugnando pela improcedência dos pedidos.

Sobreveio sentença, na qual o Magistrado de primeiro grau julgou procedentes em parte os pedidos formulados na inicial, reconhecendo a prática de atos de improbidade administrativa pela demandada, com a consequente aplicação das sanções cabíveis, nos termos da Lei nº 8.429/92, determinando: “a) Ressarcimento integral do dano ao erário no valor de R$ 574.039,86 (quinhentos e setenta e quatro mil, trinta e nove reais e oitenta e seis centavos), com correção monetária pelo IPCA-E e juros de mora de 1% ao mês a partir do evento danoso (Súmulas 43 e 54 do STJ); b) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 (cinco) anos”.

Irresignada, a ré interpôs o presente recurso de apelação, no qual sustenta, em síntese: (i) a inexistência de ato ímprobo, sob o argumento de que as contratações questionadas atenderam ao interesse público e observaram a legislação vigente à época; (ii) a possibilidade de contratação direta de serviços técnicos especializados, notadamente de assessoria contábil e jurídica, mediante inexigibilidade de licitação, diante da natureza dos serviços prestados; (iii) a ausência de demonstração de dolo específico, elemento indispensável à configuração do ato de improbidade administrativa, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021; (iv) a inexistência de dano ao erário, porquanto os serviços teriam sido efetivamente prestados; e (v) a desproporcionalidade das sanções aplicadas, requerendo, subsidiariamente, sua redução.

Foram apresentadas contrarrazões pelo Ministério Público.

A Procuradoria Geral de Justiça apresentou parecer, opinando pela manutenção da decisão por seus próprios fundamentos, conforme art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/1992. 

É o relatório.

VOTO

JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos de admissibilidade, CONHEÇO da apelação, uma vez que preenchidos todos os requisitos legais exigíveis à espécie.

DAS PRELIMINARES

DA NULIDADE DA SENTENÇA RECORRIDA – DA IMPOSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO DA CONDUTA LEGAL IMPUTADA À EMBARGANTE EM EXORDIAL – DA VIOLAÇÃO AO ART. 17, §§ 10-C, 10-D, 10-E e 10-F, I, TODOS DA LIA; DA NÃO OBEDIÊNCIA AO RITO DO SISTEMA DE IMPROBIDADE – DA NÃO OPORTUNIZAÇÃO DE PRODUÇÃO DE PROVAS – DA NULIDADE DA SENTENÇA RECORRIDA

No tocante à alegada nulidade da sentença por suposta alteração da tipificação legal dos fatos imputados na petição inicial, não se verifica, no caso concreto, qualquer inovação fática ou surpresa processual apta a violar o contraditório e a ampla defesa.

Isso porque, conforme orientação consolidada do Superior Tribunal de Justiça, vigora no ordenamento jurídico o princípio do iura novit curia, segundo o qual o magistrado não está adstrito à capitulação jurídica apresentada pelas partes, podendo atribuir aos fatos narrados a adequada qualificação jurídica, desde que não haja modificação da causa de pedir fática.

No caso dos autos, a imputação originária, consistente na realização de contratações públicas em desconformidade com a legislação licitatória, permaneceu inalterada, tendo sido oportunizado à parte demandada o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa ao longo de toda a instrução processual.

No que concerne à alegada violação ao art. 17, §§ 10-C, 10-D, 10-E e 10-F, I, da Lei nº 8.429/92, também não prospera a insurgência. Ainda que se considere o novo regime introduzido pela Lei nº 14.230/2021, verifica-se que não houve prejuízo processual concreto à parte recorrente, sendo aplicável, na hipótese, o princípio do pas de nullité sans grief, consagrado no art. 282 do CPC.

Com efeito, a nulidade processual exige demonstração inequívoca de prejuízo, o que não se evidencia nos autos, sobretudo porque a parte ré apresentou contestação, produziu provas documentais, manifestou-se em todas as fases processuais e teve assegurado o duplo grau de jurisdição.

De igual modo, não se verifica afronta ao rito próprio das ações de improbidade administrativa, porquanto o feito observou, substancialmente, as garantias processuais essenciais, não havendo qualquer irregularidade capaz de comprometer a validade dos atos praticados.

No caso concreto, não há indicação específica de prova imprescindível que tenha sido indevidamente indeferida, limitando-se a parte a alegações genéricas de cerceamento, o que não é suficiente para ensejar a nulidade do julgado.

Assim, ausente demonstração de prejuízo e verificada a observância das garantias do contraditório e da ampla defesa, não há falar em nulidade da sentença recorrida.

Ademais, constata-se que as preliminares arguidas se confundem com o mérito do recurso, a ser analisado por esta Câmara no momento oportuno.

Preliminares rejeitadas.

MÉRITO

Conforme relatado, trata-se de Apelação Cível interposta por DUCILENE DA COSTA AMORIM em face de sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de São João do Piauí/PI, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ.

Segundo narrado na petição inicial, a partir de Inquérito Civil Público nº 117/2019, foram identificadas diversas irregularidades na condução de despesas públicas, notadamente relacionadas à contratação de serviços sem a observância do devido procedimento licitatório, bem como à realização de despesas de forma contínua e fragmentada, em afronta às disposições da Lei nº 8.666/93.

Dentre as irregularidades apontadas, destacou o órgão ministerial a contratação, mediante inexigibilidade de licitação de serviços de assessoria contábil, a contratação de serviços advocatícios sem o devido procedimento licitatório, além de outras despesas realizadas em desconformidade com as normas legais, incluindo aquisições de combustível, serviços de manutenção de veículos, elaboração de projetos e execução de obras públicas, todas sem observância das exigências legais pertinentes.

Sustentou o Parquet que tais condutas teriam causado dano ao erário e violado os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa, requerendo a condenação da demandada nas sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa.

No caso concreto, embora se reconheça a existência de irregularidades formais nos procedimentos de contratação, notadamente quanto à indevida utilização da inexigibilidade de licitação, tais circunstâncias, por si sós, não são suficientes para caracterizar ato de improbidade administrativa, especialmente à luz do atual regime jurídico introduzido pela Lei nº 14.230/2021.

Com efeito, a nova redação da Lei de Improbidade Administrativa passou a exigir, de forma expressa, a presença de dolo específico para a configuração dos atos ímprobos previstos nos arts. 9º, 10 e 11, não mais se admitindo a responsabilização fundada em culpa ou mera ilegalidade administrativa.

Nesse contexto, a doutrina e a jurisprudência consolidaram entendimento no sentido de que a improbidade administrativa não se confunde com simples irregularidade ou ilegalidade, sendo imprescindível a demonstração de conduta dolosa voltada à obtenção de vantagem indevida, enriquecimento ilícito ou lesão efetiva ao erário.

No caso dos autos, não há prova de que a parte Apelante tenha agido com intenção deliberada de fraudar a Administração Pública ou causar prejuízo aos cofres públicos, tampouco de que tenha auferido qualquer benefício pessoal decorrente das contratações realizadas.

Ademais, o conjunto probatório evidencia que os serviços contratados foram efetivamente prestados, inexistindo demonstração de superfaturamento, simulação contratual ou desvio de recursos públicos, circunstâncias que afastam a configuração do dano ao erário.

Ressalte-se que, para a incidência do art. 10 da Lei nº 8.429/92, exige-se a comprovação de prejuízo material efetivo, não sendo suficiente a mera presunção de dano decorrente de irregularidade procedimental, exigindo-se a comprovação concreta do dano, sob pena de afastamento da responsabilização por improbidade.

De igual modo, no tocante à alegada violação aos princípios administrativos (art. 11 da LIA), também se exige a demonstração de dolo específico, consistente na vontade consciente de violar os deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade, o que não se extrai do caso em análise.

Cumpre destacar, ainda, que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1199 da repercussão geral, consolidou entendimento no sentido de que a responsabilização por improbidade administrativa exige a presença do elemento subjetivo doloso, sendo inaplicável a responsabilização objetiva do agente público.

No mesmo sentido, a orientação do Superior Tribunal de Justiça (Tema 1.108) reforça a necessidade de identificação do dolo específico como requisito indispensável à condenação, sob pena de indevida ampliação do alcance da Lei de Improbidade Administrativa.

Outrossim, deve-se observar que eventual irregularidade na contratação pública, sem a comprovação de dano e de má-fé, pode ensejar responsabilização em outras esferas, administrativa ou perante o Tribunal de Contas, mas não autoriza, por si só, a aplicação das severas sanções previstas na Lei nº 8.429/92.

Analisando o acervo probatório contido nos autos, mesmo que se considere falha no processo licitatório, não há comprovação de dano ao erário, não havendo sequer indícios do não fornecimento dos produtos e serviços contratados, bem como não há indicativo algum de que os valores praticados pelos fornecedores estariam incompatíveis com o mercado, não tendo sido apontado pelo Autor se a parte Requerida teve, de qualquer modo, tirado proveito pessoal ou financeiro.

Os argumentos que fundam a oposição ao ato não se mostram suficientes para autorizar a imposição de sanções tão sérias quanto as previstas na Lei de Improbidade Administrativa, vez que não se verifica nos autos a comprovação de efetivo dano ao erário, necessário à configuração de improbidade administrativa censurada nos termos da Lei 8.429/1992. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé. Vejamos precedentes:

STJ. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO. MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 7/STJ. HISTÓRICO DA DEMANDA

1. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública por ato de improbidade movida pelo Ministério Público Federal contra Sérgio Motta Mathias Netto, em razão de suposto envolvimento em fraudes ocorridas em licitações realizadas no âmbito do Hospital Geral de Fortaleza, consistentes no favorecimento de empresas pertencentes ao seu filho e à sua irmã, as quais, na prática, seriam administradas pelo réu.

2. O Juiz de 1º Grau julgou improcedente o pedido.

3. O Tribunal a quo negou provimento à Apelação da autora. PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO

4. O entendimento do STJ é de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10.

5. É pacífico no STJ que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico.

6. Assim, para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, caracterizar a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé.

7. Precedentes: AgRg no REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28.5.2015; REsp 1.512.047/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30.6.2015; AgRg no REsp 1.397.590/CE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 5.3.2015; AgRg no AREsp 532.421/PE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 28.8.2014.

8. (...)

10. Agravo Interno não provido.

(AgInt no REsp 1551422/CE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/09/2017, DJe 09/10/2017)

A rigor, não se pode afirmar que houve lesão ao erário causados pelas contratações, realizadas com inexigibilidade de licitação, por não restar demonstrado superfaturamento de preços ou simulação do fornecimento contratado, restringindo-se o caso dos autos a irregularidade na dispensa dos procedimentos licitatórios.

Em que pese a alegação de falta de requisitos para inexigibilidade de licitação, mostra-se imperioso, no caso, a comprovação do efetivo prejuízo ao erário, caracterizado, a título de exemplo, no sobrepreço, simulação ou desvio, o que não restou demonstrado nos autos.

Constata-se que o Autor não se desincumbiu da prova destes fatos, sendo certo que lhe incumbe o ônus da prova nos termos do art. 333, I, do CPC.

Importante assinalar a distinção entre ato ilegal e ato ímprobo, no sentido de que nem todo ato ilegal caracteriza a improbidade administrativa que a Lei 8.429/92 busca punir. Nesse sentido vejamos precedentes na jurisprudência pátria:

STJ. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. INEXISTÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECRETADA A INEXIGIBILIDADE DA LICITAÇÃO. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONTABILIDADE. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO NÃO CONFIGURADO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ.

1. Hipótese em que o Tribunal de origem, soberano na análise dos elementos fático-probatórios, concluiu pela ausência do elemento subjetivo (dolo), mesmo o genérico, em ordem a positivar-se o ato de improbidade administrativa.

2. No julgamento do REsp 765 .212/AC (DJe de 19.05.2010), a Segunda Turma do STJ modificou sua orientação para concluir pela necessidade de identificar-se na conduta do agente público, pelo menos, o dolo genérico, sob pena de a improbidade se transformar em hipótese de responsabilidade objetiva dos administradores (REsp 1.319 .541/MT, Relator Ministro Herman Benjamin, DJe de 18/09/2013).

3. Se a (eventual) reforma do julgado demanda o reexame da prova, o recurso especial torna-se inviável (STJ, Súmula 7).

4. Não foi positivado, na opção de julgamento da Corte de origem, o dolo eventual na contratação de escritório de contabilidade após decretada a inexigibilidade da licitação.

5. Agravo regimental do Ministério Público do Estado de Goiás desprovido.

(STJ - AgRg no AREsp: 300804 GO 2013/0046146-8, Relator.: Ministro OLINDO MENEZES (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF 1ª REGIÃO), Data de Julgamento: 23/02/2016, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/03/2016)

TJPA. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECISÃO QUE INDEFERIU A TUTELA ANTECIPADA (INDISPONIBILIDADE DE BENS) REQUERIDA PELO AGRAVANTE. CONTRATAÇÃO DE ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. ARGUIÇÃO DE ATO ÍMPROBO (ARTIGOS 10, INCISOS VIII E XII E, 11, CAPUT E INCISO I, DA LEI N.º 8.429/92). ARTIGOS ALTERADOS E REVOGADOS PELA NOVA LEGISLAÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICABILIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO RÉU. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO E DA PERDA PATRIMONIAL EFETIVA. NECESSIDADE DE MANUTENÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA. PRECEDENTES. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO.

1. A decisão agravada indeferiu o pedido de tutela antecipada do Ministério Público do Estado do Pará, nos autos da Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa, que objetivava a indisponibilidade de bens (...).

2. Arguição de ato ímprobo (artigos 10, incisos VIII e XII e, 11, caput e inciso I, da Lei nº 8 .429/92 – frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-los indevidamente e, permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente). Artigos alterados e revogados pela nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/21).

3. Aplicabilidade da Lei mais benéfica ao réu. Direito Administrativo sancionador. Necessidade de comprovação de dolo específico e efetiva perda patrimonial.

4. O cotejo probatório demonstra que, muito embora a contratação do escritório de advocacia tenha sido realizada mediante dispensa de licitação, inexiste nos autos a comprovação do dolo específico ou a apresentação de indícios de efetiva perda patrimonial da Administração Pública, tais como superfaturamento ou ausência de prestação dos serviços contratados, a indicar a probabilidade do direito apta a justificar a concessão da tutela cautelar. Precedentes.

5. Agravo de Instrumento conhecido e não provido e, por via de consequência, Agravo Interno julgado prejudicado.

(TJ-PA - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 08017028320208140000 17028401, Relator.: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA, Data de Julgamento: 06/11/2023, 1ª Turma de Direito Público)

TJGO. DIREITO ADMNISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA SEM LICITAÇÃO. SERVIÇOS JURÍDICOS. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADA. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa. O Parquet questionou a contratação direta, sem licitação, de serviços jurídicos pela Secretaria Municipal de Saúde de Catalão, alegando irregularidade no procedimento e prejuízo ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber: (i) se houve irregularidade na contratação direta de serviços jurídicos sem licitação, conforme alegado pelo Ministério Público; e (ii) se a ausência de dolo específico dos agentes públicos impede a configuração de improbidade administrativa nos termos da Lei n. 8.429/1992, após as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A contratação direta de serviços jurídicos pode ser realizada nos termos do art. 25, II, da Lei n. 8.666/1993, desde que sejam demonstrados a singularidade do serviço e a notória especialização do contratado.

4. As alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa exigem a comprovação de dolo específico para a tipificação dos atos de improbidade, não bastando a mera irregularidade ou ilegalidade da conduta.

5. Ausente prova de que os agentes públicos agiram com dolo específico ou má-fé, não há configuração de ato de improbidade administrativa.

6. A contratação dos serviços jurídicos, ainda que sem licitação, foi justificada pela notória especialização do escritório contratado, conforme a documentação apresentada nos autos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Apelação conhecida e não provida. Tese de julgamento: A ausência de dolo específico e de má-fé por parte dos agentes públicos impede a configuração de improbidade administrativa nos termos da Lei n. 8.429/1992, após as alterações da Lei n. 14.230/2021.

(TJ-GO 52619113520178090029, Relator.: FERNANDO RIBEIRO MONTEFUSCO - (DESEMBARGADOR), 6ª Câmara Cível, Data de Publicação: 26/09/2024)

STJ. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DE IMPROBIDADE AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE ALAGOAS EM DESFAVOR DO ENTÃO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MATRIZ DE CAMARAGIBE/AL, POR TER CONTRATADO DIRETAMENTE QUATRO AGENTES PARA SERVIÇO TEMPORÁRIO, MAS COM BASE EM AUTORIZAÇÃO DA LEI MUNICIPAL 328/1997. CONDENAÇÃO ADVENIENTE DA CORTE ALAGOANA COM ESTEIO EM DOLO GENÉRICO, EM REVERSÃO À SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. CONDENAÇÃO INSUSTENTÁVEL, POR NÃO SER POSSÍVEL, EM CASOS TAIS, DESSUMIR O DOLO ESPECÍFICO DO GESTOR PÚBLICO NAS CONTRATAÇÕES, NOS TERMOS DO TEMA 1.108 JULGADO SOB O RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. SENTENÇA ABSOLUTÓRIA RESTABELECIDA.

1. Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa apresentada pelo Ministério Público do Estado de Alagoas em desfavor do então prefeito do Município de Matriz de Camaragibe/AL, em razão de suposto ato ímprobo, consistente na nomeação irregular de agentes públicos sem prévio certame. Cuidou-se de contratação direta de quatro agentes que remonta aos anos de 1997 a 2001, sendo um para a função de censor escolar, dois para servente de pedreiro e uma para agente de limpeza urbana. A questão prendeu a atenção do órgão acusador quando os referidos agentes foram buscar, na Justiça do Trabalho, verbas alusivas à rescisão dos contratos, operada em 2005 e 2006.

2. A imputação se deu no tipo do art. 11, V, da Lei 8.429/1992, alusiva à ofensa a princípios reitores administrativos por frustração de licitude de concurso público. Houve sentença absolutória, na qual o douto magistrado de primeiro grau entendeu que eventual realização de concurso público para ocupação de apenas quatro vagas, sendo uma de censor escolar, duas de servente de pedreiro, e uma de gari, pelo Município de Matriz de Camaragibe/AL, já carente de recursos, implicaria em real afronta ao Princípio da Eficiência (fl. 532).

3. Lado outro, o acórdão do egrégio TJAL reformou a sentença, para aplicar, ao ex-gestor, a Lei 8.429/1992, ao entendimento de que a contratação sem determinação de tempo, perdurando-se por longo período e sem qualquer demonstração da real excepcionalidade daquela necessidade, é apta a demonstrar o dolo genérico como integrante da conduta administrativa, tendo em vista que o Recorrido, deliberadamente, frustrou a licitude do processo licitatório diante da não observância das regras legais e morais que lhe são ínsitas, ainda que não se tenha efetivamente demonstrada a lesão aos cofres público (fl. 599).

4. Ao receber o recurso especial do então prefeito, solução unipessoal desta Corte Superior manteve o juízo condenatório, ao anotar que a Corte local reconheceu o dolo apto a justificar a condenação, no presente caso. Entendimento diverso, conforme pretendido, implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos (fl. 719). Persiste o então alcaide, na insurgência dirigida ao colegiado, em argumentar a ausência do fato típico ímprobo.

5. De fato, a questão acerca das contratações diretas e temporárias efetuadas por gestores da coisa pública, especialmente os mandatários do poder político, têm sido prodigamente analisada pelo Superior Tribunal de Justiça, sobretudo nas situações em que ronda a narrativa factual a existência de lei municipal que autorize o administrador a efetuar as contratações.

6. Em casos tais, tradicionalmente, o Tribunal da Cidadania tem entendido que não é possível identificar a presença do chamado dolo genérico, justamente por haver chancela legal que aparta a exigência de prévio concurso público para o ato administrativo de contratação. Dada a multiplicidade de casos símiles, e frente à já conhecida compreensão da Corte Superior, a Primeira Seção do STJ afetou, para julgamento repetitivo, os REsp 1.926.832/TO, REsp 1.930.054/SE, e REsp 1.913.638/MA, todos de relatoria do Ministro GURGEL DE FARIA, que deram origem ao Tema 1.108.

7. No aludido tema repetitivo, julgado em 11.05.2022 e com publicação de acórdão em 24.05.2022, proclamou-se a tese de que a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública.

8. Como ratio decidendi, o condutor do voto, Ministro GURGEL DE FARIA, registrou que o afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa.

9. No caso concreto, observa-se que a condenação do então prefeito levou em consideração que o agente público, mesmo lançando mão da Lei 328/97, editada pela municipalidade alagoana, teria pautado suas providências sob o móvel do dolo genérico. Porém, cuida-se elementar que já não era aceita pelo entendimento do STJ na situação analisada (contratação direta com esteio em lei municipal autorizadora), circunstância realçada pelo advento das alterações na Lei 8.429/1992, processadas pela Lei 14.230/2021.

10. Sobreleva perceber que a modificação legal passou a exigir, para qualquer demanda de improbidade, o dolo específico do agente, no intuito de reforçar a necessidade de ser identificada a especial nota de má-fé do administrador público como causa material de condenação às sanções da Lei 8.429/1992, evitando-se implicar o agente público em somenos.

11. Por razões tais, incide inteiramente à espécie o desfecho do julgado repetitivo do Superior Tribunal de Justiça, para ser proclamada a absolvição do então alcaide da urbe alagoana.

12. Agravo interno provido para conhecer do agravo e prover o recurso especial da parte ré.

(AgInt no AREsp n. 1.125.411/AL, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF5), Primeira Turma, julgado em 23/6/2022, DJe de 30/6/2022)

Registre-se que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende que a vedação do enriquecimento sem causa impede a Administração Pública de deixar de indenizar o contratado pelos produtos/serviços efetivamente fornecidos, sob o argumento de ausência/nulidade da licitação ou inobservância de requisitos formais do contrato. Vejamos:

STJ. PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. (...). PRESTAÇÃO DE SERVIÇO. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO E CONTRATO FORMAL. DEVER DE PAGAMENTO.

1. (...)

3. De acordo com a jurisprudência do STJ, tendo havido a efetiva prestação dos serviços, não pode o ente público, sob o argumento de que não foi realizada a licitação, nem celebrado contrato formal, valer-se da própria torpeza para eximir-se do dever de realizar o pagamento, o que somente seria admissível em caso de má-fé do contratado ou de ter ele concorrido para a nulidade - circunstâncias afastadas pelo acórdão recorrido.

4. Agravo regimental a que se nega provimento.

(AgRg no REsp 1256578/PE, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/04/2016, DJe 27/04/2016) 

Incide na hipótese o princípio que veda o enriquecimento sem causa da Administração Pública, de modo que, tendo havido a efetiva prestação dos serviços, não pode o ente público se beneficiar da irregularidade formal para imputar, automaticamente, a prática de ato ímprobo ao gestor.

Impõe-se considerar a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1199, com repercussão geral, nos seguintes termos: 

Tema 1199

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Analisando os autos, verifico que a sentença atacada merece reparos vez que está em desacordo com a legislação aplicada ao caso e a jurisprudência pátria firmada no Tema 1199 do STF, ante a ausência de demonstração de dolo, de prejuízo para a administração e de enriquecimento ilícito ou vantagem pessoal.

Dessa forma, ausentes os requisitos legais indispensáveis, notadamente o dolo específico e o efetivo prejuízo ao erário, impõe-se a reforma da sentença, com o consequente afastamento da condenação por improbidade administrativa.

Assim, é de se reformar a sentença recorrida.

DISPOSITIVO

ANTE O EXPOSTO, com base nas razões expendidas, CONHEÇO da Apelação, para DAR-LHES PROVIMENTO, reformando a sentença monocrática para julgar improcedente o pedido inicial.

É como voto.

Teresina/PI, data e assinatura eletrônica.

Desembargador DIOCLÉCIO SOUSA DA SILVA

Relator