APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0002598-15.2003.8.18.0140
APELANTE: ESTADO DO PIAUI, PIAUI SECRETARIA DE SAUDE
APELADO: EUROFARMA LABORATORIOS S.A.
Advogado(s) do reclamado: RENATO ARARIBOIA DE BRITTO BACELLAR
RELATOR(A): Desembargador ANTONIO LOPES DE OLIVEIRA

EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONTRATO FORMAL, LICITAÇÃO E EMPENHO. COMPROVAÇÃO DO RECEBIMENTO. PROVA DOCUMENTAL E TESTEMUNHAL SUFICIENTE. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. REGIME DE PRECATÓRIOS COMO FASE DE EXECUÇÃO. REJEIÇÃO DE PRELIMINARES. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME 

1.    Apelação interposta pelo Estado do Piauí contra sentença que, em ação ordinária de cobrança, julgou procedente o pedido de Eurofarma Laboratórios S.A., condenando o ente público ao pagamento de R$ 79.024,00 em razão do fornecimento de medicamentos ao Hospital Getúlio Vargas, comprovado por notas fiscais, duplicatas e comprovantes de entrega assinados por agentes públicos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 

2.    Há três questões em discussão: (i) definir se a ausência de contrato administrativo formal, licitação e empenho impede a cobrança; (ii) estabelecer se houve cerceamento de defesa e insuficiência probatória; (iii) determinar se a condenação judicial afronta o regime constitucional de precatórios.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.    A ausência de contrato administrativo escrito não configura inépcia da inicial, pois os documentos apresentados são aptos a demonstrar a causa de pedir e a delimitar a controvérsia, sendo suficiente a prova do fornecimento fático.

4.    O indeferimento de provas inúteis não configura cerceamento de defesa, diante do princípio da persuasão racional e da suficiência do conjunto probatório formado por documentos fiscais e prova testemunhal.

5.    Os comprovantes de entrega assinados por agentes públicos possuem presunção relativa de legitimidade, não afastada por prova em contrário.

6.    A prova testemunhal confirma o efetivo recebimento e incorporação das mercadorias ao patrimônio público, afastando a alegação de documentos unilaterais.

7.    A ausência de licitação, contrato formal ou empenho não afasta o dever de indenizar, quando comprovada a entrega do bem, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração.

8.    O empenho constitui ato interno da Administração, cuja ausência configura irregularidade administrativa, mas não prejudica o direito do particular.

9.    O regime de precatórios não impede a condenação na fase de conhecimento, por se tratar de regra aplicável à execução.

10. O reconhecimento judicial do débito não viola a separação de poderes, mas assegura o controle de legalidade e a proteção do direito do credor.

IV. DISPOSITIVO E TESE

5.    Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A ausência de contrato formal, licitação ou empenho não impede a cobrança por fornecimento comprovado à Administração Pública.

2. A comprovação do fornecimento por documentos assinados por agentes públicos e prova testemunhal é suficiente para fundamentar a condenação.

3. A omissão administrativa quanto ao empenho não pode ser oposta ao particular para afastar o dever de pagamento.

4. O regime de precatórios não constitui óbice à formação do título executivo judicial na fase de conhecimento.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, XXXV, 37, XXI, e 100; CPC, arts. 319, 320, 370, parágrafo único, 373, I, e 85, § 11; CC, art. 884; Lei nº 8.666/93, arts. 59 e 60; Lei nº 4.320/64, art. 60; Lei nº 14.133/21, art. 149.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no AREsp nº 2104345/TO, Rel. Min. Francisco Falcão, 2ª Turma, j. 09.11.2022, DJe 11.11.2022.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 06/04/2026 a 13/04/2026, acordam os componentes do(a) 6ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

Desembargador ANTONIO LOPES DE OLIVEIRA

Relator

RELATÓRIO

I.  RELATÓRIO

Trata-se de Apelação interposta pelo Estado do Piauí contra sentença que, nos autos de ação ordinária de cobrança, julgou procedente o pedido formulado por Eurofarma Laboratórios S.A., condenando o ente público ao pagamento de R$ 79.024,00, sob fundamento de fornecimento de mercadorias ao Hospital Getúlio Vargas.

Sustenta o apelante, em síntese, a ausência de comprovação formal do fornecimento, a insuficiência probatória, ante a utilização de documentos unilaterais, a inexistência de empenho e dotação orçamentária, e o cerceamento de defesa, pela ausência de produção probatória adequada.

Requer a reforma da sentença ou, subsidiariamente, sua anulação.

É o relatório.

VOTO

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1 – DA ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

II.2 – DAS PRELIMINARES

A alegação de ausência de contrato administrativo formal como causa de extinção do feito sem resolução do mérito não merece acolhimento.

Nos termos dos arts. 319 e 320 do Código de Processo Civil, os documentos indispensáveis à propositura da ação são aqueles aptos a fundamentar a causa de pedir e delimitar a controvérsia. Em demandas de cobrança decorrentes de fornecimento fático de mercadorias, o elemento probatório central reside na demonstração da entrega dos bens.

No caso, a parte autora instruiu a inicial com notas fiscais, duplicatas e comprovantes de entrega devidamente assinados por agentes do Hospital Getúlio Vargas, documentos suficientes à formação da relação processual.

A ausência de instrumento contratual escrito não configura inépcia da inicial, mas revela, em tese, execução fática de ajuste informal ou irregularidade administrativa, circunstância que se insere no âmbito do mérito da demanda, e não como condição da ação.

Erigir tal ausência como óbice ao direito de ação implicaria violação ao princípio da inafastabilidade da jurisdição, previsto no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal.

No tocante à alegação de cerceamento de defesa, igualmente não assiste razão ao apelante.

O ordenamento processual adota o princípio da persuasão racional, conferindo ao magistrado o poder-dever de indeferir diligências inúteis ou protelatórias, nos termos do art. 370, parágrafo único, do CPC.

No caso concreto, a documentação fiscal apresentada goza de presunção relativa de veracidade quanto aos valores praticados, não tendo o ente público produzido qualquer indício de superfaturamento ou inconsistência que justificasse a realização de perícia contábil, especialmente considerando a antiguidade dos fatos.

Ademais, a prova testemunhal colhida foi conclusiva quanto ao recebimento das mercadorias, sendo suficiente, em conjunto com os demais elementos probatórios, para a formação do convencimento motivado do julgador.

A alegação genérica de insuficiência da instrução não se sustenta diante da ampla duração do processo e do efetivo exercício do contraditório.

Rejeitam-se, assim, as preliminares.

II.3 – DO MÉRITO

O cerne da controvérsia cinge-se à responsabilidade do Estado do Piauí pelo pagamento de medicamentos fornecidos pela apelada ao Hospital Getúlio Vargas, diante da alegação de nulidade do ato administrativo por ausência de licitação e de nota de empenho.

A análise detida das provas carreadas aos autos demonstra que a Eurofarma cumpriu integralmente o ônus probatório quanto ao fato constitutivo de seu direito (Art. 373, I, CPC). Constam nos autos registros detalhados das transações comerciais.

Os canhotos de recebimento das notas fiscais ostentam assinaturas atribuídas a agentes públicos. Tais assinaturas possuem presunção de legitimidade juris tantum, não tendo sido produzida pelo Estado qualquer prova em contrário que infirmasse sua autenticidade ou a qualidade das servidoras no exercício de suas funções.

Ademais, a testemunha Eliane Gomes Araújo, funcionária do Hospital Getúlio Vargas à época dos fatos, ouvida em juízo, confirmou que as mercadorias foram efetivamente entregues e incorporadas ao patrimônio público para uso dos pacientes. A alegação de "notas unilaterais" formulada no apelo resta superada diante do ateste de recebimento por agentes públicos.

O Estado aduz, ainda, que a condenação judicial de pagamento representaria violação ao art. 100 da Constituição Federal, que disciplina o Regime de Precatórios.

Ocorre que o regime de precatórios é norma de execução, e não óbice para o reconhecimento do direito na fase de conhecimento. A sentença condenatória constitui o título executivo judicial, o qual será liquidado e pago oportunamente através de Precatório ou Requisição de Pequeno Valor (RPV), conforme o montante final da dívida, respeitando-se estritamente a ordem cronológica e o comando constitucional.

Não há, portanto, qualquer vilipêndio ao art. 100 da CF na prolação de decisão condenatória contra o Estado.

Quanto à alegação defensiva  de violação ao art. 60, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, que prescreve a nulidade de contratos verbais com a Administração, bem como no princípio da obrigatoriedade da licitação (Art. 37, XXI, CF).

Contudo, a jurisprudência pátria, capitaneada pelo Superior Tribunal de Justiça, consolidou o entendimento de que a nulidade do contrato por falta de licitação ou ausência de forma escrita não exonera o Poder Público do dever de indenizar o particular pelos serviços prestados ou bens entregues. Este dever encontrava-se expressamente previsto no art.59 da lei nº 8.666/93 (e foi reproduzida na Lei nº 14.133/21, no art.149). 

O princípio da moralidade administrativa impede que o Estado se locuplete do esforço ou do patrimônio alheio e isentar o ente estatal do pagamento sob o pretexto de sua própria desorganização administrativa configuraria o chamado enriquecimento sem causa, vedado pelo ordenamento jurídico (Art. 884, Código Civil).

Assim, deve ser repelida a tese de que ausência de prévia nota de empenho e de dotação orçamentária impediria o pagamento, sob pena de violação ao art. 60 da Lei nº 4.320/64 e à Lei de Responsabilidade Fiscal.  

Isso porque o empenho é um ato de controle interno da Administração, uma garantia de que existe dotação para suportar o gasto. A sua omissão constitui falta administrativa do gestor, mas não tem o condão de anular o direito subjetivo do credor que já entregou a mercadoria.

Nesse sentido, transcrevo recorte elucidativo de acórdão do Superior Tribunal de Justiça:

“[...] A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que a inobservância das formalidades legais relativas à ausência de empenhamento da despesa ou de procedimento licitatório válido não isenta a administração pública do pagamento pelos serviços comprovadamente realizados, sob pena de enriquecimento ilícito. IV - A respeito da alegada violação do art. 60 da Lei n. 4.320/1964, a Corte Estadual, na fundamentação do aresto recorrido, assim firmou seu entendimento: "(...) Assim, tenho que a não expedição de tal documento, por si só, não pode eximir a Administração de arcar com o pagamento das despesas por ela realizadas, pois a obrigação pela expedição do documento é dela e o locador não pode abarcar prejuízos por uma omissão do Poder Público, do contrário estar-se-ia permitindo que Administração Pública se locupletasse por sua própria torpeza, além de configurar enriquecimento sem causa. [...] VI - Patente a efetiva prestação dos serviços contratados (aquisição de serviço de locação de vinte e um veículos zero km), conforme informação assentada no acórdão recorrido às fl. 336, impõe-se a procedência da ação para a determinação de pagamento do valor devido, ainda que a contratação tenha sido formalizada sem a prévia emissão de empenho da despesa. VII - Agravo interno improvido”.

(STJ, AgInt no AREsp: 2104345 TO 2022/0102342-7, Relator: Min. MINISTRO FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 09/11/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 11/11/2022).

Este Tribunal de Justiça do Piauí segue rigorosamente tal orientação, e entende que não pode a Administração Pública se locupletar indevidamente, devendo indenizar o particular pelos serviços efetivamente prestados.

O reconhecimento judicial do débito, nessa situação, não viola a separação de poderes, nem interfere na gestão orçamentária do Executivo; ao revés, o Judiciário está exercendo sua função precípua de controle de legalidade e proteção de direitos, assegurando que o Estado cumpra os contratos fáticos por ele estabelecidos. A falta de empenho é ilegalidade do Estado, e não pode ser imputada ao particular para fins de exclusão da dívida.

III. DISPOSITIVO

Ante o exposto, VOTO no sentido de CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, mantendo a sentença de primeiro grau em todos os seus termos e fundamentos.

Em face da sucumbência recursal do apelante, e nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios anteriormente fixados de 10% para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da condenação, considerando o tempo adicional de tramitação e o trabalho desenvolvido em sede de contrarrazões.

Custas na forma da lei, observada a isenção de que goza a Fazenda Pública, ressalvada a obrigação de ressarcir as custas antecipadas pela parte vencedora.

É como voto.

Desembargador ANTONIO LOPES DE OLIVEIRA

Relator

Teresina, 13/04/2026