APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800451-36.2019.8.18.0135
APELANTE: ALAIDE GOMES NETA
Advogado(s) do reclamante: AMANDA MENDES DIAS
APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
RELATOR(A): Desembargador ANTONIO LOPES DE OLIVEIRA

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO E NÃO COMPROVAÇÃO DE DESPESAS PÚBLICAS. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO ESPECÍFICO CARACTERIZADO. TEMA 1.199 DO STF. PREJUÍZO AO ERÁRIO CONFIGURADO. IMPRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO. TEMA 897 DO STF. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Trata-se de apelação cível interposta por Alaíde Gomes Neta contra sentença que julgou procedente a Ação de Improbidade Administrativa, condenando-a ao ressarcimento ao erário no valor de R$ 493.012,20. O Juízo de origem reconheceu a prática de ato de improbidade (art. 11 da LIA) decorrente de irregularidades gravosas, incluindo violação ao dever de licitar e ausência de comprovação de despesas essenciais durante sua gestão. A apelante busca a reforma integral do julgado, alegando ausência de dolo e inexistência de prejuízo efetivo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão consiste em verificar se a conduta da apelante se amolda ao conceito de ato de improbidade administrativa doloso, conforme as alterações da Lei nº 14.230/2021 e a jurisprudência do STF (Tema 1.199), e se o ressarcimento ao erário é devido diante da comprovação de dano e da presença do elemento subjetivo dolo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O Supremo Tribunal Federal, no Tema 1.199, consolidou a necessidade de comprovação do dolo para a tipificação dos atos de improbidade administrativa. No caso concreto, as provas coligidas aos autos, especialmente as auditorias do Tribunal de Contas, demonstram que a ex-gestora agiu com livre e consciente vontade de ignorar normas basilares da administração pública, como o dever de licitar, o que extrapola a mera irregularidade formal ou inabilidade. A ausência de comprovação documental das despesas executadas configura prejuízo real ao erário, tornando o ressarcimento imperativo. O dolo específico restou caracterizado pela omissão deliberada e pela má gestão de recursos vultosos, inexistindo fundamentos para a aplicação da retroatividade benéfica, uma vez que o elemento subjetivo está devidamente evidenciado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso de apelação conhecido e desprovido.

Tese: A violação consciente aos deveres de honestidade e legalidade, manifestada pela ausência de licitação e não comprovação de gastos públicos, caracteriza ato de improbidade administrativa doloso, ensejando a condenação ao ressarcimento integral do dano.

DISPOSITIVOS RELEVANTES CITADOS: Constituição Federal, art. 37, caput, inciso XXI e §§ 4º e 5º; Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa, com as alterações da Lei nº 14.230/2021), arts. 1º, §§ 1º, 2º e 3º, e art. 11; Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos vigentes à época), arts. 25 e 26, parágrafo único.

JURISPRUDÊNCIA RELEVANTE CITADA: STF - Tema 1.199 da Repercussão Geral (ARE 843.455/PR); STF - Tema 897 da Repercussão Geral (RE 852.475/SP); STJ - AgInt no AREsp 1205949/RJ (Rel. Min. Francisco Falcão).

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 27/03/2026 a 07/04/2026, acordam os componentes do(a) 6ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

Desembargador ANTONIO LOPES DE OLIVEIRA

Relator

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta por ALAÍDE GOMES NETA contra sentença prolatada pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de São João do Piauí, que julgou procedentes os pedidos formulados pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ em sede de Ação Civil de Improbidade Administrativa.

A sentença condenou a ora apelante ao ressarcimento ao erário no montante de R$ 493.012,20, por entender configurada a prática de atos previstos no art. 11 da Lei nº 8.429/92. A condenação fundamentou-se em irregularidades na prestação de contas perante o Tribunal de Contas do Estado, envolvendo fragmentação de despesas para evitar licitações e ausência de notas fiscais idôneas.

Em suas razões recursais, a apelante sustenta a inexistência de dolo específico, argumentando que as falhas apontadas seriam meras irregularidades formais decorrentes de deficiência administrativa, sem intenção de lesar o patrimônio público. Pugna, assim, pela reforma da sentença para julgar improcedentes os pedidos iniciais.

O Ministério Público Superior emitiu parecer pelo conhecimento e desprovimento do recurso, ressaltando que o dolo da agente é patente diante da reiteração das irregularidades e da vultosa quantia sem a devida comprovação de destinação pública.

É o relatório.

VOTO

O recurso é próprio e tempestivo, preenchendo os requisitos de admissibilidade.

Inicialmente, a apelante suscita a nulidade do feito, argumentando que houve cerceamento de defesa. Sustenta que, embora tenha requerido expressamente a produção de prova pericial (ID nº 37269331), o magistrado de primeiro grau, ao sanear o feito (ID nº 61628977), deferiu apenas a prova testemunhal, silenciando quanto à perícia técnica.

Compulsando os autos, observa-se que, de fato, a decisão saneadora não se pronunciou sobre o pedido de prova pericial. Todavia, é imperativo destacar que qualquer omissão ou obscuridade em decisão interlocutória deve ser objeto de insurgência imediata por meio de Embargos de Declaração (art. 1.022 do CPC) ou, conforme o caso, de agravo, sob pena de aceitação tácita do comando judicial.

Na hipótese, a defesa permaneceu silente durante toda a instrução processual. Não houve oposição de aclaratórios contra a decisão que delimitou as provas, tampouco houve qualquer manifestação posterior visando reiterar a necessidade da perícia. Pelo contrário: a inércia da apelante é agravada pelo fato de que foi designada audiência de instrução para a oitiva das testemunhas por ela própria arroladas, ato ao qual a defesa sequer compareceu, perdendo nova oportunidade de suscitar o suposto vício antes da prolação da sentença.

Nesse cenário, a tentativa de arguir a falta da prova pericial somente após o resultado desfavorável da sentença configura nítida inovação tardia, encontrando óbice no instituto da preclusão temporal. O processo é uma marcha contínua, não sendo admitido que a parte guarde um trunfo de nulidade para utilizá-lo apenas quando lhe for conveniente, ignorando as fases processuais de impugnação.

Portanto, diante da evidente preclusão da matéria e da desídia da parte em impulsionar o requerimento no momento oportuno, rejeito a preliminar suscitada.

No mérito, o cerne da controvérsia reside na verificação do dolo específico, requisito agora indispensável por força da Lei nº 14.230/2021 e do entendimento fixado pelo STF no Tema 1.199.

No que tange ao elemento subjetivo necessário para a configuração do ato ímprobo, é imperioso registrar que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.199 da Repercussão Geral, sedimentou a indispensabilidade do dolo, inclusive para fatos ocorridos sob a égide da norma anterior, desde que não haja trânsito em julgado. Confira-se a tese firmada:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se — nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA — presença do elemento subjetivo dolo. 2) A norma benéfica da Lei nº 14.230/2021 (revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa) é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada, nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. 3) A nova Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. 4) O novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei." (STF, RE 843.455, Tema 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes).

Transportando tal entendimento para o caso vertente, observa-se que a condenação da apelante não se sustenta em mera culpa ou inabilidade administrativa — modalidades agora revogadas e inaplicáveis para fins condenatórios. Ao revés, o arcabouço probatório demonstra que a ex-gestora agiu com o dolo específico exigido pela nova sistemática legal.

A vontade livre e consciente de ignorar o dever de licitar, aliada à ausência de comprovação documental da destinação de vultosos recursos públicos, evidencia que a conduta não foi fruto de um erro escusável, mas de uma escolha deliberada em descompasso com os princípios da Administração Pública. Portanto, a subsunção do fato à norma (art. 11 da LIA) é perfeita, atendendo rigorosamente aos critérios de responsabilidade subjetiva estabelecidos pela Suprema Corte, o que afasta qualquer pretensão de reforma da sentença sob o argumento de ausência de elemento anímico.

Ao analisar o conjunto probatório, verifica-se que a apelante, na qualidade de gestora, realizou gastos expressivos sem observar os procedimentos licitatórios obrigatórios e, mais grave, não logrou êxito em comprovar documentalmente a efetiva contraprestação de bens ou serviços para o Município.

No que tange à eventual hipótese de imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento, é fundamental registrar que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 897 de Repercussão Geral (RE 852.475/SP), fixou entendimento no sentido de que a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário não possui caráter absoluto ou genérico, exigindo a demonstração do elemento subjetivo doloso. Vejamos o julgado:

"DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento." (STF - RE: 852475 SP, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 08/08/2018, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 25/03/2019).

Dessa forma, a regra da imprescritibilidade prevista no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, aplica-se apenas às ações de ressarcimento fundadas em atos dolosos de improbidade.

No caso concreto, o dolo é manifesto. A requerida, enquanto Prefeita Municipal e ordenadora de despesas no exercício de 2012, detinha o pleno conhecimento da obrigatoriedade de realizar processo licitatório ou, ao menos, instaurar o devido procedimento de dispensa ou inexigibilidade nos termos da lei. Ao deixar de fazê-lo, assumiu conduta deliberadamente contrária ao ordenamento jurídico.

O magistrado de piso agiu acertadamente ao reconhecer a presença dos elementos essenciais à configuração do ato ímprobo: a prática de conduta ilícita, a existência de dolo e a ocorrência de dano ao erário. Tais fundamentos amparam com solidez a procedência da ação de ressarcimento por ato de improbidade administrativa dolosa.

Cumpre registrar que a Sra. Alaíde Gomes Neta, como gestora máxima do Município de João Costa, tinha a incumbência de zelar pela estrita observância dos preceitos constitucionais e legais. Sua conduta revela grave imoralidade administrativa e dolo eventual, diante da ineficiência grosseira da Administração e da reiterada ofensa ao princípio da legalidade, evidenciada tanto pela ausência de certame licitatório quanto pela inexistência de qualquer justificativa para sua omissão.

Nessa mesma linha, o não pagamento regular das obrigações patronais também caracteriza ato de improbidade. O recolhimento a menor de encargos legais gera dívidas que oneram o erário e acarretam prejuízos diretos aos servidores públicos, conforme detalhado no relatório do DFAM/Tribunal de Contas do Estado do Piauí.

Logo, a presença do dolo é incontestável. A licitação é regra basilar do Direito Administrativo, de inequívoco status constitucional (art. 37, XXI, CF), sendo inadmissível que um gestor público alegue desconhecimento de tal obrigação. Registre-se que a ausência de licitação ou a sua fraude, por si só, já faz presumir a ocorrência de prejuízo (dano in re ipsa), uma vez que retira da administração a oportunidade de selecionar a proposta mais vantajosa.

Importa sublinhar que a eventual inexistência de sobrepreço ou desvio direto não afasta o elemento subjetivo. O Superior Tribunal de Justiça entende que o dolo exigido para a configuração de improbidade administrativa é a mera vontade consciente de aderir à conduta, produzindo os resultados vedados pela norma jurídica — ou, ainda, a simples anuência aos resultados contrários ao Direito quando o agente deveria saber que a conduta praticada a eles levaria —, sendo desnecessário perquirir acerca de finalidades específicas. Nesse sentido, colaciono o seguinte julgado:

"PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. [...] VIII - Para a caracterização de ato de improbidade administrativa, por fracionamento indevido do objeto licitado que constitui dispensa ilegítima do certame, tipificada no art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/92, o dano se apresenta presumido. Em outras palavras, o dano é in re ipsa. [...] XI - Cumpre destacar que 'o dolo que se exige para a configuração de improbidade administrativa é a simples vontade consciente de aderir à conduta, produzindo os resultados vedados pela norma jurídica - ou, ainda, a simples anuência aos resultados contrários ao Direito quando o agente público ou privado deveria saber que a conduta praticada a eles levaria -, sendo despiciendo perquirir acerca de finalidades específicas' (STJ, AgRg no REsp 1.539.929/MG). [...] XIV - Correta, portanto, a decisão recorrida que deu provimento ao recurso especial, a fim de condenar os réus às sanções do art. 12, II, da Lei n. 8.429/92 (...)." (STJ - AgInt no AREsp 1205949/RJ, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 26/03/2019, DJe 02/04/2019).

Ademais, é de suma importância ressaltar que as despesas que, por ventura, pudessem ser acobertadas pelas hipóteses de dispensa ou inexigibilidade, devem obrigatoriamente ser precedidas de um procedimento administrativo próprio, ainda que simplificado. Não se admite a contratação direta por mera vontade do gestor, sem o amparo do rito previsto no art. 26, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93 (vigente à época dos fatos).

Transcrevo a legislação que disciplina o tema:

Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2º e 4º do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8º desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos.

Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos: I - caracterização da situação emergencial, calamitosa ou de grave e iminente risco à segurança pública que justifique a dispensa, quando for o caso; II - razão da escolha do fornecedor ou executante; III - justificativa do preço. IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados.

Portanto, a Administração Pública, ao deparar-se com situação de inviabilidade de competição (art. 25) ou hipótese de dispensa, tem o dever funcional de formalizar o ato através de processo administrativo robusto. Tal procedimento deve, necessariamente, indicar as razões da escolha do fornecedor e a justificativa do preço mediante cotação de mercado, assegurando a transparência e a economicidade.

No caso dos autos, a apelante não logrou apresentar sequer indícios de que tais procedimentos tenham sido instaurados, o que reforça a natureza dolosa da omissão e a violação direta aos princípios regentes da atividade administrativa.

Portanto, demonstrada a conduta dolosa e o dano presumido pela falta de licitação, a manutenção da condenação ao ressarcimento é medida que se impõe.

Ante o exposto, em consonância com o parecer do Ministério Público, voto pelo CONHECIMENTO e DESPROVIMENTO da apelação, mantendo-se a sentença condenatória em todos os seus termos.

É como voto.

Desembargador ANTONIO LOPES DE OLIVEIRA

Relator

Teresina, 08/04/2026