APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0800233-20.2024.8.18.0042
APELANTE: MUNICIPIO DE REDENCAO DO GURGUEIA
Advogado(s) do reclamante: WELSON DE ALMEIDA OLIVEIRA SOUSA REGISTRADO(A) CIVILMENTE COMO WELSON DE ALMEIDA OLIVEIRA SOUSA
APELADO: 2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE BOM JESUS

RELATOR(A): Desembargador DIOCLÉCIO SOUSA DA SILVA

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ESTRUTURAÇÃO DE CONSELHO TUTELAR. INTERVENÇÃO JUDICIAL EM POLÍTICAS PÚBLICAS. LIMITES DO CONTROLE JURISDICIONAL. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que, em ação civil pública, condenou município a promover a estruturação do Conselho Tutelar local, mediante construção ou aquisição de sede própria, disponibilização de mobiliário, equipamentos, veículo oficial, material de expediente e capacitação de conselheiros.

2. Fato relevante. O Ministério Público sustentou a inexistência de estrutura mínima para funcionamento do Conselho Tutelar, apontando que o órgão funcionava em sala cedida em prédio público, sem instalações adequadas.

3. O juízo de primeiro grau julgou procedente o pedido para determinar a adoção das medidas administrativas especificadas na sentença, no prazo de 180 dias.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

4. Há duas questões em discussão: (i) saber se o Poder Judiciário pode determinar ao município a adoção de medidas administrativas específicas para estruturar o Conselho Tutelar; e (ii) saber se a imposição judicial de construção de sede, aquisição de equipamentos e disponibilização de recursos materiais configura intervenção indevida em política pública e na gestão orçamentária municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

5. A Constituição atribui ao Poder Executivo a formulação e execução de políticas públicas, inclusive quanto à organização administrativa e à destinação de recursos orçamentários, em observância ao princípio da separação dos poderes.

6. Embora o art. 227 da CF/1988 imponha prioridade absoluta à proteção da criança e do adolescente, a intervenção judicial em políticas públicas deve ocorrer de forma excepcional e, em regra, limitar-se à fixação de objetivos a serem alcançados, sem imposição de medidas administrativas específicas.

7. A sentença recorrida determinou providências minuciosas, como construção ou aquisição de imóvel, aquisição de equipamentos e disponibilização de veículo oficial, o que implica ingerência direta na gestão administrativa e orçamentária do município.

8. Ausente demonstração de omissão estatal grave ou deliberada que justifique intervenção jurisdicional substitutiva da atuação administrativa.

9. A jurisprudência dos tribunais superiores admite o controle judicial de políticas públicas em hipóteses excepcionais, mas veda a substituição do juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública na definição concreta das medidas administrativas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Apelação cível conhecida e provida. Julgamento de improcedência da ação civil pública.

Tese de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas somente se justifica em hipóteses excepcionais de omissão estatal grave ou violação direta a direitos fundamentais. 2. Não compete ao Judiciário impor ao ente municipal medidas administrativas específicas, como construção de sede, aquisição de equipamentos ou definição de estrutura administrativa, por se tratar de matéria inserida na discricionariedade administrativa e na gestão orçamentária do Poder Executivo.”

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 27/03/2026 a 07/04/2026, acordam os componentes do(a) 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, CONHECER da Apelação, para DAR-LHE provimento, reformando a sentença a quo, para julgar improcedente a ação.

Desembargador DIOCLÉCIO SOUSA DA SILVA

Relator

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Município de Redenção do Gurguéia/PI contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Bom Jesus/PI, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Piauí, que versa sobre a obrigação de estruturar adequadamente o Conselho Tutelar do referido município.

Consta dos autos que o Ministério Público instaurou o Inquérito Civil nº 000494-434/2021 para apurar a inexistência de estrutura mínima para o funcionamento do Conselho Tutelar de Redenção do Gurguéia/PI. Segundo relatado na inicial, verificou-se que o órgão funcionava em condições precárias, sem sede própria e sem instalações adequadas, operando em pequena sala cedida no prédio do antigo Fórum local.

Regularmente citado, o Município apresentou contestação, sustentando, em síntese, a adoção de providências administrativas voltadas à melhoria da estrutura do Conselho Tutelar, bem como alegando limitações orçamentárias e a inexistência de omissão estatal apta a justificar a intervenção judicial pretendida.

Após a instrução do feito, o Juízo de primeiro grau proferiu sentença julgando procedentes os pedidos, determinando ao Município a adoção de medidas destinadas à regularização da estrutura do Conselho Tutelar local, com a disponibilização de instalações adequadas e recursos materiais necessários ao seu funcionamento, nos termos estabelecidos na decisão.

Irresignado, o Município de Redenção do Gurguéia/PI interpôs recurso de apelação, pleiteando a reforma da sentença. Em suas razões recursais, sustenta, em síntese, a inexistência de omissão estatal, afirmando que já estariam sendo adotadas providências administrativas voltadas à melhoria da estrutura do Conselho Tutelar, bem como defende a impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário em políticas públicas e na gestão orçamentária municipal.

Foram apresentadas contrarrazões pelo Ministério Público, pugnando pela manutenção integral da sentença.

A Procuradoria Geral de Justiça se manifestou nos autos onde corrobora integralmente com as contrarrazões recursais (id. nº 28842831), pugnando pela manutenção da sentença em todos os seus termos. 

É o relatório.

VOTO

JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos de admissibilidade, CONHEÇO da Apelação, uma vez que preenchidos todos os requisitos legais exigíveis à espécie.

MÉRITO

Conforme relatado, trata-se de Apelação Cível interposta pelo Município de Redenção do Gurguéia/PI contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Bom Jesus/PI, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Piauí, que versa sobre a obrigação de estruturar adequadamente o Conselho Tutelar do referido município.

Consta dos autos que o Ministério Público instaurou o Inquérito Civil nº 000494-434/2021 para apurar a inexistência de estrutura mínima para o funcionamento do Conselho Tutelar de Redenção do Gurguéia/PI. Segundo relatado na inicial, verificou-se que o órgão funcionava em condições precárias, sem sede própria e sem instalações adequadas, operando em pequena sala cedida no prédio do antigo Fórum local.

O MM. Juiz a quo julgou procedente o pedido inicial, com Dispositivo nos seguintes termos:

“Ante ao exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido inicial, a fim de condenar o MUNICÍPIO DE REDENÇÃO DO GURGUÉIA/PI para, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, tomar as providências necessárias ao regular e devido funcionamento do Conselho Tutelar do Município, especificadas na inicial qual seja:

a) Construção ou aquisição de imóvel para funcionar como sede própria do Conselho Tutelar, em local adequado e salubre, desvinculada de qualquer órgão público e de fácil acesso e identificação ao público em geral, bem como dotado de acessibilidade para pessoas com deficiência, contendo, ao menos: 02 (duas) salas para atendimento e trabalho dos conselheiros; 01 (uma) sala de escuta; 01 (uma) sala de espera; 01 (uma) sala para refeições; instalação de ar-condicionado em todas as salas; 02 (dois) banheiros (um masculino e um feminino); e instalação de extintores de incêndio, observadas as normas regulamentares;

b) Disponibilizar mobiliário, novo ou seminovo, suficiente para guarnecer o local de trabalho em boas condições, notadamente: 05 (cinco) computadores novos; 02 (duas) impressoras multifuncional scanner e copiadora a laser; 05 (cinco) mesas para escritório; 05 (cinco) cadeiras para escritório; 06 (seis) cadeiras para atendimento; 01 (uma) longarina de três assentos; 03 (três) armários novos de aço com portas para arquivo de processos; 01 (um) refrigerador; 01 (uma) brinquedoteca; 01 (um) fogão de quatro bocas, acompanhado de botijão de gás; e 02 (dois) bebedouros novos;

c) Fornecimento de todo o material de expediente sempre que requisitado (papel, caneta, lápis, grampeador, pastas, cartuchos de tonner, etc.)

d) Internet banda larga, exclusiva, para o Conselho Tutelar, disponibilizada para todos os computadores do Conselho Tutelar e nos demais equipamentos compatíveis.

e) Fornecer fardamento aos conselheiros de forma anual, bem como crachá funcional, a fim de garantir a identificação dos membros do Conselho;

f) Aquisição de veículo próprio com características suficientes que suporte deslocamentos à zona rural do município para atendimentos às demandas de caráter urgente.

g) Providenciar a inscrição dos Conselheiros Tutelares em curso de treinamento/capacitação, palestras, conferências, seminários, no âmbito municipal, estadual e federal, de acordo com a manifestação de interesse dos Conselheiros e a disponibilidade orçamentária do município.”

Embora seja inegável a relevância das políticas públicas destinadas à proteção das crianças e adolescentes, bem como a importância do adequado funcionamento dos Conselhos Tutelares, cumpre reconhecer que a definição das medidas administrativas necessárias à implementação e estruturação desses órgãos insere-se, em regra, no âmbito da atuação discricionária da Administração Pública. 

Com efeito, a Constituição Federal, ao consagrar o princípio da separação dos poderes (art. 2º), estabelece a distribuição funcional das atribuições estatais, cabendo ao Poder Executivo a formulação e execução de políticas públicas, inclusive no que diz respeito à organização administrativa e à destinação de recursos orçamentários.

Embora o art. 227 da Constituição da República imponha ao Estado, à sociedade e à família o dever de assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, a efetivação de seus direitos fundamentais, tal mandamento constitucional não autoriza, por si só, a substituição da atividade administrativa pelo Poder Judiciário na definição concreta de como devem ser estruturadas as políticas públicas destinadas a esse fim, como no caso a escolha e construção do equipamento público.

Nesse sentido, o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/1990), ao dispor sobre os Conselhos Tutelares, estabelece diretrizes gerais para sua organização e funcionamento, atribuindo aos Municípios a responsabilidade pela sua manutenção e estruturação (art. 134 do ECA). Todavia, a legislação não impõe modelo rígido e detalhado de estrutura física ou administrativa, tampouco estabelece parâmetros específicos quanto à forma de implementação dessas estruturas.

Assim, embora seja dever do Município assegurar o funcionamento do Conselho Tutelar, a definição das providências concretas necessárias para atingir esse objetivo, tais como aquisição de imóveis, construção de sede própria, aquisição de equipamentos e definição de estrutura administrativa, constitui matéria inserida no âmbito da gestão administrativa e da programação orçamentária municipal.

A jurisprudência dos tribunais superiores tem reiteradamente afirmado que a atuação judicial em políticas públicas deve ocorrer de forma excepcional, sobretudo quando demonstrada situação concreta de omissão estatal que comprometa de maneira direta e imediata direitos fundamentais, hipótese em que a intervenção jurisdicional deve se limitar à fixação de diretrizes ou resultados a serem alcançados, sem impor medidas administrativas específicas.

Nesse sentido, o controle jurisdicional das políticas públicas deve observar critérios de razoabilidade, proporcionalidade e deferência administrativa, evitando-se a imposição de determinações que impliquem ingerência direta na gestão orçamentária e administrativa do ente público.

Nesse contexto, a implementação de estruturas administrativas específicas, como a construção ou aquisição de imóvel para sediar o Conselho Tutelar, a aquisição de equipamentos, mobiliário, veículos oficiais e a definição da estrutura material necessária ao seu funcionamento, insere-se no âmbito da formulação e execução de políticas públicas, cuja condução compete primordialmente ao Poder Executivo, observadas as diretrizes fixadas pela legislação e as possibilidades orçamentárias do ente federado.

Registre-se que não se observa nos autos demonstração inequívoca de que o Município de Redenção do Gurgueia/PI tenha se mantido completamente inerte ou deliberadamente omisso na implementação de políticas voltadas à proteção das crianças e adolescentes, tampouco se verifica prova robusta de que a ausência dos referidos conselhos decorra de recusa injustificada ou de descumprimento deliberado da legislação aplicável.

A análise do conjunto probatório revela que a pretensão deduzida na ação civil pública busca impor ao ente municipal a adoção de medidas administrativas específicas, envolvendo a criação de órgãos colegiados, a disponibilização de estrutura administrativa para seu funcionamento, providências que necessariamente demandam planejamento institucional, previsão legislativa e alocação de recursos públicos.

Nessa perspectiva, a intervenção judicial direta para determinar a implementação imediata dessas estruturas administrativas acabaria por substituir a atuação própria da Administração Pública, interferindo em decisões relacionadas à definição de prioridades governamentais, à elaboração do orçamento público e à organização da estrutura administrativa municipal.

Assim, a imposição judicial nos termos requeridos pelo autor extrapola os limites do controle jurisdicional das políticas públicas, uma vez que substitui o juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública, comprometendo a autonomia administrativa do ente estatal.

Neste sentido, nos termos do precedente do Superior Tribunal de Justiça, a seguir transcrito, há que considerar que: 

“Na lição de Hely Lopes Meirelles, "só o administrador, em contato com a realidade, está em condições de bem apreciar os motivos ocorrentes de oportunidade e conveniência na prática de certos atos, que seria impossível ao legislador, dispondo na regra jurídica - lei - de maneira geral e abstrata, prover com justiça e acerto. Só os órgãos executivos é que estão, em muitos casos, em condições de sentir e decidir administrativamente o que convém e o que não convém ao interesse coletivo".

Dessa forma, com fulcro no princípio da discricionariedade, a Municipalidade tem liberdade para, com a finalidade de assegurar o interesse público, escolher onde devem ser aplicadas as verbas orçamentárias e em quais obras deve investir. Não cabe, assim, ao Poder Judiciário interferir nas prioridades orçamentárias do Município e determinar a construção de obra especificada.”

Vejamos o precedente do Superior Tribunal de Justiça:

STJ. RECURSO ESPECIAL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM PRECEITOS COMINATÓRIOS DE OBRIGAÇÃO DE FAZER - DISCRICIONARIEDADE DA MUNICIPALIDADE - NÃO CABIMENTO DE INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NAS PRIORIDADES ORÇAMENTÁRIAS DO MUNICÍPIO - (...).

(...)

Na lição de Hely Lopes Meirelles, "só o administrador, em contato com a realidade, está em condições de bem apreciar os motivos ocorrentes de oportunidade e conveniência na prática de certos atos, que seria impossível ao legislador, dispondo na regra jurídica - lei - de maneira geral e abstrata, prover com justiça e acerto. Só os órgãos executivos é que estão, em muitos casos, em condições de sentir e decidir administrativamente o que convém e o que não convém ao interesse coletivo" .

Dessa forma, com fulcro no princípio da discricionariedade, a Municipalidade tem liberdade para, com a finalidade de assegurar o interesse público, escolher onde devem ser aplicadas as verbas orçamentárias e em quais obras deve investir. Não cabe, assim, ao Poder Judiciário interferir nas prioridades orçamentárias do Município e determinar a construção de obra especificada.

(...)

Recurso especial não provido.

(REsp 208.893/PR, Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/12/2003, DJ 22/03/2004, p. 263)

Em que pese a possibilidade de intervenção do Judiciário nas políticas públicas, pugnando por uma atenuação do Princípio da Separação dos Poderes para garantir direito constitucional, o fato é que acolher pedidos como o presente implicaria substituição do agir do administrador, situação excepcional que só se admite quando as particularidades do caso concreto assim determinam. Destarte, incabível a substituição das atribuições do administrador por decisão judicial.

O Supremo Tribunal Federal, analisando o Tema 698 - Limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção – fixou Tese nos seguintes termos:

1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.

2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.

3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).

No caso, o pedido inicial destoa da Tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, vez que determina medida pontual, como a determinação de construção ou aquisição de sede própria, aquisição de equipamentos específicos, fornecimento de veículo oficial, mobiliário, capacitações e outros elementos materiais detalhadamente especificados na sentença, o que evidencia ingerência direta na gestão administrativa e orçamentária do ente municipal.

Com efeito, ao estabelecer de forma minuciosa as providências que deveriam ser adotadas pelo Município, bem como os bens e equipamentos que deveriam ser adquiridos, a decisão recorrida acabou por substituir a atuação administrativa do Poder Executivo, definindo concretamente as medidas que deveriam integrar a política pública municipal.

Tal circunstância revela que a ordem judicial extrapolou os limites do controle jurisdicional admitido pelo Supremo Tribunal Federal, que recomenda que o Poder Judiciário, quando instado a intervir em políticas públicas, limite-se à fixação de objetivos ou resultados a serem alcançados, sem substituir a Administração Pública na definição dos meios necessários à sua implementação.

Sem embargo da relevância da matéria objeto da ação civil pública, a ordem vindicada constitui nítida e indevida interferência do Judiciário em atribuição típica do Executivo. As medidas vindicadas, embora sua inegável importância, não autoriza o Poder Judiciário a exercer o controle desta espécie de política pública.

Nesse sentido vejamos precedente desta e. Corte:

TJPI. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONSTRUÇÃO DE MATADOURO PÚBLICO. DISCRICIONARIEDADE DA MUNICIPALIDADE. INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NAS PRIORIDADES ORÇAMENTÁRIAS DO MUNICÍPIO. NÃO CABIMENTO.

I. Trata-se de APELAÇÃO, interposta pelo MUNICÍPIO DE ITAUREIRA/PI em face de sentença proferida nos autos da Ação nº 0000157-75.2010.8.18.0056, que o Apelado propôs em face do Apelante, visando a interdição do matadouro municipal, até que venham a ser sanadas as irregularidades apontadas, assim como observadas todas as exigências técnicas relacionadas, abstendo-se do abate de animais, para fins de comercialização, até que regularmente autorizado para tanto.

II. O MM. Juiz a quo, proferiu sentença onde julgou procedente a ação para condenar o demandado na obrigação de fazer consistente na construção imediata do matadouro público e às suas expensas, devendo ser observada todas as sugestões apresentadas pelo Ministério Público, tendo o município o prazo de 60 (sessenta) dias para cumprir o que foi determinado.

III. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a ordem dirigida ao Município Apelante para realizar a reforma a construção de matadouro público, constitui nítida e indevida interferência do Judiciário em atribuição típica do Executivo, porquanto embaraça o exercício próprio das funções da Administração, na medida em que inexiste norma do ordenamento obrigando a Administração Pública a construir ou manter serviços de matadouro. Mesmo por que pode muito bem optar por inúmeras opções como, a título de exemplos, deixar ao setor privado o fornecimento deste serviço, ou ainda realizar PPP´s, convênios ou consórcios com municípios da região, de acordo com as prioridades políticas deliberadas e escolhidas.

IV. Assim, nos termos dos precedentes transcritos, não compete ao Judiciário imiscuir-se na política pública local de construção ou reforma de matadouro, sendo vedada a intromissão administrativa para determinar a realização desta ou daquela obra pública, vinculado que é o ato administrativo inclusive à previsão orçamentária.

V. Não obstantes tais considerações, mantém-se a interdição do matadouro existente naquela municipalidade em face da existência de provas suficientes para atestar que o referido equipamento não atende às normas e aos padrões regulamentares higiênicos – sanitários e ambientais para o seu regular funcionamento.

VI. Recurso conhecido e parcialmente provido, reformando a sentença a quo, para afastar a obrigação de fazer referente a construção de matadouro público pelo Município Apelante, mantendo-se a interdição do Matadouro Público do Município de Itaueira/PI até que este atenda as normas sanitária e ambientais aplicáveis a espécie.

(TJPI. Apelação Cível nº 0700302-49.2019.8.18.0000. 6ª Câmara de Direito Público. Relatora: Desa. Eulália Maria Pinheiro. Julgamento 02/08/2019)

Não compete ao Judiciário imiscuir-se na política pública local de construção ou reforma de equipamentos públicos, sendo vedada a intromissão administrativa para determinar a realização desta ou daquela obra pública, vinculado que é o ato administrativo inclusive à previsão orçamentária.

Assim, a sentença a quo merece reforma.

DISPOSITIVO

ANTE O EXPOSTO, com base nas razões expendidas, CONHEÇO da Apelação, para DAR-LHE provimento, reformando a sentença a quo, para julgar improcedente a ação.

É como voto.

Teresina/PI, data e assinatura eletrônica.

Desembargador DIOCLÉCIO SOUSA DA SILVA

Relator