APELAÇÃO CÍVEL (198) -0800133-73.2024.8.18.0104

APELANTE: MUNICIPIO DE MIGUEL LEAO, PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI 
Advogado do(a) APELANTE: MIRELA MENDES MOURA GUERRA - PI3401-A

APELADO: BISMARCK SANTOS DE ARÊA LEÃO, JOSE ANGERRY PEREIRA DE SOUSA, JOEL DE LIMA, ANTONIO JOSE DE ABREU
Advogado do(a) APELADO: JOSE NORBERTO LOPES CAMPELO - PI2594-A
Advogado do(a) APELADO: ELIAS CARNIB NETO - PI10550-A
Advogado do(a) APELADO: DIOGO JOSENNIS DO NASCIMENTO VIEIRA - PI8754-A

RELATOR(A): Desembargador AGRIMAR RODRIGUES DE ARAÚJO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS DE RECURSOS DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE). NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. LEI Nº 14.230/2021. ROL TAXATIVO DO ART. 11 DA LIA. AUSÊNCIA DE DOLO, DANO AO ERÁRIO OU ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. ATIPICIDADE DA CONDUTA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSOS DESPROVIDOS.

I. CASO EM EXAME

1.   Apelações cíveis interpostas pelo Município de Miguel Leão/PI e pelo Ministério Público do Estado do Piauí contra sentença proferida em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa que julgou improcedentes os pedidos, ao reconhecer a atipicidade da conduta imputada aos demandados, consistente na suposta ausência de prestação de contas de recursos provenientes do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE, extinguindo o processo com resolução de mérito.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.   Há duas questões em discussão: (i) definir se a ausência de prestação de contas de recursos públicos configura ato de improbidade administrativa à luz da Lei nº 8.429/1992, com as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021; (ii) estabelecer se houve comprovação de dolo específico apto a caracterizar violação aos princípios da administração pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.   A Lei nº 14.230/2021 passou a exigir, expressamente, a presença de dolo específico para a configuração de atos de improbidade administrativa, definido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.

4.   O Supremo Tribunal Federal, no Tema 1.199 de repercussão geral (ARE 843.989/PR), fixou entendimento no sentido de que a responsabilização por improbidade administrativa exige demonstração do elemento subjetivo doloso, sendo insuficiente a mera ilegalidade ou atuação culposa do agente público.

5.   A nova disciplina legal aplica-se aos processos em curso sem trânsito em julgado, impondo a análise da presença de dolo específico na conduta imputada aos agentes públicos.

6.   O conjunto probatório não demonstra a intenção deliberada dos demandados de praticar ato ímprobo, inexistindo elementos que evidenciem má-fé, desonestidade ou finalidade ilícita na conduta apontada.

7.   A mera irregularidade administrativa ou eventual inabilidade na gestão pública não configura, por si só, ato de improbidade administrativa.

8.   O art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após a alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021, passou a prever rol taxativo de condutas, não sendo mais possível a condenação com fundamento em violação genérica aos princípios da administração pública.

9.   A imputação formulada nos autos não se enquadra nas hipóteses taxativamente previstas no referido dispositivo legal, o que reforça a atipicidade da conduta.

10.               Inexiste nos autos prova de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito decorrente da conduta atribuída aos demandados.

IV. DISPOSITIVO E TESE

11.               Recursos desprovidos.

Tese de julgamento:

1.   A configuração de ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito previsto na Lei nº 8.429/1992.

2.   A mera ilegalidade ou irregularidade administrativa não é suficiente para caracterizar improbidade administrativa sem demonstração de má-fé do agente público.

3.   Após a Lei nº 14.230/2021, o art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa estabelece rol taxativo de condutas, vedando a condenação baseada em violação genérica aos princípios da administração pública.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI. CPC, art. 487, I. Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §2º, 9º, 10, 11 e 17, §11º. Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE nº 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022 (Tema 1.199). STF, ARE nº 1.436.192/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 22.08.2023. STF, RE nº 1.472.992/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 19.08.2024. STJ, AgInt no AREsp nº 2.163.400/MG, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 16.05.2024.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 27/03/2026 a 07/04/2026, acordam os componentes do(a) 3ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

RELATÓRIO

Trata-se de APELAÇÕES CÍVEIS interpostas pelo MUNICIPIO DE MIGUEL LEAO e pela PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI contra sentença proferida pela Vara Única da Comarca de Monsenhor Gil que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada pelo  MUNICÍPIO DE MIGUEL LEÃO/PI que julgou improcedentes os pleitos da seguinte forma, ipsis litteris:

(…)

Diante do exposto, JULGO TOTALMENTE IMPROCEDENTE A PRESENTE AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, devido à atipicidade da conduta praticada pelo réu, com a consequente EXTINÇÃO DO FEITO COM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, com fulcro no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil de 2015 (CPC/15), combinado com o artigo 17, §11º, da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa).

Sem condenação em custas processuais e honorários advocatícios.

Não remeto os presentes autos ao Tribunal de Justiça do Estado do Piauí (TJ-PI), conforme artigo 17-C, §3º, da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/21)

(Id. 28330777).

APELAÇÃO DO MUNICÍPIO DE MIGUEL LEÃO: em suas razões, o recorrente pugnou pela reforma da decisão recorrida, alegando que: i) houve ausência de prestação de contas de recursos provenientes do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE; ii) os demandados, na condição de gestores ou sucessores do gestor responsável pelo recebimento dos recursos, tinham o dever de adotar providências para regularizar a prestação de contas; iii) a omissão dos requeridos caracterizaria ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, VI, da Lei nº 8.429/1992.

APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ: em suas razões, o recorrente pugnou pela reforma da sentença, sustentando que: i) a ausência de prestação de contas de recursos públicos configura violação aos princípios da administração pública; ii) restariam configurados os elementos necessários à caracterização de ato de improbidade administrativa; iii) a sentença teria desconsiderado elementos constantes nos autos que demonstrariam a responsabilidade dos demandados.

CONTRARRAZÕES DE BISMARCK SANTOS DE ARÊA LEÃO: em suas contrarrazões, o recorrido sustenta que: i) a sentença deve ser mantida, pois não restou demonstrada conduta dolosa apta a caracterizar ato de improbidade administrativa; ii) não houve comprovação de dano efetivo ao erário; iii) a responsabilização por ato de improbidade exige demonstração de dolo específico, inexistente no caso concreto.

CONTRARRAZÕES DE JOEL DE LIMA E ANTÔNIO JOSÉ DE ABREU: em suas contrarrazões, os recorridos alegam que: i) não eram responsáveis pela prestação de contas dos recursos recebidos, pois tais valores foram geridos por administração anterior; ii) Joel de Lima adotou providências para apurar a responsabilidade do gestor anterior; iii) Antônio José de Abreu exerceu a gestão municipal por curto período, não sendo possível imputar-lhe responsabilidade pela irregularidade apontada; iv) não houve demonstração de dolo específico ou dano ao erário.

Parecer do MP reiterou as razões recursais apresentadas (Id. 29806093).

VOTO

1. CONHECIMENTO DA APELAÇÃO CÍVEL

Ao analisar os pressupostos objetivos, verifica-se que o recurso é cabível, adequado e tempestivo. Além disso, não se verifica a existência de algum fato impeditivo de recurso, e não ocorreu nenhuma das hipóteses de extinção anômala da via recursal (deserção, desistência e renúncia).

Da mesma forma, não há como negar o atendimento dos pressupostos subjetivos, pois a parte Apelante é legítima e o interesse, decorrente da sucumbência, é indubitável.

Deste modo, conheço do presente recurso.

2. FUNDAMENTAÇÃO

A Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa foi julgada improcedente em primeira instância. O juízo entendeu pela atipicidade da conduta do réu, extinguindo o processo com resolução de mérito, com base no art. 487, I, do CPC e no art. 17, §11º, da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa).

A sentença fundamentou-se na necessidade de comprovação de dolo específico para a configuração do ato de improbidade, em linha com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. O magistrado destacou que a mera ilegalidade ou a inabilidade do agente público não são suficientes para caracterizar a improbidade, que exige a demonstração de desonestidade e má-fé.

A principal controvérsia dos autos cinge-se à necessidade de comprovação do dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa, especialmente após as profundas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/92.

A nova legislação, em seu artigo 1º, § 2º, passou a exigir, de forma expressa, o dolo específico para a caracterização do ato ímprobo, definindo-o como “a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”.

Trata-se de uma mudança legislativa de grande relevância, que veio a pacificar o entendimento de que a mera ilegalidade ou a atuação culposa do agente público não são suficientes para a sua responsabilização por improbidade administrativa. Exige-se, agora, a demonstração inequívoca da má-fé, da desonestidade, da intenção de praticar o ato ilícito.

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 de Repercussão Geral (ARE 843.989/PR), fixou a seguinte tese:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". (STF - ARE: 843989 PR, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 18/08/2022, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022).

A aplicação da tese firmada pelo STF ao presente caso é inafastável. A ação de improbidade foi ajuizada sob a égide da lei anterior, mas a sentença foi proferida já na vigência da Lei nº 14.230/2021, e não há trânsito em julgado. Portanto, a análise da conduta do Apelado deve, necessariamente, perquirir a existência de dolo específico.

Ocorre que, o Juízo a quo, após detida análise do conjunto fático-probatório, concluiu pela ausência de qualquer elemento que pudesse indicar a intenção do Apelado de praticar o ato ímprobo. A conduta, se existente, não passou de mera irregularidade, não restou comprovada a má-fé e da desonestidade que caracterizam a improbidade administrativa.

O Superior Tribunal de Justiça, em consonância com o STF, tem reiteradamente decidido pela necessidade de comprovação do dolo específico, absolvendo agentes públicos em casos análogos ao presente:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. CONDENAÇÃO. ELEMENTO SUBJETIVO. CULPA GRAVE. ABSOLVIÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do Tema 1.199, submetido ao regime da repercussão geral, assentou, entre as suas teses, a necessidade da presença do dolo para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11, da Lei n. 8.429/1992, e que a revogação da modalidade culposa prevista na Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos atos praticados na vigência do texto anterior da LIA, sem alcançar as condenações transitadas em julgado. 2. No caso, tendo em conta que as instâncias ordinárias concluíram que o réu agiu com culpa grave na prática do ato supostamente ímprobo, é de rigor a sua absolvição, de acordo com o entendimento da Suprema Corte firmado sob os auspícios da repercussão geral. 3. Agravo interno desprovido." (STJ - AgInt no AREsp: 2163400 MG 2022/0206560-6, Relator: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 16/05/2024, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 07/06/2024)

Ainda, o próprio STF, em julgado mais recente, reafirmou que a mera ilegalidade não configura improbidade:

EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO. ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. 1. A ilegalidade, por si só, não é suficiente para configurar a conduta ímproba. No caso, o próprio Tribunal de origem concluiu que o agente público atuou sem o especial fim de agir, sem intenção clara de burlar as regras de contratação temporária. 2. Não demonstrada a existência clara do elemento subjetivo doloso, qualificado pela má-fé, não é possível responsabilizar o agente público por de ato de improbidade administrativa. 3. Agravo Interno a que se nega provimento." (STF - ARE: 1436192 SP, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 22/08/2023, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRONICO DJe-s/n DIVULG 28-08-2023 PUBLIC 29-08-2023)

No presente caso, o Ministério Público e o Município não se desincumbiram do ônus de provar o dolo específico dos Apelados. As alegações contidas nos recursos de apelação são genéricas e não apontam, de forma concreta, qual teria sido a conduta dolosa do Apelado, qual o resultado ilícito pretendido e qual o benefício indevido auferido.

A ausência de prova do dolo específico é, portanto, motivo suficiente para a manutenção da sentença de improcedência.

Além da ausência de dolo, a conduta imputada ao Apelado também é atípica, uma vez que não se enquadra em nenhuma das hipóteses taxativamente previstas no artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021.

A nova lei, em seu artigo 11, passou a prever um rol taxativo de condutas que configuram ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública. Não há mais espaço para a condenação por violação genérica aos princípios da administração, como pretendia a redação anterior do dispositivo.

O STF, ao analisar a questão, já se manifestou no sentido de que a conduta antes prevista no inciso I do artigo 11 foi revogada:

EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO. ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. (...) 2. Após a entrada em vigor da Lei 14.230/2021, não é mais possível a condenação quanto ao art. 11, inciso I, da Lei 8.429/1992 - nem pelo inciso I, pois a conduta antes ali prevista não consta mais na Lei de Improbidade; nem pelo caput do artigo, que agora prevê taxativamente as condutas ímprobas." (STF - RE: 1472992 PR, Relator: Min. ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 19/08/2024, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 26-08-2024 PUBLIC 27-08-2024).

No caso dos autos, a imputação feita aos Apelados se baseava, justamente, na violação genérica aos princípios da administração pública, sem a indicação de qual das hipóteses taxativas do novo artigo 11 teria sido violada.

Dessa forma, a conduta é atípica, o que reforça a necessidade de manutenção da sentença absolutória.

Por fim, cumpre destacar que não há nos autos qualquer prova de que a conduta do Apelado tenha causado dano ao erário ou que tenha lhe gerado enriquecimento ilícito.

A ausência de dano ao erário e de enriquecimento ilícito, aliada à ausência de dolo específico, torna a condenação por improbidade administrativa absolutamente inviável.

3. DECISÃO

Com essas razões de decidir, conheço e NEGO PROVIMENTO aos recursos interpostos.

Sem honorários advocatícios.

Sessão do Plenário Virtual da 3ª Câmara de Direito Público de 27/03/2026 a 07/04/2026, presidido(a) pelo(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Desembargador(a) RICARDO GENTIL EULALIO DANTAS.

Participaram do julgamento os(as) Excelentíssimos(as) Senhores(as) Desembargadores(as): AGRIMAR RODRIGUES DE ARAUJO, LUCICLEIDE PEREIRA BELO e RICARDO GENTIL EULALIO DANTAS.

Acompanhou a sessão, o(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Procurador(a) de Justiça, ALBERTINO RODRIGUES FERREIRA.

 SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, 7 de abril de 2026.

Desembargador Agrimar Rodrigues de Araújo

Relator