PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ

5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

APELAÇÃO Nº 0014592-20.2015.8.18.0140
Órgão Julgador: 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO
Origem: 3ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina
Apelante: MUNICÍPIO DE TERESINA
Procuradoria Geral do Município de Teresina
Apelado: REGO E RODRIGUES LTDA
Advogado(a): Raimundo Barbosa de Matos Neto (OAB/PI 8853)
Relator: DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

EMENTA

Ementa: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. REGIME ESPECIAL DE FISCALIZAÇÃO E CONTROLE. IMPEDIMENTO DE EMISSÃO DE NOTAS FISCAIS ELETRÔNICAS. SANÇÃO POLÍTICA. LIVRE INICIATIVA. IMPROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta pelo Município de Teresina contra sentença proferida em mandado de segurança que julgou procedente o pedido para conceder, em definitivo, a segurança e determinar a liberação da emissão de notas fiscais eletrônicas por empresa prestadora de serviços, impedida de emitir NFS-e em razão de sua inclusão em regime especial de fiscalização e controle fundado na existência de débitos de ISSQN. O ente municipal sustenta a legalidade da medida como instrumento legítimo de fiscalização tributária e requer a reforma da sentença para denegar a segurança.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há 2 questões em discussão: (i) definir se o Município de Teresina pode, com fundamento em regime especial de fiscalização e controle, impedir ou condicionar a emissão de notas fiscais eletrônicas ao prévio adimplemento de débitos tributários de ISSQN; (ii) estabelecer se essa providência constitui mecanismo legítimo de fiscalização ou sanção política incompatível com a ordem constitucional e com o regime jurídico da cobrança tributária.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Constituição Federal assegura o livre exercício da atividade econômica, de modo que o poder de tributar e fiscalizar não autoriza a imposição de restrições desproporcionais que inviabilizem a atividade empresarial.

4. O bloqueio da emissão de notas fiscais eletrônicas constitui meio coercitivo indireto para forçar o pagamento de tributos, caracterizando sanção política vedada pela jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal.

5. A nota fiscal é documento essencial à prestação de serviços e ao faturamento da empresa, de modo que sua retenção compromete a continuidade da atividade econômica e afronta diretamente a livre iniciativa.

6. O Fisco dispõe de meios legais próprios para cobrança de seus créditos, especialmente a execução fiscal, não podendo substituir o procedimento legal por medidas transversas que cerceiam o exercício da atividade econômica do contribuinte.

7. A submissão do contribuinte a regime especial de fiscalização não legitima medidas incompatíveis com garantias constitucionais, pois fiscalizar consiste em acompanhar, controlar e exigir obrigações acessórias razoáveis, e não em retirar do contribuinte instrumento indispensável para formalizar sua atividade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. 1. O impedimento de emissão de notas fiscais eletrônicas com fundamento em débitos tributários configura sanção política vedada pela ordem constitucional. 

2. O regime especial de fiscalização tributária não autoriza a imposição de medidas que inviabilizem o exercício regular da atividade econômica do contribuinte. 

3. A cobrança de créditos tributários deve ocorrer pelos meios legais próprios, especialmente a execução fiscal, vedado o uso de restrições indiretas como mecanismo de arrecadação.

_____________________

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, LIV, e 170, parágrafo único; CPC, arts. 1.010 e 178; Lei nº 6.830/1980; Lei nº 12.016/2009, art. 25.

Jurisprudência relevante citada: STF, Súmulas 70, 323 e 547; STF, RE nº 565048/RS, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 29.05.2014, Tema 31 da repercussão geral; STJ, REsp nº 1.671.595/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, j. 27.06.2017, DJe 30.06.2017.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 27/03/2026 a 07/04/2026, acordam os componentes do(a) 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

Desembargador SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação (Id. 23774024), interposta pelo MUNICÍPIO DE TERESINA, contra sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina-PI (Id. 23774020), nos autos de Mandado de Segurança impetrado por REGO E RODRIGUES LTDA, que julgou procedente o pedido inicial para conceder, em definitivo, a segurança, confirmando os efeitos da liminar anteriormente deferida e determinando a liberação da emissão de notas fiscais eletrônicas pela impetrante.

Nas Razões Recursais (Id. 23774024), o MUNICÍPIO DE TERESINA sustenta, em síntese, a legalidade da inclusão da empresa impetrante em Regime Especial de Fiscalização e Controle, previsto na legislação tributária municipal, argumentando que tal medida constitui instrumento legítimo de fiscalização voltado à prevenção da evasão fiscal. Afirma que o regime especial encontra respaldo no Código Tributário Nacional e na legislação municipal, não configurando restrição desproporcional ao exercício da atividade econômica nem meio indireto de cobrança de débitos tributários. Ao final, requer o conhecimento e provimento do recurso, para que seja reformada a sentença e denegada a segurança concedida.

Devidamente intimada, a parte apelada apresentou Contrarrazões (Id. 23774027), nas quais defende a manutenção da sentença, argumentando que a restrição imposta pelo ente municipal à emissão de notas fiscais eletrônicas configura sanção política destinada a compelir o pagamento de tributos, violando os princípios da livre iniciativa e do livre exercício da atividade econômica. Requer, assim, o desprovimento do recurso.

O recurso foi recebido apenas no efeito devolutivo

Instado a se manifestar, o Ministério Público  Superior devolveu os autos sem emitir parecer de mérito, por entender ausente interesse público que justificasse sua intervenção (Id. 25370945).

Este é o relatório.

VOTO

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO da Apelação interposta.

II. PRELIMINARES

Não há preliminares alegadas pelas partes.

III. MÉRITO

In casu, a controvérsia recursal consiste em verificar se o MUNICÍPIO DE TERESINA poderia, com fundamento no chamado Regime Especial de Fiscalização e Controle, impedir ou condicionar a emissão de notas fiscais eletrônicas pela empresa REGO E RODRIGUES LTDA ao prévio adimplemento de débitos tributários de ISSQN, ou se tal providência configura sanção política incompatível com a ordem constitucional e com o regime jurídico da cobrança tributária.

Na origem, a impetrante sustenta atuar como prestadora de serviços terceirizados da AGESPISA, ter sido impedida de emitir NFS-e em razão de débitos apontados pelo Fisco municipal, referentes ao período de outubro de 2008 a maio de 2013, e que a restrição inviabiliza o regular desenvolvimento de sua atividade econômica, uma vez que a percepção de seus créditos depende da regular emissão dos documentos fiscais. A sentença, por seu turno, concluiu que o bloqueio de emissão de nota fiscal eletrônica, em razão da inserção da impetrante no regime especial, consubstancia inegável sanção política e ofende a livre iniciativa e o livre desenvolvimento da atividade econômica.

A priori, ressalta-se que a CF/88, em seu art. 170, p.u., assegura a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei. Assim sendo, o referido dispositivo consagra a liberdade de iniciativa como um dos pilares da ordem econômica nacional.

Embora o poder de tributar e fiscalizar seja uma prerrogativa essencial do Estado, ele não é ilimitado. O exercício da competência tributária deve se pautar pelos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, não podendo servir de pretexto para a imposição de restrições indevidas aos direitos e garantias fundamentais dos contribuintes.

Nesse contexto, a jurisprudência do STF consolidou-se no sentido de rechaçar a utilização das chamadas "sanções políticas", que são meios coercitivos indiretos utilizados pela Administração Pública para forçar o pagamento de tributos, em substituição ao procedimento legal de execução fiscal. O bloqueio à emissão de notas fiscais, como no caso dos autos, é um exemplo clássico de sanção política. A nota fiscal é documento essencial para a circulação de mercadorias e a prestação de serviços, sendo indispensável para o regular exercício da atividade empresarial. Impedir sua emissão equivale, na prática, a inviabilizar a continuidade das operações da empresa, o que representa uma afronta direta ao princípio da livre iniciativa.

A matéria encontra-se pacificada no âmbito do STF, que editou diversas súmulas sobre o tema, dentre as quais se destacam:

SÚMULA 70 DO STF: "É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo."

[...]

SÚMULA 323 DO STF: "É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos."

[...]

SÚMULA 547 DO STF: "Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais."

A lógica subjacente a esses entendimentos é a de que o Fisco dispõe de meios legais próprios para a cobrança de seus créditos, notadamente a execução fiscal, prevista na Lei nº 6.830/80. A utilização de vias transversas, que cerceiam a atividade econômica do contribuinte, configura um desvio de finalidade e uma violação ao devido processo legal (art. 5º, LIV, da CF/88).

 Nesse sentido,  é uníssona em considerar inconstitucional e ilegal o bloqueio de emissão de notas fiscais como forma de cobrança de tributos.

Em julgamento com repercussão geral (Tema 31), o STF, no RE 565048/RS, reafirmou a tese de que "é inconstitucional o uso de meio indireto coercitivo para pagamento de tributo – “sanção política” –, tal qual ocorre com a exigência, pela Administração Tributária, de fiança, garantia real ou fidejussória como condição para impressão de notas fiscais de contribuintes com débitos tributários". Veja-se, então, a ementa do julgado supracitado: 

TRIBUTO – ARRECADAÇÃO – SANÇÃO POLÍTICA. Discrepa, a mais não poder, da Carta Federal a sanção política objetivando a cobrança de tributos – Verbetes nº 70, 323 e 547 da Súmula do Supremo. TRIBUTO – DÉBITO – NOTAS FISCAIS – CAUÇÃO – SANÇÃO POLÍTICA – IMPROPRIEDADE. Consubstancia sanção política visando o recolhimento de tributo condicionar a expedição de notas fiscais a fiança, garantia real ou fidejussória por parte do contribuinte . Inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 42 da Lei nº 8.820/89, do Estado do Rio Grande do Sul. (STF - RE: 565048 RS, Relator.: MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 29/05/2014, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 09/10/2014)

O STJ, por sua vez, alinha-se ao entendimento da Suprema Corte, conforme se depreende do seguinte julgado:

EMISSÃO DE NOTA FISCAL ELETRÔNICA. ACÓRDÃO EMBASADO EM FUNDAMENTOS EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAIS. LEI LOCAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280 DO STF . 1. O Tribunal de origem assim decidiu: "Ademais, esta E. Corte de Justiça já teve a oportunidade de apreciar diversos casos idênticos aos dos autos, chegando à seguinte conclusão: (...) A imposição de restrições ao exercício da atividade empresarial do contribuinte inadimplente, como meio coercitivo para a cobrança do tributo, é descabida e viola o disposto nas Súmulas 70, 323 e 547 da Suprema Corte, no sentido de que não se pode interditar estabelecimento como forma de se exigir pagamento de tributo, sob pena de inviabilizar a própria atividade empresarial." 2. Tem-se que a questão debatida nos autos foi resolvida pelo Tribunal de origem à luz de fundamentos eminentemente constitucionais, de modo que a análise da questão ora controvertida escapa à competência do Superior Tribunal de Justiça em Recurso Especial. 3 . De outro lado, ressalta-se que a pretensão é incabível na presente via recursal, ante a incidência da Súmula 280/STF, tendo em vista que a controvérsia foi dirimida à luz de interpretação de lei local (Lei Municipal 13.701/2003). 4. Recurso Especial não conhecido . (STJ - REsp: 1671595 SP 2017/0100627-0, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 27/06/2017, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 30/06/2017)

Ainda que a legislação infraconstitucional preveja a possibilidade de inclusão do contribuinte em regime especial de fiscalização, tal regime não pode contemplar medidas que violem garantias constitucionais. A fiscalização deve se dar pelos meios legais, como a verificação de livros e documentos fiscais, e não pela imposição de barreiras ao exercício da atividade econômica.

A irresignação do MUNICÍPIO DE TERESINA, portanto, não procede quando sustenta que a medida impugnada seria mero mecanismo legítimo de fiscalização. Fiscalizar é acompanhar, controlar, verificar, exigir obrigações acessórias razoáveis e adotar providências preventivas proporcionais; não é retirar do contribuinte o instrumento básico sem o qual ele não consegue formalizar sua atividade, faturar e sobreviver economicamente. 

A negativa de emissão de nota fiscal eletrônica compromete a própria continuidade da empresa, inviabiliza a circulação jurídica de seus serviços e interfere de maneira direta no núcleo essencial da livre iniciativa. Nessa perspectiva, ainda que haja débitos e ainda que, em tese, seja cabível a submissão do contribuinte a controle mais rigoroso, não se admite medida que, na prática, transforme o poder de fiscalização em meio transverso de arrecadação. Portanto, o improvimento do recurso é a medida que se impõe. 

DISPOSITIVO

Em face do exposto, CONHEÇO da Apelação, mas para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos.

Sem honorários advocatícios, porque incabíveis na espécie, a teor do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.

Ausência de parecer ministerial, nos termos do art.178 do CPC.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator