APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0801874-52.2021.8.18.0073
APELANTE: 2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE SÃO RAIMUNDO NONATO, PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

APELADO: CARLOS GOMES DE OLIVEIRA, IRANDIR GOMES DE OLIVEIRA, JUCARA RIBEIRO DE ALMEIDA AGUIAR, ZENILDE GOMES DE OLIVEIRA ANTUNES
Advogado(s) do reclamado: THALES CRUZ SOUSA REGISTRADO(A) CIVILMENTE COMO THALES CRUZ SOUSA, THIAGO FRANCISCO DE OLIVEIRA MOURA REGISTRADO(A) CIVILMENTE COMO THIAGO FRANCISCO DE OLIVEIRA MOURA, CARLIRAN GOMES OLIVEIRA
RELATOR(A): Desembargador OLÍMPIO JOSÉ PASSOS GALVÃO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES APONTADAS EM RELATÓRIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. LEI Nº 8.429/1992. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO PARA CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO. TEMA 1.199 DO STF. APLICAÇÃO DO NOVO REGIME JURÍDICO AOS PROCESSOS EM CURSO. AUSÊNCIA DE PROVA DO ELEMENTO SUBJETIVO QUALIFICADO. INEXISTÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO OU ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. MERAS IRREGULARIDADES ADMINISTRATIVAS. REJEIÇÃO DE CONTAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS QUE NÃO VINCULA O PODER JUDICIÁRIO. IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de ex-gestores municipais, sob o fundamento de ausência de comprovação do dolo específico exigido pela Lei nº 8.429/1992, após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, bem como pela inexistência de prova de dano efetivo ao erário ou de obtenção de vantagem indevida.

II. Questão em discussão

Discute-se se as irregularidades administrativas apontadas em relatórios do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, relacionadas à gestão fiscal, execução orçamentária e procedimentos licitatórios no Município de Dirceu Arcoverde/PI, são suficientes para caracterizar atos de improbidade administrativa, especialmente à luz das alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 e da necessidade de demonstração de dolo específico.

III. Razões de decidir

1. A Lei nº 14.230/2021 promoveu significativa alteração no regime jurídico da Lei de Improbidade Administrativa, passando a exigir, para configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, a comprovação de elemento subjetivo doloso, consistente em vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito.

2. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.199 da repercussão geral (ARE 843.989), firmou entendimento no sentido de que a responsabilização por improbidade administrativa exige a demonstração do dolo, devendo as alterações legislativas ser observadas nos processos em curso.

3. No caso concreto, as condutas imputadas aos demandados consistem em irregularidades administrativas relacionadas à gestão orçamentária, execução de despesas públicas e condução de procedimentos licitatórios, identificadas em relatório do Tribunal de Contas.

4. Todavia, não há prova robusta nos autos de que tais irregularidades tenham sido praticadas com dolo específico de causar dano ao erário ou obter vantagem indevida, tampouco restou demonstrada a ocorrência de prejuízo efetivo ao patrimônio público.

5. A jurisprudência é pacífica no sentido de que meras irregularidades administrativas ou falhas formais na gestão pública não configuram, por si sós, ato de improbidade administrativa, sendo imprescindível a demonstração de desonestidade, má-fé ou intenção deliberada de violar os princípios da Administração Pública.

6. Ademais, a eventual rejeição de contas pelo Tribunal de Contas possui natureza técnico-administrativa e não vincula o Poder Judiciário quanto ao reconhecimento da prática de ato ímprobo, devendo ser analisada em conjunto com o acervo probatório constante dos autos.

IV. Dispositivo e tese

Recurso conhecido e desprovido, mantendo-se integralmente a sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ante a ausência de comprovação de dolo específico e de dano efetivo ao erário.

Tese de julgamento: A caracterização do ato de improbidade administrativa, após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, exige a comprovação de dolo específico e de efetivo prejuízo ao erário ou violação qualificada aos princípios da Administração Pública, não sendo suficientes meras irregularidades administrativas apontadas em relatórios de Tribunal de Contas.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 27/03/2026 a 07/04/2026, acordam os componentes do(a) 4ª Câmara Especializada Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Relator(a).

RELATÓRIO

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ contra sentença proferida pelo d. juízo da 2ª Vara da Comarca de São Raimundo Nonatos (PI), nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ajuizada pelo apelante em desfavor de CARLOS GOMES DE OLIVEIRA, IRANDIR GOMES DE OLIVEIRA, JUÇARA RIBEIRO DE ALMEIDA AGUIAR e ZENILDA GOMES DE OLIVEIRA ANTUNES.

Na sentença, o juízo de primeiro grau, julgou improcedente o pedido, com base na ausência de prova do dolo específico por parte dos requeridos, conforme exigência legal após a entrada em vigor da Lei n.º 14.230/2021 tampouco a demonstração de efetivo prejuízo ao erário ou de obtenção de vantagem indevida pelos demandados. Destacou que as irregularidades apontadas nos relatórios do Tribunal de Contas do Estado do Piauí revelam, em tese, falhas administrativas ou de gestão, mas não configuram improbidade administrativa na sistemática atual da lei. Ao final, deixou de impor ao autor da ação o ônus sucumbencial, na forma do que dispõe o artigo 18 da Lei nº 7.347/85.

Em suas razões recursais, o Ministério Público sustenta que a sentença incorreu em equívoco ao admitir a aplicação retroativa da nova disciplina legal, especialmente quanto às modificações promovidas no art. 11 da Lei nº 8.429/1992. Defende que os atos de improbidade administrativa possuem natureza civil e administrativa, não sendo cabível a aplicação automática do princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica. Argumenta, ainda, que a retroação da Lei nº 14.230/2021 violaria os princípios da segurança jurídica e da proteção ao ato jurídico perfeito, previstos no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal e no art. 6º da LINDB. Aduz o recorrente que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.199 da repercussão geral, não determinou a retroatividade das alterações relativas à tipificação das condutas previstas no art. 11 da Lei de Improbidade, limitando-se a examinar aspectos relacionados ao elemento subjetivo e ao regime prescricional. Sustenta, portanto, que as mudanças legislativas de natureza material devem incidir apenas sobre fatos ocorridos após a vigência da Lei nº 14.230/2021, sob pena de indevida supressão da tutela constitucional da probidade administrativa. Por tais fundamentos, requer o provimento do recurso para reformar a sentença e julgar procedentes os pedidos formulados na ação civil pública, com o reconhecimento da prática de atos de improbidade administrativa pelos demandados.

Sem contrarrazões.

Instado a se manifestar como custos legis, o Ministério Público Superior manifestou que corrobora integralmente com as razões recursais, pugnando pela reforma da sentença.

É o que importa relatar. 

VOTO

O Desembargador OLÍMPIO JOSÉ PASSOS GALVÃO (Relator):

1 JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Preenchidos os pressupostos intrínsecos (cabimento, legitimidade, interesse recursal e inexistência de fato impeditivo ou extintivo do poder de recorrer) e extrínsecos (tempestividade e regularidade formal) para a sua admissibilidade, CONHEÇO do recurso apelatório.

2 PRELIMINARES

Não há preliminares a serem apreciadas.

3 MÉRITO

A controvérsia recursal cinge-se a verificar se a sentença merece reforma para reconhecer a prática de atos de improbidade administrativa pelos apelados, considerando as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa.

Como é cediço, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, caput, dispõe que:

Art. 37, caput, da CF. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

Observa-se, assim, que todo e qualquer ato praticado na Administração Pública deverá ser regido pelo princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Com o intuito de salvaguardar os princípios da Administração Pública, foram criados alguns instrumentos na legislação brasileira, dentre os quais destacam-se: Ação Popular, Ação Civil Pública de Improbidade, Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Diante disso, também foi criada a Lei nº 8.492, de 02 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), que regulamentou o disposto no art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, objetivando impor sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11).

A partir da reforma operada pela Lei 14.230/2021, consolidou-se a exigência de dolo específico para a caracterização de atos ímprobos, suprimindo-se a modalidade culposa nos arts. 10 e 11 da LIA. Assim, a lei passou a exigir, para a configuração do ato de improbidade, não mais o simples descumprimento de norma legal, mas sim a intenção deliberada e consciente de atingir o resultado ilícito.

Assim, a improbidade não é sinônimo de mera irregularidade ou ilegalidade, exigindo-se a desonestidade, má-fé e conduta intencional com fim ilícito.

Logo, a questão jurídica essencial a ser enfrentada consiste em saber se o conjunto probatório constante nos autos é suficiente para configurar a prática de ato de improbidade administrativa nos moldes do art. 10 e 11 da Lei n.º 8.429/1992, com fundamento no dolo específico exigido pela redação dada pela Lei 14.230/2021.

No caso em exame, o Ministério Público sustenta, em síntese, que a sentença teria aplicado de forma indevida as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, defendendo que tais modificações não poderiam retroagir para alcançar fatos ocorridos antes da vigência da nova lei.

Todavia, o referido entendimento não merece prosperar, uma vez que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1199 da Repercussão Geral (ARE 843.989), firmou as seguintes teses:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Assim, embora os fatos tenham ocorrido sob a vigência da redação anterior da Lei nº 8.429/1992, a análise judicial deve observar o novo regime jurídico, especialmente quanto à necessidade de comprovação de dolo específico.

Desse modo, não subsiste a tese recursal de impossibilidade de incidência da nova disciplina legal, uma vez que o próprio Supremo Tribunal Federal reconheceu a aplicação das alterações legislativas aos processos ainda em curso.

Superada essa questão, consta dos autos que o Ministério Público ajuizou a presente demanda com fundamento em irregularidades identificadas em Inquérito Civil instaurado a partir de apontamentos do Tribunal de Contas do Estado do Piauí sobre a prestação de contas do Município de Dirceu Arcoverde/PI, relativas ao exercício financeiro de 2013, imputando aos demandados a prática de atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.

Segundo a inicial, ao então prefeito Carlos Gomes de Oliveira foram atribuídas irregularidades na gestão fiscal e orçamentária, tais como ausência de audiências públicas para discussão do orçamento, falhas na elaboração da LDO, atraso no envio da LOA, divergências contábeis e débitos previdenciários.

À requerida Irandir Gomes de Oliveira foram imputadas irregularidades em procedimentos licitatórios, incluindo ausência de licitação para aquisição de combustível e construção de barragem, fracionamento de despesas e contratação de empresa sem capacidade técnica.

Em relação à Juçara Ribeiro de Almeida Aguiar, gestora do FUNDEB à época, foram apontadas inconsistências na execução orçamentária e falhas na gestão de pessoal do magistério, destacando-se empenhos sem dotação orçamentária.

Por sua vez, à Zenilde Gomes de Oliveira Antunes, gestora do Fundo Municipal de Saúde, foram atribuídas contratações sem licitação para confecção de próteses e contratação de assessoria administrativa.

No caso concreto, observa-se que as condutas imputadas aos réus consistem, essencialmente, em irregularidades administrativas apontadas pelo Tribunal de Contas, relacionadas à gestão orçamentária, execução de despesas públicas e condução de procedimentos licitatórios.

Todavia, conforme bem destacado na sentença, não há nos autos prova robusta de que tais irregularidades tenham sido praticadas com a intenção deliberada de causar dano ao erário ou de obter benefício indevido para si ou para terceiros.

As falhas narradas revelam, deficiências na gestão administrativa ou descumprimento de formalidades legais, circunstâncias que, embora possam ensejar responsabilização em outras esferas, não são suficientes, por si sós, para caracterizar improbidade administrativa na atual sistemática legal.

A nova redação da Lei nº 8.429/92 é expressa ao estabelecer que o mero exercício da função pública, desacompanhado de dolo específico, não configura ato ímprobo.

Assim, ausente prova do elemento subjetivo qualificado exigido pela legislação vigente, não se mostra possível a condenação dos apelados por improbidade administrativa.

No tocante às imputações baseadas no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, também não restou demonstrada a ocorrência de dano efetivo ao erário, elemento indispensável para a configuração do tipo legal.

Assim, a mera existência de inconsistências contábeis ou falhas procedimentais não autoriza, por si só, a conclusão de que houve efetivo prejuízo ao patrimônio público.

Cumpre salientar que a rejeição ou irregularidade de contas pelo Tribunal de Contas não implica automaticamente a configuração de ato de improbidade administrativa.

As conclusões das Cortes de Contas possuem natureza técnico-administrativa e constituem elementos probatórios relevantes, mas não vinculam o Poder Judiciário, que deve proceder à análise autônoma da existência dos elementos caracterizadores do ilícito civil.

Nesse sentido, colaciono os seguintes julgados:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇAO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO POR ATO DE IMPROBIDADE. HIPÓTESES DOS ART . 9º, E 10, DA LEI N. 8.429/1992. ALTERAÇÃO SUPERVENIENTE NA TIPIFICAÇÃO DA CONDUTA PELA LEI N . 14.230/2021. REVOGAÇÃO DA MODALIDADE CULPOSA. NECESSIDADE DO DOLO ESPECÍFICO . COMPROVADO E EFEITO DANO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA. MERA IRRREGULARIDADE NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. SENTENÇA REFORMADA . - O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema 1.199, fixou a seguinte tese: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14 .230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei"- A irregularidade na prestação de contas não é suficiente para inquinar um ato de ímprobo, porque cediço pela jurisprudência reiterada do Colendo Superior Tribunal de Justiça que a configuração da improbidade administrativa impende, necessariamente, da existência de uma ilegalidade qualificada pelo dolo, consubstanciada no propósito de má-fé, em relação às condutas descritas na Lei n. 8.429/92 - O pedido deve ser julgado improcedente quando se verifica que, não ob stante haja irregularidade na prestação de contas do requerido, o autor não demonstrou o dolo específico na autuação do réu/apelante. (TJ-MG - Apelação Cível: 5003816-98 .2020.8.13.0216, Relator.: Des .(a) Roberto Apolinário de Castro (JD Convocado), Data de Julgamento: 21/11/2023, 1ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 23/11/2023) – negritei

Com efeito, embora as irregularidades apontadas possam evidenciar falhas administrativas relevantes, não restou comprovado que tenham sido praticadas com o propósito deliberado de violar os deveres de probidade administrativa.

Assim, observa-se que a ação de improbidade foi ajuizada sem respaldo fático ou probatório mínimo e que na instrução processual não restou demonstrado o dolo específico.

Dessa forma, embora as irregularidades apontadas possam evidenciar falhas administrativas relevantes, não restou demonstrado que tenham sido praticadas com dolo específico ou com o propósito deliberado de violar os deveres de probidade administrativa.

Fortes nessas razões, observa-se que a ação de improbidade foi ajuizada sem respaldo probatório suficiente para demonstrar os elementos subjetivos exigidos pela legislação vigente, razão pela qual se mostra correta a sentença que julgou improcedentes os pedidos.

 4 DISPOSITIVO

Diante do exposto, CONHEÇO do recurso de apelação e, no mérito, NEGO-LHE PROVIMENTO, mantendo-se integralmente a sentença de improcedência proferida pelo juízo de origem.

Quanto aos honorários, deixo de majorá-los em virtude de sua não fixação pelo Juízo de 1º grau (RESP 1.573.573).

É como voto.

Desembargador OLÍMPIO JOSÉ PASSOS GALVÃO
Relator