APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0804053-14.2023.8.18.0032
APELANTE: AUTOR MINISTÉRIO PUBLICO DO ESTADO PIAUÍ, PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

APELADO: MUNICIPIO DE SUSSUAPARA-PI

RELATOR(A): Desembargador DIOCLÉCIO SOUSA DA SILVA

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESERVA DO POSSÍVEL E SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE OMISSÃO DELIBERADA DO ENTE MUNICIPAL. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil pública que pretendia compelir município à criação e implementação dos Conselhos Municipais dos Direitos da Pessoa Idosa e da Pessoa com Deficiência, bem como de seus respectivos fundos e estrutura administrativa mínima.

2. O autor sustentou omissão do ente municipal quanto à implementação de instrumentos institucionais destinados à formulação e fiscalização de políticas públicas voltadas às pessoas idosas e às pessoas com deficiência.

3. A sentença de primeiro grau julgou improcedente o pedido, sob o fundamento de que a criação e estruturação dos órgãos pretendidos dependem de planejamento administrativo, previsão legislativa e disponibilidade orçamentária, não cabendo ao Poder Judiciário substituir a atuação do administrador público.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

4. A questão em discussão consiste em saber se o Poder Judiciário pode determinar ao ente municipal a criação e implementação de conselhos municipais destinados à formulação e fiscalização de políticas públicas, diante da alegada omissão administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

5. A implementação de estruturas administrativas, como conselhos municipais e respectivos fundos, insere-se no âmbito da formulação e execução de políticas públicas, cuja condução compete prioritariamente ao Poder Executivo.

6. A intervenção judicial em políticas públicas é medida excepcional e exige demonstração de omissão estatal grave ou violação direta de direitos fundamentais, o que não se comprovou no caso.

7. A determinação judicial para criação de órgãos administrativos e alocação de recursos públicos implica ingerência indevida na organização administrativa e no planejamento orçamentário do ente federado.

8. O controle jurisdicional deve observar os princípios da separação dos poderes, da razoabilidade e da reserva do possível, evitando a substituição do juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento: “1. A criação e implementação de conselhos municipais destinados à formulação e fiscalização de políticas públicas inserem-se na esfera de discricionariedade administrativa do Poder Executivo. 2. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas exige demonstração de omissão estatal grave ou violação direta de direitos fundamentais, não sendo cabível a imposição judicial de medidas administrativas específicas sem tal comprovação.”

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário Virtual realizada de 27/03/2026 a 07/04/2026, acordam os componentes do(a) 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, CONHECER da Apelação, para NEGAR-LHE provimento, mantendo a sentença a quo, em todos os seus termos.

Desembargador DIOCLÉCIO SOUSA DA SILVA

Relator

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Picos/PI, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada em face do Município de Sussuapara/PI.

Na origem, o Ministério Público informou ter instaurado procedimento administrativo no âmbito da 3ª Promotoria de Justiça de Picos, com o objetivo de acompanhar e fiscalizar a existência e o funcionamento dos Conselhos Municipais dos Direitos da Pessoa Idosa e da Pessoa com Deficiência no Município de Sussuapara/PI.

Sustentou que, após diligências e requisições de informações ao ente municipal, constatou-se a inexistência ou a não efetiva implementação dos referidos conselhos, órgãos considerados essenciais para a formulação, fiscalização e acompanhamento das políticas públicas voltadas à proteção da pessoa idosa e da pessoa com deficiência.

Alegou que a criação e o funcionamento desses conselhos encontram amparo em diversos diplomas legais, notadamente na Lei nº 8.842/1994 (Política Nacional do Idoso), no Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/2003) e na Lei nº 13.146/2015 (Estatuto da Pessoa com Deficiência), os quais preveem a participação social e o controle das políticas públicas por meio de órgãos colegiados dessa natureza.

Diante disso, ajuizou a presente Ação Civil Pública, pleiteando, em síntese, que o Município requerido fosse compelido a adotar as providências necessárias para a criação e efetiva implementação dos Conselhos Municipais dos Direitos da Pessoa Idosa e da Pessoa com Deficiência, bem como de seus respectivos fundos municipais, assegurando-se estrutura administrativa mínima para o seu funcionamento.

Regularmente processado o feito, sobreveio sentença, por meio da qual o magistrado de primeiro grau julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

Inconformado, o Ministério Público do Estado do Piauí interpôs recurso de apelação, sustentando, em síntese, a necessidade de reforma da sentença, ao argumento de que restou demonstrada a omissão do ente municipal quanto à implementação dos instrumentos institucionais destinados à formulação e fiscalização das políticas públicas voltadas às pessoas idosas e às pessoas com deficiência.

Requereu, ao final, o provimento do recurso, para que sejam julgados procedentes os pedidos formulados na inicial.

Apresentadas as contrarrazões (ou certificado o transcurso do prazo sem manifestação), os autos foram encaminhados a esta Corte.

A Procuradoria Geral de Justiça se manifestou nos autos reiterando in totum o teor da Apelação Cível, pugnando pelo provimento do Recurso de Apelação em apreço.

É o relatório.

VOTO

JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos de admissibilidade, CONHEÇO da Apelação, uma vez que preenchidos todos os requisitos legais exigíveis à espécie.

MÉRITO

Conforme relatado, trata-se de Apelação Cível interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Picos/PI, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada em face do Município de Sussuapara/PI.

Na origem, o Ministério Público ajuizou a presente Ação Civil Pública, pleiteando, em síntese, que o Município requerido fosse compelido a adotar as providências necessárias para a criação e efetiva implementação dos Conselhos Municipais dos Direitos da Pessoa Idosa e da Pessoa com Deficiência, bem como de seus respectivos fundos municipais, assegurando-se estrutura administrativa mínima para o seu funcionamento.

O MM. Juiz a quo julgou improcedente o pedido inicial, com fundamentação nos seguintes termos:

“No mérito, o Ministério Público sustenta que o Município de requerido não implementou os Conselhos Municipais de Direitos da Pessoa Idosa e da Pessoa com Deficiência, descumprindo as legislações correspondentes.

Entretanto, é necessário ponderar que a efetivação de políticas públicas, notadamente em municípios de pequeno porte, como o de Susuapara - PI, está submetida ao princípio da reserva do possível. Esse princípio estabelece que os direitos sociais, como a criação dos conselhos, devem ser implementados dentro dos limites das disponibilidades orçamentárias do ente público, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes.

Conforme jurisprudência consolidada, a ingerência do Poder Judiciário em políticas públicas deve ocorrer de forma excepcional, e somente quando comprovada omissão deliberada ou descumprimento de preceitos fundamentais. No presente caso, o autor não trouxe aos autos provas robustas de que o Município tenha agido com omissão dolosa ou culposa em relação à criação e implementação dos conselhos. Além disso, não há comprovação de que o ente municipal possua recursos suficientes para a imediata criação dos órgãos solicitados. (...)

(...)

Assim, embora o direito das pessoas idosas e com deficiência seja de suma importância, não se pode obrigar o Município, sem que haja comprovação de disponibilidade orçamentária e financeira, a criar e estruturar os conselhos, sob pena de ofensa à separação dos poderes e ao princípio da proporcionalidade.”

Embora seja inegável a relevância das políticas públicas destinadas à proteção das pessoas idosas e das pessoas com deficiência, bem como a importância da atuação institucional do Ministério Público na defesa de interesses coletivos e difusos, a pretensão deduzida na presente demanda envolve matéria diretamente relacionada à organização administrativa e ao planejamento orçamentário do ente municipal.

A jurisprudência dos tribunais superiores tem reiteradamente afirmado que a atuação judicial em políticas públicas deve ocorrer de forma excepcional, sobretudo quando demonstrada situação concreta de omissão estatal que comprometa de maneira direta e imediata direitos fundamentais, hipótese em que a intervenção jurisdicional deve se limitar à fixação de diretrizes ou resultados a serem alcançados, sem impor medidas administrativas específicas.

Nesse sentido, o controle jurisdicional das políticas públicas deve observar critérios de razoabilidade, proporcionalidade e deferência administrativa, evitando-se a imposição de determinações que impliquem ingerência direta na gestão orçamentária e administrativa do ente público.

Nesse contexto, a implementação de estruturas administrativas específicas, como conselhos municipais e respectivos fundos de financiamento e assegurar estrutura para o seu funcionamento, insere-se no âmbito da formulação e execução de políticas públicas, cuja condução compete primordialmente ao Poder Executivo, observadas as diretrizes fixadas pela legislação e as possibilidades orçamentárias do ente federado.

Com efeito, os Conselhos Municipais dos Direitos da Pessoa Idosa e da Pessoa com Deficiência constituem importantes instrumentos de participação social e controle das políticas públicas, previstos na legislação federal pertinente, tais como a Lei nº 8.842/1994 (Política Nacional do Idoso), o Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/2003) e o Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei nº 13.146/2015). Todavia, a efetivação dessas estruturas institucionais depende da adoção de uma série de providências administrativas, legislativas e financeiras pelo ente municipal.

Registre-se que não se observa nos autos demonstração inequívoca de que o Município de Sussuapara/PI tenha se mantido completamente inerte ou deliberadamente omisso na implementação de políticas voltadas à proteção das pessoas idosas e das pessoas com deficiência, tampouco se verifica prova robusta de que a ausência dos referidos conselhos decorra de recusa injustificada ou de descumprimento deliberado da legislação aplicável.

A análise do conjunto probatório revela que a pretensão deduzida na ação civil pública busca impor ao ente municipal a adoção de medidas administrativas específicas, envolvendo a criação de órgãos colegiados, a instituição de fundos públicos e a disponibilização de estrutura administrativa mínima para seu funcionamento, providências que necessariamente demandam planejamento institucional, previsão legislativa e alocação de recursos públicos.

Nessa perspectiva, a intervenção judicial direta para determinar a implementação imediata dessas estruturas administrativas acabaria por substituir a atuação própria da Administração Pública, interferindo em decisões relacionadas à definição de prioridades governamentais, à elaboração do orçamento público e à organização da estrutura administrativa municipal.

Assim, a imposição judicial nos termos requeridos pelo autor extrapola os limites do controle jurisdicional das políticas públicas, uma vez que substitui o juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública, comprometendo a autonomia administrativa do ente estatal.

Neste sentido, nos termos do precedente do Superior Tribunal de Justiça, a seguir transcrito, há que considerar que: 

“Na lição de Hely Lopes Meirelles, "só o administrador, em contato com a realidade, está em condições de bem apreciar os motivos ocorrentes de oportunidade e conveniência na prática de certos atos, que seria impossível ao legislador, dispondo na regra jurídica - lei - de maneira geral e abstrata, prover com justiça e acerto. Só os órgãos executivos é que estão, em muitos casos, em condições de sentir e decidir administrativamente o que convém e o que não convém ao interesse coletivo".

Dessa forma, com fulcro no princípio da discricionariedade, a Municipalidade tem liberdade para, com a finalidade de assegurar o interesse público, escolher onde devem ser aplicadas as verbas orçamentárias e em quais obras deve investir. Não cabe, assim, ao Poder Judiciário interferir nas prioridades orçamentárias do Município e determinar a construção de obra especificada.”

Vejamos o precedente do Superior Tribunal de Justiça: 

STJ. RECURSO ESPECIAL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM PRECEITOS COMINATÓRIOS DE OBRIGAÇÃO DE FAZER - DISCRICIONARIEDADE DA MUNICIPALIDADE - NÃO CABIMENTO DE INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NAS PRIORIDADES ORÇAMENTÁRIAS DO MUNICÍPIO - (...).

(...)

Na lição de Hely Lopes Meirelles, "só o administrador, em contato com a realidade, está em condições de bem apreciar os motivos ocorrentes de oportunidade e conveniência na prática de certos atos, que seria impossível ao legislador, dispondo na regra jurídica - lei - de maneira geral e abstrata, prover com justiça e acerto. Só os órgãos executivos é que estão, em muitos casos, em condições de sentir e decidir administrativamente o que convém e o que não convém ao interesse coletivo" .

Dessa forma, com fulcro no princípio da discricionariedade, a Municipalidade tem liberdade para, com a finalidade de assegurar o interesse público, escolher onde devem ser aplicadas as verbas orçamentárias e em quais obras deve investir. Não cabe, assim, ao Poder Judiciário interferir nas prioridades orçamentárias do Município e determinar a construção de obra especificada.

(...)

Recurso especial não provido.

(REsp 208.893/PR, Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/12/2003, DJ 22/03/2004, p. 263)

Em que pese a possibilidade de intervenção do Judiciário nas políticas públicas, pugnando por uma atenuação do Princípio da Separação dos Poderes para garantir direito constitucional, o fato é que acolher pedidos como o presente implicaria substituição do agir do administrador, situação excepcional que só se admite quando as particularidades do caso concreto assim determinam. Destarte, incabível a substituição das atribuições do administrador por decisão judicial.

O Supremo Tribunal Federal, analisando o Tema 698 - Limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção – fixou Tese nos seguintes termos:

1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.

2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.

3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).

No casso, o pedido inicial destoa da Tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, vez que determina medida pontual.

Sem embargo da relevância da matéria objeto da ação civil pública, a ordem vindicada constitui nítida e indevida interferência do Judiciário em atribuição típica do Executivo. As medidas vindicadas, embora sua inegável importância, não autoriza o Poder Judiciário a exercer o controle desta espécie de política pública.

Nesse sentido vejamos precedente desta e. Corte:

TJPI. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONSTRUÇÃO DE MATADOURO PÚBLICO. DISCRICIONARIEDADE DA MUNICIPALIDADE. INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NAS PRIORIDADES ORÇAMENTÁRIAS DO MUNICÍPIO. NÃO CABIMENTO.

I. Trata-se de APELAÇÃO, interposta pelo MUNICÍPIO DE ITAUREIRA/PI em face de sentença proferida nos autos da Ação nº 0000157-75.2010.8.18.0056, que o Apelado propôs em face do Apelante, visando a interdição do matadouro municipal, até que venham a ser sanadas as irregularidades apontadas, assim como observadas todas as exigências técnicas relacionadas, abstendo-se do abate de animais, para fins de comercialização, até que regularmente autorizado para tanto.

II. O MM. Juiz a quo, proferiu sentença onde julgou procedente a ação para condenar o demandado na obrigação de fazer consistente na construção imediata do matadouro público e às suas expensas, devendo ser observada todas as sugestões apresentadas pelo Ministério Público, tendo o município o prazo de 60 (sessenta) dias para cumprir o que foi determinado.

III. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a ordem dirigida ao Município Apelante para realizar a reforma a construção de matadouro público, constitui nítida e indevida interferência do Judiciário em atribuição típica do Executivo, porquanto embaraça o exercício próprio das funções da Administração, na medida em que inexiste norma do ordenamento obrigando a Administração Pública a construir ou manter serviços de matadouro. Mesmo por que pode muito bem optar por inúmeras opções como, a título de exemplos, deixar ao setor privado o fornecimento deste serviço, ou ainda realizar PPP´s, convênios ou consórcios com municípios da região, de acordo com as prioridades políticas deliberadas e escolhidas.

IV. Assim, nos termos dos precedentes transcritos, não compete ao Judiciário imiscuir-se na política pública local de construção ou reforma de matadouro, sendo vedada a intromissão administrativa para determinar a realização desta ou daquela obra pública, vinculado que é o ato administrativo inclusive à previsão orçamentária.

V. Não obstantes tais considerações, mantém-se a interdição do matadouro existente naquela municipalidade em face da existência de provas suficientes para atestar que o referido equipamento não atende às normas e aos padrões regulamentares higiênicos – sanitários e ambientais para o seu regular funcionamento.

VI. Recurso conhecido e parcialmente provido, reformando a sentença a quo, para afastar a obrigação de fazer referente a construção de matadouro público pelo Município Apelante, mantendo-se a interdição do Matadouro Público do Município de Itaueira/PI até que este atenda as normas sanitária e ambientais aplicáveis a espécie.

(TJPI. Apelação Cível nº 0700302-49.2019.8.18.0000. 6ª Câmara de Direito Público. Relatora: Desa. Eulália Maria Pinheiro. Julgamento 02/08/2019)

Não compete ao Judiciário imiscuir-se na política pública local de construção ou reforma de equipamentos públicos, sendo vedada a intromissão administrativa para determinar a realização desta ou daquela obra pública, vinculado que é o ato administrativo inclusive à previsão orçamentária.

Assim, a sentença a quo não merece reforma.

DISPOSITIVO

ANTE O EXPOSTO, com base nas razões expendidas, CONHEÇO da Apelação, para NEGAR-LHE provimento, mantendo a sentença a quo, em todos os seus termos.

É como voto.

Teresina/PI, data e assinatura eletrônica.

Desembargador DIOCLÉCIO SOUSA DA SILVA

Relator