APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) Nº 0000105-48.2019.8.18.0029

 APELANTE: ESTADO DO PIAUI

APELADO: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

RELATOR(A): Desembargador JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRECARIEDADE ESTRUTURAL DE DELEGACIA DE POLÍCIA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. TEMA 698 DO STF. OMISSÃO ESTATAL PARCIALMENTE CONFIGURADA. ADEQUAÇÃO DA TÉCNICA DECISÓRIA. SUBSTITUIÇÃO DA ORDEM DE EXECUÇÃO IMEDIATA DE OBRAS POR APRESENTAÇÃO DE PLANO DE ADEQUAÇÃO ESTRUTURAL. REDUÇÃO DAS ASTREINTES. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível, submetida ao reexame necessário, interposta pelo Estado do Piauí contra sentença proferida em Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Piauí, que julgou procedente o pedido para condenar o ente estatal a promover, no prazo de 120 dias, a reforma geral das instalações da 17ª Delegacia de Polícia Civil de José de Freitas/PI, especialmente das celas, bem como a obter Alvará de Vistoria do Corpo de Bombeiros, sob pena de multa diária de R$ 5.000,00. O apelante sustenta violação ao Tema 698 do STF, afronta à separação dos poderes, indevida ingerência na discricionariedade administrativa, ausência de omissão estatal, reserva do possível, desproporcionalidade da multa e exiguidade do prazo fixado.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se é cabível a utilização da Ação Civil Pública para compelir a Administração Pública à adoção de providências estruturais em unidade policial diante de alegada violação a direitos fundamentais; (ii) estabelecer se a sentença, ao determinar diretamente a execução de obras em prazo fixo com imposição de multa diária, observou os parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 698 da repercussão geral quanto ao controle judicial de políticas públicas.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. A Constituição Federal e a Lei nº 7.347/1985 autorizam o Ministério Público a ajuizar Ação Civil Pública para tutela de interesses difusos e coletivos, inclusive com imposição de obrigações de fazer, sendo legítimo o controle judicial de políticas públicas quando configurada omissão estatal que comprometa direitos fundamentais.

2. A situação fática comprovada nos autos evidencia graves deficiências estruturais na unidade policial, com infiltrações, celas sem condições adequadas de higiene e ausência de instalações salubres para os agentes públicos, caracterizando violação aos deveres estatais relacionados à segurança pública e à integridade física dos custodiados.

3. A alegação genérica de reserva do possível e de limitações orçamentárias não afasta a atuação jurisdicional quando se trata de assegurar condições mínimas de funcionamento de serviço público essencial, especialmente diante da ausência de prova de impossibilidade financeira concreta.

4. O Tema 698 do STF admite o controle judicial de políticas públicas para proteção de direitos fundamentais, mas recomenda técnica decisória que preserve a margem de conformação administrativa, limitando-se o Judiciário, como regra, a fixar a finalidade constitucional a ser alcançada.

5. A sentença, ao impor diretamente a realização de reforma estrutural em prazo determinado e estabelecer providências executivas específicas, restringiu indevidamente a discricionariedade administrativa na escolha dos meios técnicos e orçamentários de execução.

6. A solução adequada consiste em substituir a ordem de execução imediata das obras pela determinação de apresentação de Plano de Adequação Estrutural, com diagnóstico das irregularidades e cronograma físico-financeiro, medida compatível com a técnica decisória aplicada em litígios estruturais.

7. A multa diária fixada sem limitação e vinculada a obrigação de elevada complexidade administrativa revela-se excessiva, devendo ser reduzida e limitada para atender aos critérios de razoabilidade e proporcionalidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento: A Ação Civil Pública constitui meio processual adequado para o controle judicial de omissões administrativas que comprometam condições mínimas de funcionamento de serviços públicos essenciais e a proteção de direitos fundamentais. O controle judicial de políticas públicas, conforme o Tema 698 do STF, deve privilegiar técnica decisória que fixe a finalidade constitucional a ser alcançada, preservando à Administração Pública a definição dos meios de implementação. Em litígios estruturais envolvendo deficiências em estabelecimentos estatais, é legítima a determinação judicial para apresentação de plano de adequação com cronograma de execução, em substituição à imposição direta de medidas executivas específicas. A multa diária imposta à Fazenda Pública deve observar critérios de razoabilidade e proporcionalidade, admitindo-se sua redução e fixação de limite máximo.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 1º, III; 5º, XLIX; 129, III; 144, caput. Lei nº 7.347/1985, art. 3º. CPC, art. 931.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 592.581 (Tema 698 da Repercussão Geral).

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos em Plenário por Videoconferência ou Presencial realizada em 16/04/2026, acordam os componentes do(a) 6ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, por unanimidade, nos termos do voto do(a) Relator(a), divergindo parcialmente do judicioso Parecer Ministerial, VOTAR no sentido de CONHECER da apelação e DAR-LHE PARCIAL PROVIMENTO, para reformar em parte a sentença, a fim de: A) SUBSTITUIR a ordem de execução imediata de obras pela DETERMINAÇÃO de que o Estado do Piauí, apresente ao Juízo de origem, no prazo de 90 (noventa) dias, um Plano de Adequação Estrutural da 17ª Delegacia de Polícia Civil de José de Freitas, contendo: diagnóstico das irregularidades, medidas corretivas, e cronograma físico-financeiro para implementação das intervenções; B) FIXAR multa diária de R$ 1.000,00 (um mil reais), limitada a R$ 10.000,00 (dez mil reais), em desfavor do ente estatal, caso não apresente o plano no prazo judicial assinalado.

Participaram do julgamento os(as) Excelentíssimos(as) Senhores(as) Desembargadores(as): ANTONIO LOPES DE OLIVEIRA, JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO e JOSE VIDAL DE FREITAS FILHO.

Acompanhou a sessão, o(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) Procurador(a) de Justiça, LUCIA ROCHA CAVALCANTI MACEDO.

Sustentou oralmente DR. MARCELO SEKEFF BUDARUICHE LIMA, procurador do Estado do Piauí, OAB/PI 9.395.

SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina - PI.

Desembargador JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO

Relator

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível, submetida também ao regime do Reexame Necessário, interposta pelo ESTADO DO PIAUÍ em face de sentença prolatada pelo Juízo da Vara Única da Comarca de José de Freitas/PI, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ.

A exordial narra a situação de absoluta precariedade estrutural, sanitária e de pessoal da 17ª Delegacia de Polícia Civil de José de Freitas. Lastreado em relatórios de inspeção, o Parquet demonstrou a existência de celas sem condições mínimas de higiene, ausência de alojamento adequado, graves infiltrações na estrutura predial, acúmulo inadequado de veículos apreendidos, além de efetivo policial e aparelhamento insuficientes. Pugnou pela condenação do ente estatal em obrigação de fazer consistente na imediata adequação física da unidade, bem como na lotação de servidores e fornecimento de equipamentos.

A sentença julgou procedente o pedido para condenar o Estado a promover, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, a reforma geral das instalações da unidade policial, em especial das celas, bem como a obter o Alvará de Vistoria do Corpo de Bombeiros, sob pena de multa diária de R$ 5.000,00 (Id. 26094513).

Em suas razões recursais, o Estado sustenta, em síntese, a aplicação cogente do Tema 698 do STF, ao argumento de que a sentença, ao impor providências específicas, prazo rígido e medidas executivas determinadas, violou a orientação segundo a qual o Judiciário, em matéria de políticas públicas, deve, como regra, fixar a finalidade a ser alcançada, deixando à Administração a definição dos meios adequados. Alega, ainda, violação ao princípio da separação dos poderes, indevida ingerência na discricionariedade administrativa, ausência de omissão estatal, reserva do possível e limitações orçamentárias, além da exiguidade do prazo fixado, da desproporcionalidade da multa diária e do impacto sistêmico que a ordem judicial pode gerar sobre a gestão da segurança pública. Subsidiariamente, requer a adequação da sentença aos precedentes do STF, com determinação de apresentação de plano de adequação, ou, sucessivamente, a ampliação do prazo e a redução das astreintes (Id. 2609536).

O Ministério Público apresentou contrarrazões (Id. 26095368).

Posteriormente, foi deferido efeito suspensivo ao recurso, ao fundamento de que a tese recursal apresenta plausibilidade, diante da aparente desconformidade do comando sentencial com a diretriz firmada no Tema 698 do STF (Id. 26103979).

A Douta Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo desprovimento do apelo (ID. 27597468).

É o relatório.

VOTO

1. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da apelação.

2. DA PRELIMINAR - Adequação da Via Eleita e do Controle de Políticas Públicas

O ente estatal apelante suscita, preliminarmente, a inadequação da via eleita, argumentando que a Ação Civil Pública (ACP) não se prestaria à imposição de obrigações de fazer que configurem controle ou formulação de políticas públicas, sob pena de indevida usurpação da função executiva e violação ao primado da separação dos poderes.

A tese, contudo, carece de respaldo jurídico.

A Constituição da República, ao instituir o Estado Democrático de Direito, erigiu o Ministério Público à condição de instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, ex vi do art. 129, inciso III, da Constituição Federal, a promoção da ação civil pública para a proteção de interesses difusos e coletivos. No plano infraconstitucional, a Lei nº 7.347/1985 (LACP) consagra expressamente, em seu art. 3º, que a referida ação poderá ter por objeto a condenação ao cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.

A jurisprudência pátria, há muito pacificada no âmbito do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ), superou a visão restritiva de que a reserva de administração e a separação dos poderes atuariam como escudos intransponíveis à atuação do Parquet e do Judiciário. Consolidou-se o entendimento de que a Ação Civil Pública consubstancia o instrumento processual adequado e hígido para compelir a Administração Pública à implementação de políticas públicas, especialmente quando configurada omissão inconstitucional que fira o núcleo duro dos direitos fundamentais (o mínimo existencial).

No caso em apreço, a pretensão deduzida pelo Ministério Público não visa substituir o administrador na formulação genérica de um plano de governo, mas sim cessar uma violação concreta, reiterada e intolerável à dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da CF/88), à integridade física dos agentes de segurança que laboram na unidade e aos preceitos sanitários básicos, tutelando o direito difuso à segurança pública adequada.

Trata-se do clássico emprego da via coletiva para a correção de deficiências estruturais do Estado (litígio estrutural), restando induvidoso o cabimento processual da lide em comento.

Destarte, rejeito a preliminar de inadequação da via eleita, reconhecendo a plena idoneidade da Ação Civil Pública para veicular a pretensão formulada.

3. DO MÉRITO

3.1 Delimitação da controvérsia

A controvérsia recursal consiste em verificar se a sentença, ao determinar que o Estado do Piauí promova reforma geral das instalações do 17º Distrito Policial de José de Freitas/PI, no prazo de 120 dias, com imposição de multa diária, observa os parâmetros constitucionais que regem o controle judicial de políticas públicas ou se deve ser reformada para adequação à tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 698 da repercussão geral.

3.2 Do Tema 698 do STF e da separação dos poderes

O Estado sustenta que a sentença violou os precedentes vinculantes do Supremo Tribunal Federal ao impor medidas executivas específicas, sem observar que, como regra, o Judiciário deve limitar-se a fixar a finalidade a ser alcançada, permitindo à Administração Pública definir os meios adequados para implementá-la.

Assiste parcial razão ao apelante.

Com efeito, o Tema 698 do STF consolidou orientação segundo a qual o controle judicial de políticas públicas é admissível em situações excepcionais, especialmente quando necessário à proteção de direitos fundamentais.

Todavia, esse controle deve observar técnica decisória compatível com a separação dos poderes, evitando a substituição direta da Administração na escolha dos instrumentos administrativos, técnicos e orçamentários de execução.

No caso concreto, a sentença determinou diretamente a realização de reforma geral da unidade policial, em prazo peremptório de 120 dias, além de impor providência administrativa específica e multa diária significativa. Tal estrutura decisória, ao estabelecer previamente os meios executivos, aproxima-se de indevida substituição da Administração Pública na condução da política pública envolvida.

Nesse ponto, a insurgência recursal merece acolhimento.

3.3  Da discricionariedade administrativa e do impacto sistêmico

Também procede, em parte, a alegação de que decisões judiciais dessa natureza devem considerar a discricionariedade administrativa inerente à gestão de serviços públicos complexos.

A organização da segurança pública envolve múltiplas variáveis operacionais, logísticas e regionais, sendo plausível a preocupação externada pelo Estado quanto ao impacto sistêmico que medidas pontuais podem gerar sobre o funcionamento de outras unidades policiais e sobre a própria gestão do sistema de custódia.

Por essa razão, a técnica decisória recomendada pela jurisprudência constitucional é aquela que preserva margem de conformação administrativa, submetendo-a, contudo, ao controle judicial quanto ao resultado.

3.4 Da alegada ausência de omissão administrativa

O Estado também sustenta inexistir omissão administrativa, afirmando que foram realizadas intervenções estruturais na unidade, inclusive reforma concluída em 2021.

O argumento merece registro no sentido de afastar a hipótese de inércia absoluta do ente público, mas não conduz à improcedência da ação.

Os elementos constantes dos autos indicam que algumas providências administrativas foram adotadas, o que afasta a hipótese de completa inércia estatal.
Todavia, tais medidas revelaram-se insuficientes para sanar o quadro estrutural de degradação constatado nos autos.

O detido exame do acervo fático-probatório carreado aos autos — com especial destaque para os exaustivos Relatórios de Inspeção Ministerial e laudos técnicos anexos à exordial — revela um cenário de flagrante e intolerável degradação do patrimônio público. Restou incontroversa a existência de graves infiltrações, risco estrutural, ausência de alojamentos minimamente salubres para os agentes de segurança pública e celas desprovidas das mais comezinhas condições de higiene.

Neste panorama, a inércia prolongada da Administração Pública transmuda-se de mera escolha política (discricionariedade) para verdadeira omissão inconstitucional.

É cediço que a segurança pública é dever do Estado e direito fundamental de todos (art. 144, caput, da CF/88), e sua prestação pressupõe, inexoravelmente, instalações físicas que preservem a incolumidade dos servidores policiais e o respeito à integridade física e moral dos detentos provisórios (art. 5º, XLIX, da CF/88).

3.5 Da reserva do possível e das limitações orçamentárias

O apelante invoca, ainda, a reserva do possível e as limitações orçamentárias, ressaltando que a execução de obras públicas depende de planejamento técnico, previsão orçamentária e observância das etapas próprias da contratação administrativa.

Tal argumento não afasta a possibilidade de tutela jurisdicional quando se está diante da necessidade de assegurar condições mínimas de funcionamento de serviços públicos essenciais.

A dogmática constitucional contemporânea e a pacífica jurisprudência das Cortes Superiores refutam a utilização desta teoria como um "cheque em branco" ou um escudo retórico genérico para eximir o ente público do cumprimento de seus deveres constitucionais primários.

A oponibilidade da reserva do possível exige do Estado o ônus probatório de demonstrar, objetivamente, a absoluta inviabilidade econômico-financeira de custear a medida, o que não ocorreu no caso vertente, tratando-se de clara hipótese de violação ao Mínimo Existencial.

Atraída, assim, a incidência da ratio decidendi firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 698 (RE 592.581) da Repercussão Geral, que consolida o entendimento de que é lícito ao Poder Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer consistente na promoção de medidas e execução de obras em estabelecimentos prisionais e policiais, visando dar efetividade ao postulado da dignidade da pessoa humana. Tal controle jurisdicional, exercido em caráter de excepcionalidade para debelar graves falhas estruturais, não ofende o princípio da separação dos poderes.

Contudo, devem ser afastados comandos judiciais excessivamente rígidos ou descolados da realidade administrativa, especialmente quando determinam execução imediata de obra complexa sem considerar as etapas legais necessárias.

Nesse diapasão, cumpre a este Colegiado realizar uma distinção hermenêutica imperiosa para calibrar a decisão judicial, evitando qualquer contorno de ingerência institucional indevida.

A imposição judicial de reforma estrutural e sanitária da unidade policial é medida plenamente adequada, proporcional e necessária para sanar a omissão estatal, garantindo a salubridade do ambiente e a segurança predial.

Todavia, a intervenção do Poder Judiciário encontra seu limite intransponível na proibição de substituição do administrador na tomada de decisões puramente gerenciais.

Destarte, a fim de conferir máxima efetividade à tutela sem violar as capacidades institucionais do Executivo, a ordem de execução imediata de obras fixada na r. sentença deve ser substituída por uma providência típica dos litígios estruturais e complexos.

A determinação mais consentânea com o ordenamento jurídico é a imposição da elaboração de um Plano de Adequação Estrutural, com cronograma físico e financeiro voltado estritamente para a readequação das instalações físicas, a ser formulado pelo Estado do Piauí no exequível prazo de 90 (noventa) dias, com ciência e possibilidade de acompanhamento pelo Ministério Público.

Tal técnica decisória prestigia a orientação firmada no Tema 698 da Repercussão Geral, segundo a qual o Poder Judiciário deve, em regra, fixar a finalidade constitucional a ser alcançada, permitindo que a Administração Pública defina os meios técnicos e administrativos para sua implementação.

3.6 Da multa diária

Também merece acolhida a insurgência relativa à multa diária de R$ 5.000,00, fixada sem delimitação de teto e vinculada a obrigação de elevada complexidade administrativa.

As astreintes possuem função coercitiva e instrumental, devendo observar critérios de razoabilidade e proporcionalidade, especialmente quando dirigidas à Fazenda Pública. No caso concreto, a multa, tal como fixada, mostra-se excessiva.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, divergindo parcialmente do judicioso Parecer Ministerial, VOTO no sentido de CONHECER da apelação e DAR-LHE PARCIAL PROVIMENTO, para reformar em parte a sentença, a fim de:

A) SUBSTITUIR a ordem de execução imediata de obras pela DETERMINAÇÃO de que o Estado do Piauí, apresente ao Juízo de origem, no prazo de 90 (noventa) dias, um Plano de Adequação Estrutural da 17ª Delegacia de Polícia Civil de José de Freitas, contendo: diagnóstico das irregularidades, medidas corretivas, e cronograma físico-financeiro para implementação das intervenções;

B) FIXAR multa diária de R$ 1.000,00 (um mil reais), limitada a R$ 10.000,00 (dez mil reais), em desfavor do ente estatal, caso não apresente o plano no prazo judicial assinalado.

É como voto.

Desembargador JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO

Relator